冯善书:利益混淆是如何废掉政府武功的?

选择字号:   本文共阅读 2014 次 更新时间:2006-08-11 11:21:05

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冯善书  

  

  以平衡社会利益需求为目标的改革,正遭遇一场由官员考核和财政体制内发引起的劫难。这场劫难表面破坏的是政府的形象,实则最终要损害政府治理国家的能力。

  看过武侠小说的人都清楚,每当英雄侠客施展出盖世武功——如《天龙八部》里边的乔峰,一使出降龙十八掌,便犹如秋风扫落叶一般势不可挡,因此,可以在江湖上轻而易举地推行自己的价值标准,从而达到平衡利益的目标。政府跟英雄侠客当然有区别,因为它毕竟不是人,所以练不成降龙十八掌,也使不了乾坤大挪移,所以,政府的武功很特别,我们管它叫作制度。每个国家的政府,都有成千上万的制度,就像成千上万种武功一样,分别掌握在不同部门的手里。而政府丧失治理国家的能力,就好比英雄侠客被废掉了全身的武功一样,再也无法像以前那样去行侠仗义、惩恶扬善。

  在《改革失灵的罪魁祸首是谁》一文,我详细讲解了利益混淆所带来的改革失灵的现象。众所周知,改革是一个解构和重建的过程。在这个过程中,政府利用手中的权力捣乱了人们原有的预期,因而,如果新的制度无法为人们确立稳定和清晰的预期,显而易见的是,人们就会陷入一种利益的迷茫。在一个社会里边,光是付出而没有自己的利益,哪怕再有奉献精神的人,也迟早会变得消极和颓废。因为在利益的地形图里边,如果他们找不到自己的座标,自然就搞不清楚自己为什么而活。所以,我在该文得出了一个结论:改革失灵的罪魁祸首正是利益的混淆。

  不过,即使作了这样一个大胆的结论,我却没有就利益混淆是如何废掉政府武功的问题作出分析,从而给本文的写作留下了空间。

  事实上,举凡每一次改革,我们均可以发现,政府并没有故意去回避利益分配的问题。由于设计和推动改革的人心里很清楚,政府是不可以拥有财富的,只有人民才能做财富的主人。因而如果不首先解决利益分配的问题,新的制度就根本运行不了。譬如在新农村建设战略背景下出台的一系列惠农政策,无一不信誓旦旦地说要倡导和厉行“工业反哺农业、城市支持乡村”的价值观念。但是,为什么几乎所有改革,到了要来评估成果的时候,都被发现结果事与愿违。譬如以减轻农民负担为目标的税费改革,后来农民确实获得了一些好处,但是揣在怀里一会儿功夫,就被急涨的生产成本抵消掉了。类似的事情同样发生在精简机构的改革上,结果政府瘦不了身,反而多出了一个精简办。这岂非笑死老百姓!

  在政府推动每一次改革之前,总会习惯性地给出一些利益上的承诺,甚至打着平衡社会利益的旗号,以期获得不同社会群体的支持。因此,一旦这些承诺在现实中得不到兑现,老百姓得不到其应得的好处,就很可能倒戈相向,成为抵制改革的中坚力量。这也是,为什么每一次改革的流产或者失败,政府都要蒙上一层新的信任危机的根本原因。

  政府被废掉了武功,才导致它给不了当初答应了要给老百姓的利益。同时,因为民间社会构不成对权力的监督和约束,所以政府的运作基本便处于失范的状态。这就进一步造成,几乎每一次不成功的改革,最终都沦为“为权力腐败增加新的机会”的恶劣结果。嗟乎哉,悲之大者,莫出于此!

  从上面的分析,我们可以看出,改革失灵的根源实际是现有的自上而下的官员考核选拔和无法框定的财税政策在作怪。在这两大顽疾的影响下,政府没有能力去满足和落实各利益集团的利益诉求,无怪乎秦晖教授针对土地制度改革的讨论,直言“农民的土地问题实则是公民权的问题”。坏的制度引火烧身,才导致了政府的自废武功,在没有任何根基的条件下,再去练新的武功,自然便是一场无用功。由此可见,金庸的小说里边常常写道,一个人如果练习了两种相生相克的功夫,很可能就会导致走火入魔,甚或武功全废的恶果。原来是非常有道理的。

  宪法虽有明文规定,国家的权力来源于人民,然而在自上而下的现有官员选拔体制下,任何一级官员的乌纱帽都是上级领导给的,人大的投票充其量不过是“走过场”,跟普通老百姓就更加是毫不相关。因此,当官的只需向上级负责就行了,把底下的官员或老百姓得罪光了仿佛都不要紧。在这种情况下,即使法律和制度把对领导的监督权许诺给了底下的官员或者老百姓,但是因为缺乏相应的程序保障,他们无法确确实实地享受到这些写在纸上的法益。地方长官一权独大,如果他不愿意坚守普世的道德价值理念,极有可能利用手中的权力去做坏事,把公有的资源和财富导向私人的领域。这就是所谓的损公肥私了。明白的人都想得通这个道理,政府的利益和官员的个人利益没有了界线,官员便可以巧妙地利用老百姓认识上的误区,假公共利益之名来为私人利益之实。只需要利用一个人的力量,就可以轻易地驱动一个县、一个市甚至一个省的政府,让它完全按照自己一个人的好恶和意思来运作,甚至可以惘然不顾法律和政策的约束。这是多么可怕的事?政府的武功就是这样被废掉的。

  只要利益不清,那些怀着不良动机的坏官僚便获得了混水摸鱼的机会,加上遇到改革期间人们预期上的混乱,他们要利用手中的权力去谋私利就更加是神不知鬼不觉。对此,很多人又会指出,利益不清,对坏官僚和好官僚的机会应该是同等的。特别是最近,执政党进行了一系列的官员道德素质教育,如先进性教育、“八荣八耻”教育等等,说不定好官僚一多起来,就会良币驱除劣币了。说这话的人可能还没有好好地认识我国现有的财税政策。按照我们现在这种财政资源分配的方式,必然产生地方利益和国家利益的冲突。而所有的改革无一不是采取逐层分解摊派成本的方式来进行的,在官员政治考核的压力下,地方利益和国家整体利益很可能便产生对立。在这种情况下,我们能期望,官员放弃自己的个人政治利益去满足国家的整体利益吗?至少我是持一种消极的态度。因此,权力失范、官员腐败几乎可说是具有必然性的。

  在政治考核和财政不公的双重压力下,政府就算有再好的武功,也要被废掉。

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