鄢一龙 王绍光 胡鞍钢:中国中央政府决策模式演变

——以五年计划编制为例
选择字号:   本文共阅读 2154 次 更新时间:2017-10-11 23:04:14

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   一、导言

  

   政策过程是一个国家政治实际状况的反映,政策过程的变迁体现了一个国家的实际状况的政治变迁。西方学者则在五十年代就开始关注中国的政策过程,西方学者对于中国政策过程的看法实际上反映了对于中国政治的认识。中国的学者在上个世纪九十年代才开始关注中国政策过程,并开始有一些关于政策过程的实证研究。

  

   那么,中国中央政府的政策过程发生了什么样的演变?学者对于中国中央政府的不同时期决策过程的研究是基于不同政策子系统和不同的政策舞台。

  

   对于毛泽东时代的中国决策过程,西方学者的评价大多数是负面的,毛泽东时代的决策模式被认为是独裁、专断(top down)、随意到不能称之为政策过程[1][2]。毛泽东时代的决策被认为跟风效应(Bandwagon effect)的典型[3];文革期间对于中国的派系政治研究很是兴盛,中国的政策过程又被认为是派系(faction)之间的斗争的过程[4][5]。

  

   而改革开放以来,中国的政策过程已经发生了很大的变化,中国经历了持续的决策 “科学化、民主化、程序化”的建设过程,将中国政策过程再视为“一言堂”已经显然不恰当。Lampton将改革开放以来中国的政策过程变迁概括为四化:“专业化( professionalization),分权化(decentralization)、总体多元化(corporate pluralization)、全球化”。[6]

  

   研究人员观察到的中国中央政府的决策过程的变化主要有以下几个方面:

  

   一是决策过程的权力更为分散。对于系统控制的放松,和分权化的改革,使得决策权力不再集中与中央高层,而向部门、地方分散,中国的政策过程表现出更多的多样性和差异性。政策过程由于权力分散表现出更多的讨价还价的特点,使得原有的独裁决策过程,碎片化,有学者将其称为破碎的权威主义。[7]

  

   二是专业研究人员的更大程度的参与。政府下属的政策研究机构的设立,并参与到决策过程中,提高了中央高层领导的信息水平和决策能力[8],科技精英也参与到政策过程中去[9],同时思想库的政策专家的影响力也日益增加[10]。

  

   近年来公众对于中央政府政策的影响扩大也被学者所关注,例如在政策的议程设置中公众、媒体、非政府组织共同推动的“外压模式”已经频繁出现[11]。同时公民社会组织利用专业技能、社会资本等在政策决策过程中发挥着重要作用[12]。

  

   虽然,大多数学者都认可中国的政策过程已经发生了很大的变化,已经远非“一言堂”所能概括,但是,一直没有对新中国成立以来,中央政府政策过程变化的全过程的连续研究。

  

   大部分学者的关注外交政策、能源政策、科技政策等某一政策子系统的某一时期的研究,由于政策子系统之间的差异性,我们很难得出结论不同时期表现出来的政策过程的不同是由于政策过程自身的变化,还是由于政策子系统的差异造成的。同时,由于将“威权体制”作为中国政治体制的标签,这一标签流毒甚广、遗毒甚深,使得许多学者观察中国的政策过程,也自觉不自觉的带上了这一有色眼镜,例如对于毛泽东时代政策过程刻板的认识就是一例。这也表明,对于中国政策过程变迁系统、连续研究的必要性。

  

   本研究选取历次五年计划(规划)的编制过程为案例研究中国中央政府决策模式的演变。首先,是由于其持续性,中国自从1953年开始实施第一个五年计划开始,除了1963-1965年的三年调整时期之外,连续编制和实施五年计划,这使得我们可以研究几乎和新中国历史同样时间跨度的政策过程的变迁。其次,是由于五年计划的重要性,在中国的政策体系中,党代会报告是中国共产党最重要的公共政策,而五年计划则是中国政府最重要的公共政策,这也使得五年计划决策过程的演变,能够很好的反映中央政府决策模式的转换。

  

   本研究主要是依靠对相关的文献资料进行系统的梳理,五年计划编制的文献资料来源于:一些目前已经公开的档案资料,五年计划亲历者的回忆录、传记、年谱,以及当时的新闻报道等资料。同时作者也对若干五年计划编制亲历者进行访谈。另外,本研究也参考了刘国光等主编的《十个五年计划研究》[13]等现有研究对于五年计划编制过程的介绍。

  

   通过对于五年计划编制过程的系统梳理,将五年计划的编制模式演变按照其决策的特征分为四种类型,共经历了五个阶段。

  

   第一种类型是内部集体决策,包括以下几个特点:1、虽然是由官僚体制中某个机构主导编制过程,但是,不同层级、不同部门的官僚机构共同参与编制。2、国家不同机关按照法定的程序共同决策。3、对于重大事项国家领导人集体作出决定。4、决策过程是基于民主集中制,实事求是地作出。 “一五”到“二五”前期,中国已经形成了政府内部集体决策的机制安排,随后受到了破坏,到“五五”、“六五”才得以重建。

  

   第二种类型是“一言堂”决策模式。这一决策模式的特点是决策过程中强调个人的绝对权威,决策没有固定的程序,决策过程随意,虽然有一定范围的决策主体参与决策过程,但是并没有积极表达自身的意见,决策过程陷入“跟风效应”。“二五”计划编制后期,由于内部集体决策模式被破坏,中国进入了“一言堂”决策时期,一直延续到“四五”时期。

  

   第三种类型是咨询决策模式。这一决策模式除了具有内部集体决策的特点之外,决策咨询的范围扩大到政府外部精英,专业的研究机构与人员,党外人士、商业精英人群也通过不同机制参与到政策过程中,“七五”以后中国开始进入咨询决策时期,政府外部的精英群体的发挥日益活跃的作用。

  

   第四种类型是准公共决策模式。这一决策模式除了具有咨询决策模式的特征之外,还具有以下几个特点:1、非精英群体的公众和组织也开始直接参与到政策过程中,但是政策影响相对有限。2、政策过程更为开放。3、形成了大规模的公众政策讨论,决策的主体更为广泛,观点交锋、利益表达也更为多元。“十五”以后,中国开始出现准公共政策模式,并日益显公共决策转型。

  

   可以看出,我们对于五年计划政策过程的分期并不是截然分开的,总体而言,决策模式演变先是经历了内部集体决策模式创建、破坏,再重建的过程,而改革开放以来,总体上是一个不断发展的过程,从内部集体决策,演进到咨询决策,再演进到准公共决策,这一过程是延续了前一阶段制度建设成果的基础上,进一步的决策科学化、决策民主化。

  

  

   二、内部集体决策(一五—二五前期)

  

   “一五”计划于1951年开始酝酿编制,历时四年半,五次编制,十几易其稿,吸纳多方意见,学习苏联同时,坚持实事求是,已经初步形成“集思广益”的学习机制。 “一五”计划是“边计划、边执行、边修正”的方式编制的。[①]

  

   “一五”计划的编制已经形成内部民主决策机制,保证党和国家领导人通过内部讨论、辩论、最大限度地增加达成共识和决议的可能性。从决策机制来看,“一五”计划的编制经历以下八个决策步骤:

  

   (1)中共中央设置政策议程。

  

   1951年2月中共中央政治局扩大会议提出要编制“一五计划”。

  

   (2)计划部门起草计划草案。

  

   1951-1955年间,中财委和后来的国家计委五次编写“一五”计划,先是粗线条试编,再就是编制框架草案,1954年2月开始正式编制,成立了“一五”计划编制领导小组,不断讨论和修改,到1955年3月基本完成起草工作。

  

   (3)国家领导人亲自领导编制。

  

   国家领导人投入大量时间亲自领导“一五计划”的编制,把握方向,提出意见,作出重要决定。1952年7月赴苏前夕,政务院总理周恩来专门抽出一个月时间主要研究“一五”计划。[②]1954年11月,毛泽东、刘少奇、周恩来三位国家最高领导人,整整花了20天时间,在广州集中审核修改五年计划纲要草案(初稿)。起草期间,毛泽东等人还多次审阅“一五”计划草案。

  

   (4)部门和地方参与编制。

  

   部门和地方为“一五”计划编制提供支撑。1952年6月底,中财委汇总各大区和工业部门上报的经济建设指标,试编“一五”计划《轮廓(草案)》;1953年2月,中财委会同国家计委、中央各部、各地区,对原计划草案进行进一步的修改充实。

  

   计划草案还经过部门和地方广泛讨论。1954年11月3日,中共中央将五年计划纲要草案(初稿)发给各地区各部门进行讨论,征求意见,要求各地召集全国党代表会议代表和有关部门负责同志参加讨论,各部委召集有关负责同志参加讨论。[14]

  

   (5)多次征求苏联的意见。

  

   “一五”计划编制过程中多次征求苏联意见,首先,156项工业建设骨干由苏联援建是和苏联共同商定的,其次,苏联领导人斯大林、苏联国家计划委员会、苏联专家组都对“一五”计划提出了建议,中国方面对这些意见都高度重视,认真加以研究和吸纳。

  

   (6)党中央集体决策。

  

“一五”计划出台是经过了党中央的集体决策,1953年6月29日—7月1日,中共中央政治局召开扩大会议讨论草案,1955年3月14日交中共中央书记处扩大会议讨论修改;3月18日,中央政治局会议讨论决定提交党的全国代表会议讨论;3月21日中共全国代表会议通过了《关于发展国民经济的第一个五年计划草案的决议》。(点击此处阅读下一页)

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