焦洪昌 叶远涛:论国家监察体制改革的修宪保障

选择字号:   本文共阅读 295 次 更新时间:2017-06-30 15:20:07

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焦洪昌   叶远涛  

  

   摘要:国家监察体制改革与监察委员会的设立,乃是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。如此重大的政治改革,不能缺少宪法的参与。改革的内容关涉国家的宪制结构,改革的进行也应做到于法有据,改革的成果同样需要借由法律予以固化。传统的宪法解释理论不能回应我国国家监察体制改革,因此,必须要用修宪保障国家监察体制改革的顺利进行。

   关键词:监察委试点;监察体制改革;宪法解释;修宪保障

  

   习近平在十八届中央纪委六次全会上指出:“要完善监督制度,做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督,要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”从十八届四中全会把严密的法治监督体系融入中国特色社会主义法治体系到六中全会的拉开监察体制改革序幕,再到中央纪委六次会议明确提出形成覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系,这意味着健全国家监察组织架构,推动国家监察体制改革的步伐正在一步一个脚印地进行{1}。

  

   一、问题的提出

   2016年11月7日,中央纪委监察部网站发布了中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》)。《方案》一方面定调了国家监察体制改革的紧迫性与目的,“是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责,深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。方案另一方面也指出改革方案的基本模式和内容,是“在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作,由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,建立健全监察委员会组织架构,明确监察委员会职能职责,建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制,强化对监察委员会自身的监督制约”。方案中也交代了试点改革的基本要求在于中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组,对试点工作进行指导、协调和服务。

   毋庸置疑地是,《方案》的发布,打破了现有宪法权力格局的结构。在现代文明法治国家,一个国家的权力体制往往是由一国之根本大法宪法作出规范的。《中华人民共和国宪法》整个第三章的国家机构中规定了我国的国家权力机构由全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察六部分组成,除去地方国家机构,属于中央层面的机构通常理解为全国人大及其“一府两院(中央人民政府、最高人民法院与最高人民检察院)”。他们之间的关系由宪法第三条做出了规定“:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”由此可见,我国现行的宪制权力架构在中央的层面就是在全国人大之下,设立行政机关(国务院)、审判机关(最高法)、法律监督机关(最高检)、军事机关(军事委员会)[1]。然而《方案》将国家监察委员会与“权力与立法机关”(人大)、“行政机关”(政府)、“司法机关”(法院、检察院)同台并提,使得原本隶属于行政机关的监察机关,将从政府中独立出来,成为与“一府两院”平行并立的“国家监察机关”。总的来说,最终目的就是在国家层面设立国家监察委员会,负责对中央所有国家机关和公务人员进行监察监督;国家监察委员会向全国人民代表大会报告工作,其负责人由国家主席提名,由全国人民代表大会选举产生。与此相适应,县级以上地方也将设立各级监察委员会,分别向同级人民代表大会负责;在业务和人事管理上,监察机关负责人的提名、考察和任命以上级国家监察机关为主,报同级人大任命。

   国家监察体制改革,是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。如此重大的政治改革,若缺少宪法的参与,改革可能因此面临更多的变数。事关重大宪制结构,国家监察体制改革有赖于宪法的修改。因为改革的内容关涉国家的宪制结构,改革的进行也应做到于法有据{2}。

  

   二、国家监察体制改革之现实背景

   (一)依法治国与法治反腐的迫切需要

   十八大以来,中央加大了反腐力度。中国共产党第十八届中央委员会第四次会议确定了“依法治国”主题以来,在过去的几年里,依法治国成为实现中国梦的必要组成部分。面对改革的分水岭,国家治理面临各种各样问题之际,依法治国、法治建设正在为实现中华民族的伟大复兴保驾护航{3}。自十八大以来在涉及党风廉政建设和反腐败斗争上,无论在规模、密集程度,还是深入性和制度探索方面,均呈现出逐年加强的态势,反腐成就举世瞩目。自十八大召开以来,截止2017年4月中旬,每年因反腐倡廉落马的副部级以上官员数量分别是2012年2人,2013年18人,2014年47人,2015年40人,2016年35人,2017年1-4月10人,共计152人。其中,正国级官员1人,副国级官员3人,正部级官员17人,正军级官员7人,副部级官员124人{4}。由此可见,中央高力度的反腐模式已经正式形成了。

   在这个大背景下,依法治国、依法整合监察力量的呼声也出现了。早在2013年6月,中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权就曾提出,“我国现行反腐败机制法律缺失、制度失衡、效能乏力、力量分散,应尽快制定反腐败法,整合反腐败机构设置,考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等的反腐败专门机构进行整合,建立“国家反腐败委员会”{5}。从目前来看,我国正处于发展转型期,法治国家建设逐步深入,构建法治反腐模式也成为必然。国家监察体制改革,成立国家监察委员会就是在这样的大背景下试点提出的,它是依法治国建设达到一定程度必然的体现,也是建立具有中国特色社会主义反腐败制度、形成一套独特的适应现实合理性需求的监察体制制度的必然要求。

   (二)“九龙治水”及现有行政监察体制失灵

   首先,当下中国的反腐败体制存在着多元主体,力量分散;职能重叠,工作重复等问题{6}。对于查办贪腐案件来说,除了各级检察机关的反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门承担着职务犯罪案件的侦查职能以外,职务犯罪预防部门和检察技术信息部门的工作也与腐败犯罪侦查相关;各级公安机关的经济犯罪侦查部门负责非国家工作人员贪腐犯罪案件的侦查。此外,1954年之后,我国一直是双元双轨的权力结构,同时存在着党和国家两个权力中心。1993年纪检监察机关合署办公,同时履行党纪和政纪两项监督检查职能。纪检监察机关虽然不是法律规定的犯罪侦查主体,但实际上从事着贪腐犯罪案件的“准侦查”活动。传统政府、检察院的审计、监察、反腐等权能形成的“九龙治水”的体制下,查办案件、进行监督的力量是分散的。

   其次,这是由现阶段我国行政监察制度的问题倒逼而成的。我国行政监察工作经历了几个阶段。建国之初,《共同纲领》规定:“在县市以上的各级人民政府内,设立人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,并纠举其中之违法失职的机关和人员。”[2]其后,《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定,中央人民政府在政务院内设立地位相当于副总理级的人民监察委员会,负责监督政府机关和公务人员是否履行其职责。1954年《宪法》颁布以后,政务院改组为国务院,人民监察委员会改组为监察部[3]。各省、自治区、直辖市和设区的市人民委员会中设置监察厅、局、处[4]。1959年4月18日,第二届全国人民代表大会第一次会议根据国务院提出的方案撤销了国家监察部门并规定国家行政机关工作人员的检查工作由有关国家机关负责进行。1986年12月,第六届全国人民代表大会第十八次常务会议,作出了恢复并确立国家行政监察制度的决定,国务院设立国家监察部,县以上地方各级人民政府设立相应的监察部门。国家监察部受国务院领导,地方各级机关受上级监察机关和所在人民政府的双重领导。地方各级监察机关主要领导的任免,必须征求上级监察机关的意见。1987年8月,国务院发出了《国务院关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》,全国各级行政监察机关逐渐重建起来。新建立的国家行政监察机关的检查对象是国家行政机关及其工作人员和由国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部。1993年2月,党中央、国务院决定中央纪律检查委员会、监察部合署办公。1997年颁布的《行政监察法》授予了监察机关的行政处分权。行政监察体制的恢复与发展,对于推动依法行政,实施依法治国的基本方略,提供了强有力的组织保证。总体而言,1997年制定、2010年修订的《中华人民共和国行政监察法》在加强行政监督,促进法治政府和廉洁政府建设,保持政令畅通,提高政府工作效率等方面发挥了重要作用。随着“四个全面”战略布局的形成,面对依然严峻复杂的反腐败形势和日益艰巨繁重的任务,该法已经不能适应现实的需要{7}。概括来说,现行的监察体制存在的主要问题有:一是监察机关定位不准,监察对象范围过窄;二是监察机关的独立性保障不够;三是检查手段有限;四是监督程序不够完善;五是行政监察机关的职能过窄,无法跟党的纪检机关做到真正意义上的合署办公{1}。

   (三)中国式改革与法治的二律背反

   二律背反(antinomies)是18世纪德国古典哲学家康德(ImmanuelKant)提出的哲学基本概念[5]。二律背反,原出希腊文antinomi,指规律中的矛盾,在相互联系的两种力量的运动规律之间存在的相互排斥现象。自然界存在的两种运动力量之间呈此消彼长、此长彼消、相背相反的作用。在康德的哲学概念中,二律背反指对同一个对象或问题所形成的两种理论或学说虽然各自成立,但是却相互矛盾的现象,又译作二律背驰,相互冲突或自相矛盾。它指双方各自依据普遍承认的原则建立起来的、公认的两个命题之间的矛盾冲突。由于人类理性认识的辩证性力图超越自己的经验界限去认识物体,误把宇宙理念当作认识对象,用说明现象的东西去说明它,这就必然产生二律背反,而实践则可以使主观见之于客观,论证相对性与绝对性统一的真理{8}。由此概念,得出中国式的改革与法治建设也存在一定形式的二律背反,那就是:

   正命题:改革是法治建设的需要,不改革无法实施法治。

   反命题:改革突破现行法律的束缚,改革往往以牺牲法治为代价。

   要处理好改革和法治的关系,特别是改革与宪法的关系非常困难。传统摸着石头过河的改革方法,总是要以牺牲法治为代价,虽然改革取得了举世瞩目成就,但是违宪形式改革却颠覆了宪法法律的权威,于法治并无益。这就要求要把改革限制在法治轨道上,让法治为全面深化改革保驾护航。正如秦前红教授所言“:因为改革的内容关涉国家的宪制结构,改革的进行也应做到于法有据,改革的成果同样需要借由法律予以固化。”{2}

  

   三、国家监察体制改革之性质探讨

   (一)比较视野下的监察体制分析

世界上所有国家的监察体制都是建立在国家廉政体系理论基础之上的。国家廉政体系是国际组织——“透明国际”在1993年至1994年提出的反腐败理论,(点击此处阅读下一页)

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学友讨论

神来一瞥 2017-06-30 23:04:50

  本次监察体制改革不用修宪。宪法规定,国务院领导和管理监察工作,所以国家监察委员会必须设在国务院;而根据宪法第107条,地方政府的职权本来就是由法律授予的,也是可以用法律调整的。因此,通过国家监察法把监察机构从地方政府划转出去是完全可以的,根本不违宪。也因此,全国人大常委做出的监察体制改革决定也是符合宪法的。
  另外,中央军委就不是什么军事机关,宪法上根本就没这么给它定性。在全世界都不存在单独的军事权,军事就是行政的一部分。

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