赵燕菁:“大国首都”格局中的雄安新区

选择字号:   本文共阅读 1501 次 更新时间:2017-06-15 23:46:07

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赵燕菁 (进入专栏)  

   记者:新版总规对北京的定位是大国首都,雄安新区的最主要定位是作为北京的“非首都职能”集中承载地,您觉得北京有哪些具体的非首都职能是应该优先考虑安排疏解的?这些职能的搬迁能否有效实现相关产业及冀中地区城镇化的带动?有人担心雄安新区的过高规格会将河北省乃至区域的各类优势资源集中于此,可能会减慢河北省其他地区如唐山、沧州等沿海地区粗放型产业的转型速度,雄安是否会曲高和寡,形成新的断崖?

   赵燕菁:中央政府与地方政府事权的分工,决定了什么是“首都职能”,什么是“非首都职能”。传统的“首都职能”大都寄居在普通的城市职能之中。由于对基础设施公共服务需求类似,首都和所在城市的“非首都职能”总体上是共享、互补的。“首都功能”对高端公共服务需求的外溢效果,往往还会给所在城市带来额外的竞争力,使得“首都”地区大幅领先周边的“非首都”地区。

   而一旦传统型首都升级为“大国首都”,“首都功能”在数量级上就会显著扩大和升级。所在城市的基础设施和公共服务不得不经常性地为“首都功能”让位。“首都职能”带给“非首都职能”的外溢成本超过外溢收益。两种功能原本的兼容性开始解体。这时,专门为“首都功能”服务的设施就必须分解出来。

   传统首都和“大国首都”在质和量上存在着本质的差异。世界上,大部分首都都是传统型的。真正的“大国首都”寥寥无几。说到底,北京目前的规划问题乃是“大国首都”定位带来的。北京副中心、雄安新区乃至京津冀区域一体化,核心都是围绕着“大国首都”。

   对“首都功能”最敏感的主要涉及交通、维稳、环保等。至于哪些“非首都功能”优先疏解,就要看哪些功能对“首都功能”干扰最大。只要看一下“两会”、奥运、APEC、“一带一路”等国家活动期间,哪些城市活动被限制最多,哪些就是应该优先安排疏解的。

   “非首都职能”外迁能否带动冀中地区的城镇化是有条件的。在中国的城市制度下,“非首都功能”可以在不同的城市间进行选择。迁出北京“非首都职能”未必一定要去冀中。他们可以在上海、香港、深圳等城市间“用脚投票”。谁是北京之外那个次优的城市,是要靠竞争才能知道结果。

   雄安新城可能将河北省乃至区域的资源集中过来,但反过来也会给其他地区(如唐山、沧州等)带来更多的资源。深圳当年对周边(东莞、惠州等)和广东的带动远大于抑制。北京周边之所以出现经济“断崖”,乃是因为北京的优势是中央财政“补贴”出来的。用全国的资源补贴局部地区,必然会人为创造公共服务落差。只要雄安的发展不是靠外部输血,其发展就必须与周边共生共荣。

  

   记者:新中国成立以来,北京一直在强调控制人口的增长,然而收效甚微,尤其是北京申办奥运会后几年,人口呈现更加快速增长势头,人口涌入产生的一系列城市问题,直接导致中央政府提出“疏解非首都核心功能”这项政治任务。赵教授,我们想让您谈谈对北京“疏解非首都核心功能”这项任务的看法?

   赵燕菁:对于任何一个大城市而言,尤其是以服务业为发展重点的大城市,人口都是财富,而不是负担。现在全中国的城市大致可以分为两类:一类是人口持续增长的城市;一类是人口停止增长,甚至开始下降的城市,前者无一例外,都是经济增长的明星城市;后者则多是遭遇增长瓶颈。

   如果说,在城市化1.0阶段,是哪里有工作,人就向哪里集聚,是人口追逐就业;那么在2.0阶段,则是哪里吸引人才,机构就设在哪里,是就业追逐人口。城市化2.0阶段,人口是一切的核心,最终胜出的是人愿意留下的城市。人口增长是城市竞争中成功的主要标志。

   厦门曾经想吸引富士康,条件远比河南优厚,但最后郭台铭去了哪儿,去了河南,因为“人”多。现在来看,他是对的,富士康用工量巨大,而福建自己的工厂工人都招不到。同样,当年深圳的发展,也是得益于人口的快速增长。人口增长速度,乃是是城市相对竞争力的体现。

   但为什么北京要限制人口?这是因为过多的人口,影响了“首都功能”的发挥。换句话说,“非首都职能”的成功,成为“首都功能”的问题。特别是当北京要成为“大国首都”时,两者间的矛盾就变得更加突出。

   北京是全国顶级城市,很多“非首都功能”是依靠首都的特有需求和优势,才得以产生、发育。它们与“首都功能”共同组成了北京的产业“生态”。只要大的“生态”不变,人口的膨胀就不可能停止。政治任务不能用政治的办法解决。简单地“疏解非首都核心功能”可能行之于一时。一旦气候回暖,就会像以前历次控制的结果那样,出现更大规模的报复性增长。

   任何生态系统都是由其顶端控制的。北京的顶端功能就是首都。顶端改变,系统的问题才能得到解决。

   2004年北京总规修编中,中央政府在北京的角色,被公开提出来过。“梁陈方案”之后50多年,中央政府的走向,依然是北京城市空间战略的无法回避的焦点。如果我们把今天的北京看作“纽约”和“华盛顿”的合体,今天的规划面对的问题依然是迁“华盛顿”还是迁“纽约”。从城市规划角度,建设专门化的首都区无论在发挥首都职能,还是释放北京经济,都远比建设综合性的新都市风险要小,速度更快。相对“非首都职能”而言,首都功能需要的资源并不多,如果可以专门建一个服务首都功能的“首都区”,北京的问题自然可以迎刃而解。

   当然,选择“迁华盛顿”未必意味着立即就要迁都。荷兰的首都在阿姆斯特丹,中央政府却在海牙。北京和雄安的空间距离,决定了我们可以在北京首都职能运行的同时,通过在雄安建设一个更高水平的“备份”,来承载那些在北京已经难以升级的首都职能。

   比如重大国事活动(国家元首来访、高端国际会议、国家大型会议等)需要的安保条件,在北京这样功能混杂的大都市往往要付出很高的保障成本。但在新的首都区,则很容易通过规划设计,满足最高水平的接待需求。同样,对于功能单纯的首都区,简单的人口构成,也为高水平的社会稳定提供了普通城市难以满足的条件。在信息社会,高水平的保密对大国首都越来越重要。在北京这样的各种功能交叉的大都会区,很难实现信息的隔离与监控。而在新的首都区,信息安全从一开始就可纳入规划。北京已经形成了一套首都所必需的应急保障和指挥系统。但作为大国首都,只有一个单一的系统并不能满足新的需求(更何况这些设施的防灾、防震、防战争的标准都是很多年前的)。建设一个高标准的“备份”首都,可以极大地提高国家的安全标准和应变能力。

   一般而言,就地升级首都功能,往往会比新建成本更高(因为要先摧毁旧的功能)。不放弃北京原来积累的首都功能体系(包括各种设施)的同时,集成最现代的技术手段(比如智能交通、无线通讯等智慧城市等)建设一个“备份首都”,就可以将中国的首都体系,一举提升到世界最高水平。

   记者:风传包括央企在内的大量单位将从北京迁往雄安新区,它们留在北京的空间如何更新利用?我们思考认为,一般会采取三种方式:一是引入新功能,二是留,三是拆。但如果引入新功能,是否会带来新的问题?不引的话,是否留给中央?继续形成内封闭的循环吗?这样是否就失去了活力?如果拆掉,现在规划提出要“留白增绿”,北京市将根据原疏解地周边环境情况,把腾出来的空间变成服务群众的公共服务设施,适时、适地建设城市绿地。这是否是一个新的转折机遇?

   赵燕菁:三种方式我们倒过来说。先说“拆”。无论迁走的是什么单位,留下的都是巨大的资产。哪怕建筑空无一人,哪怕土地上没有任何开发,这些资产都不会凭空消失,更不可能被自由使用。很多央企,实际已经上市,这些资产更不可能被简单注销;再说“留”,原来的产权人一定会最大化其收益。北京从一开始就要打消按照“规划需要”任意处置这部分留下的资产的念头。最后说“引入新功能”,无论引入什么“新功能”,都要至少付出不低于现在用途的土地价值的代价。“留白增绿”也不例外。在这样的条件下,任何大规模拆除无异于挥霍国民财富的败家行为,不仅经济上不可行,政治上也通不过。

   水往低处流。你把水舀出来,一定会有别的水填进去。留在北京的空间如何更新利用,取决于有目的的政策设计——有都江堰,岷江可以造就一个天府之国;没有都江堰,岷江就会为患成都平原。未来管理存量的城市规划,要创造新的规划工具,让市场发现城市的功能。通过“负面清单”的规划手法,构筑空间上的都江堰。政府通过限制少数城市功能,将迁移出去留下的土地使用交给市场选择。城市规划通过给不同用途土地的地租,间接诱导城市“引入新功能”。

   记者:从历史的角度看,首都城市空间结构经历了“梁陈方案”“大地园林化”“分散集团式”“两轴两带多中心”,到新版总规的“一核一主一副、两轴多点一区”变化,每一次战略调整,都是首都城市发展的新形式和新问题而采取的应对措施。请问,中央提出雄安新区建设,对首都城市空间结构将产生一些影响,在这种背景下首都空间结构调整始终需要坚持的原则是什么?

   赵燕菁:除了“梁陈方案”,历次总规划都是“单中心”结构,基本上都是换汤不换药。雄安新区则不同,是一副新药。其目标是要将“首都功能”和“非首都功能”彻底分离以解决两者不兼容的问题。在这样的背景下,北京的空间结构就必须围绕着“首都功能”和“非首都功能”的分离这一战略,在更大的空间里统一考虑。只要不能解决“非首都功能”对“首都功能”的干扰,首都的空间结构调整就不能算成功。

   记者:大量经济职能的单位搬迁走后,会不会一定程度上影响北京的国际竞争力?疏解会带来短期的空城或经济的阵痛吗?北京的城市规划建设从缓解问题的角度该如何响应?

   赵燕菁:如果真能实现“大量经济职能单位迁走”,北京的国际竞争力一定会下降。但如果“大国首都”职能得以发挥,国家的影响力却可能上升。对北京而言,这样的疏解也不会是短期的“阵痛”。“阵痛”的大小,取决于迁走的方式:第一,留住“经济单位”,将不兼容的首都功能迁往雄安。这是澳大利亚、美国模式。对北京影响最小,问题解决最彻底。第二,首都留在北京,中央政府迁往雄安。这是荷兰模式——首都在阿姆斯特丹,中央政府在海牙。这和第一种方式接近,但阻力较小。第三,北京老城核心区留给首都功能,“经济单位”迁往通州——北京是华盛顿,通州是纽约。雄安则负责截留新的流向北京的“非首都职能”。后一种方法貌似简单,不要动中央,实则风险最大,问题解决也最不彻底。随着“大国首都”职能的升级,和“非首都职能”之间的相互干扰,又会卷土重来,持续不断。

   记者:建设雄安是千年大计,请问北京这座“东方盛城”如何实现千年可持续发展?北京旧城如何复兴?历史地段到底该如何保护与更新改造?

   赵燕菁:保护古城,取决于能否找到古城的价值。任何一件事物的价值,都会因人而异。在对的人手里,它就是宝贝,在错的人手里,可能就一文不值。古城也一样。现在北京的旧城,聚集的是大量的低收入人群,这些人既没有需求也没有能力消费古城。这就好像一个穷人,虽拥有价值连城的古董,给他一个选择的话,他一定会选择把这个古董贱价卖掉来改善他的生活。北京旧城就相当于价值连城的古董,它的价值是否能实现,关键在于能否转移到真正识货的收藏家手中。

著名的法云安缦所在的地方是杭州原先一个叫“法云村”的古村落。(点击此处阅读下一页)

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