赵新峰:京津冀协同发展背景下雄安新区新型合作治理架构探析

选择字号:   本文共阅读 215 次 更新时间:2017-10-21 22:38:48

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赵新峰  

  

   [摘要]京津冀协同发展背景下的雄安新区建设是中国经济和社会转型的破题之作,是集中疏解北京非首都功能、缓解北京大城市病的战略举措,是培育新的增长极、促进区域协同发展的重大布局,也是践行创新、协同、绿色、开放、共享五大发展理念的有益探索与尝试。本文在系统梳理京津冀协同发展历史进程的基础上,针对雄安新区规划建设过程中,京津冀区域面临的政府合作治理能力偏弱、政府治理主体碎片化、政府治理的政策工具乏力等诸多问题和挑战,探讨协同共生理念语境下,雄安新区以什么样的姿态和创意落地并产生持久价值的核心问题,并从发展理念、功能定位、实现机制、政策支撑体系及创新维度,提出雄安新区的新型合作治理架构。

  

   雄安新区顶层设计的出台,是中国经济和社会转型的破题之作,标志着京津冀协同发展的国家战略迈出了实质性的一步。这是集中疏解北京非首都功能、缓解北京大城市病的一大手笔,是补齐区域发展短板、构架人口经济密集地区发展新模式、培育新的增长极,促进区域协同发展的重大布局,是调整京津冀城市布局、优化空间结构、拓展区域发展空间,打造绿色宜居、创新驱动、开放协调发展新引擎,推进国际标准世界级城市群崛起的战略举措,也是践行创新、协同、绿色、开放、共享五大发展理念的有益探索与尝试。当下,在何种语境下考量雄安新区的发展理念、功能定位、实现机制、政策支撑体系及创新维度,雄安新区将以什么样的姿态和创意落地并产生持久的价值,是本文试图着力探讨的核心问题。

  

   一、京津冀协同发展背景下的雄安新区建设

   自古以来,京津冀区域内部之间在地理空间上相互连接,相互依存。长期的社会交往和经济活动使得该区域客观上形成了一个统一体。在明清时期,京津冀地区在行政上基本是一体化管理。如明清时期的顺天府,除了管辖北京市部分地区外,也包括今天津市和河北省的部分地区。[1]现在的京津冀区域,包括北京、天津两个直辖市和一个河北省,面积为2167.6万公顷。是我国沿海地区经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的三大核心经济区之一。

   然而,京津冀区域发展一直以来较为缓慢,尚未释放出最大活力。相较于长三角和珠三角两大经济区,京津冀区域创新发展的力度、协同发展的程度、开放共享的深度和广度均相对滞后。区域内经济发展不平衡,政府间合作动力不足,公地悲剧时有发生,“搭便车”现象普遍存在,地方利益导致的冲突不断,碎片化现象和孤岛效应日益突出,区域内公共资源和基础设施追求“小而全”,重复建设和浪费严重。这些问题由来已久,成为制约京津冀协同发展的瓶颈。

   作为京津冀核心的北京,强势的资源禀赋使其在发展过程中对天津和河北产生“虹吸效应”,进一步加剧了地区间的不平衡。天津、河北的优质资源源源不断涌入北京,而北京对两地的辐射带动作用有限。近年来,京津冀的发展遇到了难以克服的障碍:如北京市难以疏解的“大城市病”问题、河北的“环首都贫困带”问题、京津冀共同面临的“雾霾”等生态环境问题严重制约了京津冀区域的发展。长期的发展实践表明,单靠京津冀区域地方政府自身的力量,很难突破合作发展的僵局。打破“行政区”行政的困境,迫切需要从国家战略的高度,进一步深化京津冀区域的协同发展。

   在这一背景和迫切需求下,中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。雄安新区规划建设起步区面积约100平方公里,中期发展区面积约200平方公里,远期控制区面积约2000平方公里。雄安新区地处华北平原腹地,毗邻华北明珠白洋淀,区位优势得天独厚、交通网络四通八达,新区内具有良好的自然资源禀赋,环境承载能力较强。新区内安新、雄县、容城的县域经济欠发达,开发程度较低,一直以来缺乏一体化的发展方略,重新进行布局谋篇的空间较大,具有承担非首都功能疏解的潜力,具备克服以往发展的路径依赖和思维惯性,在新的发展理念引领下,高起点、高标准开发建设的基础和条件。

  

   二、雄安新区规划建设过程中面临的问题和挑战

   雄安新区规划建设是在京津冀协同发展大背景下出台的重大战略决策。在京津冀协同发展的进程中,区域发展战略架设、区域政府协调机构组建、多样化区域政府协作机制构建、区域政策体系建设等方面取得了长足的进步。但区域内条块分割明显、地方保护主义盛行、产业同构严重、项目重复建设普遍、生态环境保护不力等现象普遍存在。这些问题也是雄安新区建设过程中需要克服和面对的。

   (一)政府合作治理能力偏弱

   无论是京津冀区域还是雄安新区,均涉及多个行政单元,区域内治理主体的领导力至关重要。区域政府治理能力本质上是区域政府治理主体的能力,治理主体能力的高低关键在于“人”的素质,尤其是政府官员的素质。区域政府治理能力偏弱主要体现在区域内不同行政单元政府官员的综合素质有待提高:一方面文化理念素质方面协同治理理念偏弱,另一方面表现为具体能力素质方面协同治理能力不强。

   区域政府治理主体协同治理理念偏弱。首先,“合作治理思维”欠缺,具体表现为在区域协同发展中,区域内的多元主体无法平等地参与区域协同治理。如京津冀区域,北京作为首都所在地对津冀具有强大的“虹吸效应”,而津冀只有被动扮演服务北京的角色。这种合作是建立在牺牲河北、天津利益基础之上不平等的合作,治理思维属于典型的零和思维;其次是“一亩三分地”的思维定式,具体表现为缺乏一盘棋意识,缺乏共同体的观念和一体化的方略,利益相关者彼此间缺乏信任沟通,一味追求自身利益最大化。以GDP为导向的干部政绩考核体系进一步催化与固化了“各人自扫门前雪,莫管他人瓦上霜”的传统观念。

   区域内政府官员协同治理能力不强主要体现在区域性公共事务综合协调能力的不足。区域性综合协调能力包括区域性人际关系协调能力和区域性工作协调能力两个方面。具体而言,区域性人际关系协调能力不足主要在于对超出行政区划以外的人事问题了解不多,缺乏协调沟通,习惯于坐井观天,对利益相关者的的利益诉求缺乏清晰的辨识;区域性工作协调能力不足主要体现在对跨行政区公共事务的认知能力偏弱,习惯囿于自身领地,目光短浅,缺乏开放的胸襟和共享的气度,提供公共服务、解决公共问题、管理公共事务的能力缺失。

   (二)区域政府治理主体的碎片化

   区域政府治理需要依托治理主体在价值认同、协调一致、合作共事基础上加以执行,这就需要一个统一独立、分工合理、职能明确的强有力的区域政府协调机构,迄今为止,诸多区域政府协调机构形同虚设,区域政府治理的多元主体呈现“碎片化”的状态。

   1.行政管理体制方面亟待理顺。从区域的视角来看,雄安新区毗邻白洋淀区域,该区域包括安新、雄县、容城、高阳、白沟新城管委会、白洋淀保护与开发管委会等多个处级及以上行政主体。该区域协调机构起初为白洋淀温泉城开发区管委会,为国务院批准的省级开发试验区、河北省政府批准的省级经济技术开发区。2008年由高碑店市白沟镇和白洋淀温泉城开发区共同组建了白沟新城管委会,2010年获得省委、省政府批复。作为政府的派出机构,其职能和管理权限缺乏力度,组织协调功能乏力,难以对区域的协同发展做出统筹的规划和部署,难以对区域内的资源进行有效配置和整合。区域内的开发建设多年以来涉及若干个行政管理单元,管理主体和利益主体呈现出多元化和碎片化的格局,协调成本高昂,利益冲突频繁,重复建设和资源浪费严重,统筹协调、合作发展的难度巨大。多个行政主体均从自身利益最大化出发,而把区域整体性发展方略放在次要地位。此外,区域内存在着诸多建制雷同的单位,而且其发展大多架构在同一资源优势基础之上,导致区域内的治理缺乏权威的协调机制,没有统一的顶层设计,缺少有效的资源配置手段,使得一体化的协同治理方略缺失。各自为政、条块分割、区域壁垒以及盲目、无序、低水平的恶性竞争成为制约该区域协调发展的瓶颈。由于资源配置缺乏整合,产业布局缺乏整体规划,协调机构难以发挥作用,造成道路交通、供电供水、通讯设施、学校医院、宾馆酒店等“小而全”建设。因而,对雄安新区周边区域进行科学规划、协同治理迫在眉睫。

   以雄安新区毗邻的华北明珠白洋淀为例。白洋淀自身由143个淀泊组成,360平方公里的水面分属于“两市四县”,其85%的水面在安新县境内,其余不足15%分属雄县、高阳、容城和沧州的任丘市,这样的布局使得白洋淀的整体规划难度巨大,因为行政区划引发的问题由来已久。近年来,白洋淀相继多次发生大面积死鱼事件,2000年、2001年发生死鱼事件就曾引起社会关注;2006年2月和3月,白洋淀又相继发生大面积死鱼事件。当时国家环保总局和农业部专家及河北省政府组成调查组的调查结果显示,白洋淀水体污染较重、水中溶解氧过低是造成鱼类窒息是死鱼事件的主要原因。河北省环保局对外通报了事件的调查处理结果,指出造成白洋淀水体污染主要原因:一是保定市区每天产生的25万吨生活和工业污水中约9万吨污水未经集中处理排入白洋淀。另外,位于白洋淀上游的清苑、满城、蠡县等12个县(市)均未建成城镇污水处理厂,大量未经处理的污水进入白洋淀。二是满城县特别是大册营镇造纸业发展失控,污水进淀,造成入淀污染物总量大幅增加。三是部分工业企业超标排污和保定市银定庄、满城县大册营镇污水处理厂不正常运行,保定市新市区所辖28家造纸企业有27家外排污水不能实现稳定达标。此后,白洋淀又发生过多次死鱼事件,2012年8月的死鱼情况尤其严重。2016年8月,白洋淀再次发生死鱼事件,河北省环保厅2016年6月公布的数据显示,白洋淀水质为劣Ⅴ类,重度污染。就水体污染的源头,笔者曾经多次深入白洋淀流域进行深度访谈和实地调查,《法治日报》记者对此也进行了深度调查,调查结果发现白洋淀污染源除了淀区内农村生活污水排放之外,保定市区污水也从上游府河汇入淀内。在这些污染源中,白洋淀上游蠡县和高阳县的皮革和印染工业污染尤为严重。笔者在安新县三台镇调查发现,颇具规模的制鞋作坊存在大量排污现象,臭气冲天的污水未经处理通过井道排入淀内,沿途入淀河流沿岸的造纸业、羽绒产业并没有得到有效管制。

   调查显示,白洋淀流域内企业环保意识淡薄,偷排偷放污染物问题十分突出。白洋淀存在的问题是一个典型的区域公共治理问题,具体而言是一个流域治理问题。区域的协调发展需要开放统一的环境、统一有序的市场。而白洋淀周边区域的发展缺乏合作治理,统筹协调,造成区域内行政主体各自为政,固步自封,对排污企业畸形保护甚至纵容,这种地方保护严重制约了区域治理结构的优化。从行政区域的角度出发,白洋淀流域被不同的行政区划所分割,特别是在经济利益最大化的驱使之下,地方政府被塑造成区域内自身利益至上的博弈主体。因此,区域协同治理的价值诉求与地方政府的功利动机之间存在着难以调和的矛盾。这些由行政区划导致的问题与政府间合作治理乏力,统筹规划能力偏弱有直接关系。

2.相关主体的主要作用没有得到充分发挥。一是市场组织、社会组织和公众力量发展不足。相对于市场化程度和发展水平较高的欧美国家经济区,我国经济区的市场化发展程度普遍较低,市场力量发展较为滞后,经济行为带有明显的政府行为特征,政府对企业的控制力较强,关于产业发展定位主要考虑的是行政区自身利益最大化。以京津冀地区为例,相对于国有企业的强势,京津冀特别是天津和河北省的民营经济发展较为迟缓,鲜有能够与国有企业抗衡的大型民营企业,其市场力量还不足以打破区域之间利益分割的格局,资金、技术、信息等生产要素难以形成自由流动的区域市场,使得自下而上的京津冀协同发展进展缓慢;二是在社会组织和公众力量发展方面,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国行政管理

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