王浦劬:中央与地方事权划分的国别经验及其启示———基于六个国家经验的分析

选择字号:   本文共阅读 1198 次 更新时间:2017-01-18 21:26:25

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王浦劬 (进入专栏)  

   中央与地方的事权划分及其运行,是国家治理的重大命题,在国家治理发展过程中,合理划分两者之间的事权并且切实付诸实施,是推进国家治理现代化的重要任务。为此,中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》把中央与地方之间的事权划分和确定列为全面深化改革的重要内容。

   合理划分央地事权,涉及多个维度、领域和学科,需要展开多学科、多领域和多维度的研究,也涉及本土实践与国际经验,需要归纳和比较验证不同国家的经验,探讨央地事权划分的一般性与特殊性,探求其发生和发展的规律性。正是基于这一考虑,本文选择当今世界具有代表性的美国、俄罗斯、德国、英国、法国和日本作为典型样本,采用法律制度与法律实践相结合研究的方法,对于这些国家央地事权划分的法律规定、基本依据、实际划分进行梳理和阐发,由此归纳这些国家中央与地方事权的主要共相,进而阐述其对于我国央地事权关系划分的启示。

  

文献综述和分析

  

   从总体上来看,我国学界关于央地事权划分的研究主要呈现三种研究进路,分别是侧重于政府实际财政支出的财政学框架、以国家宪制组织体系为对象的国家结构形式分析和围绕着央地关系的动态演变而展开的政治互动探讨(下文分别简称为财政进路、宪制进路和政治进路)。

   (一)关于事权和事权划分的基本内涵

   财政进路一般认为,事权就是一级政府的财政支出责任,而所谓事权划分,就是指不同级别政府的财政支出事项划分。因此,财政进路往往从中央和地方的实际财政支出来反推事权。与财政进路不同,宪制进路高度重视国家主权的归属以及中央和地方权力的初始配置结构,往往着力分析国家构建的发生史和宪法的相关规定。这一进路将单一制和联邦制分为不同类型,阐述典型国家央地事权的划分。

   与前两种静态分析相比,政治进路主要关注央地之间的权力互动和博弈,特别是其间的支配、监督和影响关系,因而对权力划分和博弈以及作为权力管辖对象的事务范围的动态变化(如权力下放、地方自治、地方分权)更为重视。不过,分析其论述可见,这种进路往往不是将公共事务看作政治权力的前提和责任,而是将其看作权力的附属物。

   (二)关于事权划分的理论框架

   目前,关于事权划分的理论分析框架已经相当丰富,涉及“委托—代理”理论、公共产品层次性理论、博弈理论、市场经济理论、公共需求理论、制度变迁与体制创新理论等近十种。不过,仔细观察这些框架不难发现,它们大致可以归入前述三种进路。

   财政进路的事权划分理论主要运用经济学和财政学的方法分析事权划分问题,其立足点仍是以成本和收益的权衡为依归的效益关切。宪制进路主要关注中央与地方的初始权力构建和宪制性组织结构。由此不难发现,宪制进路的分析方法通常以法律分析为主,历史分析为辅,其理论前提是,既定的国家宪制规定的中央和地方职权制度,构成了两级政府事权划分的根本基础。政治进路主要关注的是集权和放权的分权动态过程,大都是对相关国家央地关系改革过程中事权配置格局调整的事实描述、分析和总结。

   (三)关于相关国家事权划分的依据和实际划分

   在现实生活中,事权划分主要依据国家法律,与此同时,也涉及法律解释、案例、判例等实践中形成的原则,涉及重要学术研究形成的理论。

   财政进路的研究运用逆向思维,以实际支出结构为依据,倒推央地事权划分,如从英、日、美的实际财政支出反推央地事权。显然,这种反推法不能确定不同层级政府事务的属性,尤其无法区分中央政府自身承担事务和委托事务,从而遮蔽不同属性事务的法律关系和权力关系。与此不同,宪制进路则对事权划分的法律依据十分重视。但是,这种进路时常忽视央地事权划分的“事务”方面,偏好关心中央与地方的初始制度结构和宪制权力结构,而对于与事权划分相关的案例和判例关注不足。政治进路对政府层级之间的权力互动及其变化则比较重视,大多详述央地权力层级之间的互动及其规则改革。不过,政治进路对于先定的国家结构形式和宪制依据重视不够。

   总体上看,国内学术界对于央地事权划分的以上三种进路研究已经取得不少成果。与此同时,我们也应该看到,既有研究的三种进路各有侧重,也各有忽略,因此,尚有进一步拓展深化的空间。

   为此,本文试图有机结合三种进路的优点,以公共事务的多重属性(以下简称为“事性”)作为逻辑起点和前因,构建以事性定权属、以事项配事权的因果关系,以此为分析进路,阐述和验证相关国家划分、配置和运行央地事权的基本通则、一般依据、操作方式和实际状态。

  

央地事权划分的理论分析

  

   (一)央地事权划分的本质和逻辑

   所谓“事权”,实际是指特定层级政府承担公共事务的职能、责任和权力。就其本质属性而言,中央与地方政府的事务和权力的划分配置是国家的整体利益与局部利益、普遍利益与地方特殊利益的分配关系,也是中央权力与地方权力配置的结构。合理划分中央与地方的事权,就是不同行政区域和层级的政府,基于不同区域范围内公共利益的多重需求及其层级关系特点,合理配置权力,科学运行权力,优化权力关系,优质高效地提供公共物品。

   就其内在逻辑而言,不同层级政府的公共事务,是不同行政区域内公民公共利益要求的具体体现和公共权力配置的重要前提,是联系特定区域和层级公共利益与公共权力的因果纽带,因此,是划分政府层级间事权的现实基础。为此,中央与地方的事权划分,应当从公共事务入手,以事务定基;而公共事务的政治、经济、社会、自然和战略属性,则是划分政府层级性事务的基本依据。

   遵循这样的逻辑,中央与地方之间的事权划分,社会基础是特定国家不同行政区域的公共利益需求而产生的公共事务,基本依据是这些公共事务的主要属性,实际途径是公共事务治权的合法合理配置,治理目标是确保国家主权完整统一和治权有效运行,调动中央与地方积极性,以高效提供丰富优质的公共物品。

   (二)央地事权划分的事性依据

   如前所述,央地事权划分的首要依据是公共事务的基本属性。在现实政治生活中,公共事务的基本属性呈现复杂的综合构成:

   1.公共事务的政治属性。就一国公共事务的政治属性而言,影响其央地事权划分的主要是国家主权与政治制度属性。公共事务的主权属性,是影响央地事权划分和配置的首要和直接属性。国家主权的纵向配置,是确定国家结构形式的基本依据,是区分单一制国家与复合制国家的主要标尺。一般说来,单一制国家的国家主权由中央政府垄断性掌握和控制,不与地方政府分享。而复合制国家区别于单一制国家的重要标志,首先在于中央政府可以与地方政府分享国家主权的不同权项。

   在法理意义上,单一制国家通常认定,主权属于全体人民,由中央政府拥有和享有。在“国家权力行使权纵向配置和运用的过程中,中央政府单独享有全部主权权力,区域性政府分享其他国家权力行使权”,因此,在单一制国家,地方政府权力是一种从属性权力,本质上是国家主权和中央政府权力的延伸,主权事务未经特别授权或者委托,通常由中央政府承担。在联邦制国家,联邦政府权力在法源意义上来自各联邦成员的让渡,而地方政府在让渡主权权力时,可以而且应该保留部分主权权力,所以,中央政府往往与地方政府,尤其是作为联邦主体的次级政府分享主权。中央政府掌握和运行国家主权,而地方政府在一定程度上,也会拥有和运行国家主权的特定事权权项。

   值得指出的是,在国家的诸种主权事务中,外交与国防事务通常只有一国成为国际法完备主体时,才能得到独立平等处理,因此,这两种事务是绝对不容转让的主权事务。在国家治理实践中,无论是单一制国家还是复合制国家,这种主权事务一般都由一国中央政府垄断性拥有、掌握和实施。

   国家的其他主权事务虽然也具有主权属性,但是,相关国家治理的实践表明,在联邦制国家,地方政府可以与中央政府分别承担这些主权事务。即使在单一制国家,在主权由中央政府统摄的国家结构形式下,中央政府也可以在确保主权归属中央并且不受损害的前提下,将处理这些事务及其相应的执行权项按照法定程序授予或者委托给地方政府,以利于相关事务的实施、处置和落实。

   除了国家主权属性之外,国家的政体、选举制度和监督制度等政治因素,也对央地事权划分具有直接影响。

   2.公共事务的经济属性。公共事务的经济属性,是指在既定的经济所有制和经济运行制度基础上,公共事务活动造成的经济损益特性。按照公共经济学,政府供给公共物品活动的损益性体现在两个方面,一是公共经济活动对特定层级政府辖区范围内经济利益的损益性,二是公共经济活动对于辖区范围之外其他主体的外部(损益)性,即经济活动的正负外部性。对于不同层级政府的经济损益性来说,相关事务关涉全国公民,主体是中央政府,损失与收益直接影响全国公民,是为全国性公共事务;相关事务关涉一定区域范围,主体是地方政府,损失与收益直接影响相应区域范围的公民,是为地方性公共事务。相关事务外部性产生的损失与收益既影响全国公民,也影响相关地方公民,是为中央与地方共同承担的混合公共事务。

   3.公共事务的民族属性。公共事务的民族属性,是指特定行政区域范围内的民族,基于民族历史、文化、宗教、经济和社会发展要求而形成的,具有民族特色的公共事务和利益要求的主张属性。由于不同的民族对不同区域范围公共利益的理解既有共同性又有差异性,公共事务及其实施权力需要考虑不同民族的特点进行合理划分。

   4.公共事务的自然属性。公共事务的自然属性,是指因为自然而非人为因素带来的公共事务权力责任划分的问题。诸如空气污染、自然灾害等众多自然现象仍然是超越行政区划的,这就带来了特定的公共事务,如空气污染协同治理、跨区域河流治理等。

   5.公共事务的国家发展战略属性。公共事务的国家发展战略属性,是指由于国家确定的特定国家战略而产生的公共事务属性,如国家区域均衡发展战略、国家扶贫治理战略等产生的事务属性。具有这些属性的公共事务一般应该由中央政府承担,但是,在部署和实施这些战略的过程中,中央政府往往需要地方政府的配合,并通过立法、行政命令、地方特定区域授权或者财政支付等形式影响地方政府,由此使地方政府承担特定的国家战略性公共事务。

   如前所述,在现实生活中,一项公共事务往往具有多重属性,这些属性交叉复合作用,使得公共事务的政府层级分流归属呈现复杂状况。尽管如此,在公共事务的多重属性中,往往具有主要属性与次要属性、支配属性与非支配属性之别,而主要属性和支配属性往往决定着该事务的政府层级归属。

  

相关国家央地事权划分途径

  

   (一)央地事权划分的法律途径

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本文责编:陈冬冬
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