人民日报:揭开欧洲经济困境背后的制度困境

选择字号:   本文共阅读 957 次 更新时间:2017-01-12 20:34

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周弘 (进入专栏)   陆婷   刘明礼  

第二次世界大战后,欧洲快速恢复发展,一度拥有发达的经济、稳定的社会、领先的科学技术和丰富的人文思想。但2007年以来,欧洲经济持续低迷,失业率高企,民众疑欧情绪浓重,难民危机、银行业危机、英国脱欧等难题不断挑战欧洲一体化进程和欧盟及其成员国的治理能力。将于今年12月4日举行的意大利宪法改革全民公投,将再一次给欧洲经济带来变数。英美一些预言家甚至称,欧洲大厦要么轰然倒塌,要么慢慢衰亡。欧洲经济怎么了?欧洲经济困境的背后有着怎样的制度根源?今天刊发几位专家的文章,对此进行探讨。


一、周 弘:欧洲三大顽症待解


源自美国次贷危机的国际金融危机,波及欧洲已经8年有余。8年来,欧洲经济屡遭冲击,财政、货币、债务、银行轮番经受考验。欧盟及其成员国出台了多项紧急应对方案,采取了一系列深度改革措施。在多管齐下的猛药过后,欧洲经济终于止住下滑,但是难以摆脱增长缓慢、复苏乏力、就业低迷的困境。难民危机又使欧洲社会面临考验,很多民众开始对欧洲发展前景丧失信心,一股反经济全球化、反欧洲一体化的情绪逐渐弥漫开来,在各成员国社会形成了快速增强的疑欧甚至反欧政治势力和社会思潮。今年6月,随着英国脱欧公投落下帷幕,欧盟第一次遭受了减员打击。英国脱欧给欧盟带来的不确定性加剧了整个世界的疑欧情绪,来自各方面关于欧盟和欧元区将要寿终正寝的议论不绝于耳。欧洲和欧洲经济怎么了?认真分析,欧洲和欧洲经济面临的问题虽然是多方面的,但从根本上看均是其三大顽症——市场失灵、治理体制不完善、社会认同缺失在不同层面的反映。

面对日益加重的市场失灵束手无策

市场失灵是资本主义经济制度与生俱来的顽疾。在欧洲资本主义发展史上,民族国家和欧洲联盟等多个层面的制度安排都曾设法治疗这一顽疾,主要做法包括规范竞争秩序、整合行业标准、保护资源和环境、适当进行社会转移支付等,但都治标不治本。随着经济全球化快速推进,世界市场不断扩大,但规范市场的各种力量依然分散疲弱。逐利的全球资本使各种规范市场的政治力量黯然失色,层出不穷的丑闻揭示了市场规范的混乱和失灵。例如,一些金融大亨、经济精英与政客合谋逃避纳税,南部欧洲国家存在占经济总量25%左右的黑市经济等。这些问题表明,欧盟在应对市场失灵时又出现了治理失灵。近几年,欧盟在公开文件中多次提及市场失灵问题,虽然不便公开谴责美国推动全球市场的无序发展,但它在与美国的“跨大西洋伙伴关系协定”谈判中坚持市场规范的高要价。2014年,欧盟委员会主席容克在欧盟委员会工作计划的“十点优先”工作目标中开宗明义地提出,欧盟的就业、增长和投资等领域出现的问题就是源于市场失灵。他提出,要投资于内部市场建设、投资于市场缺口、投资于市场缺失的领域,通过投资引导,聚集更多的政府和资本力量共同弥补市场失灵造成的投资鸿沟。但问题在于,在不对资本主义经济制度进行根本性变革的前提下,建设欧洲共同市场并不能从根本上解决市场失灵问题。

二战结束后的欧洲曾深刻反省市场失灵和政治失衡,从制衡思维转向了共同体思维。经济共同体建设使欧洲一次又一次地躲过了市场失灵的冲击。但是,自由市场力量的发展逐渐超出了欧盟制度的规范能力,全球性的经济和金融危机一次又一次地把欧盟推向危机边缘。欧盟既缺乏针对市场失灵进行投资和分配的权力,也缺少能平衡竞争性劳工市场和民主制度并且能够同时维护资本利润、经济发展潜力和劳动者尊严的有效治理体制,英国脱欧更是使本已进展缓慢的欧洲共同市场建设濒临困境。在日益加重的市场失灵面前,欧盟治理捉襟见肘。

决策过程缓慢,治理效率低下

欧盟是民族国家自愿转移主权、通过国际条约实现联合的产物。欧盟成员国在转移一部分权力给欧盟的同时,继续保有一部分权力。国家治理权力的分割、民主授权的不足(或称为“民主赤字”)是一种制度上的先天不足,势必造成欧盟的决策过程缓慢、治理效率低下、治理功能缺失。例如,欧盟的双层治理体制(欧盟层面+成员国层面)造成了立法的碎片化,多种法律体系同时运行,法律条文内容重复甚至相互抵触,大大降低了决策效率和效果。再如,欧盟的“决策不透明”和“行政官僚化”饱受诟病;同时,由于欧盟各成员国差异巨大、决策程序复杂、信息不对称,民主流于程序化、符号化、简单化、绝对化。在信息不对称、责权利不匹配的条件下,所谓的“民主投票”成了政客免责的工具。

英国脱欧公投的结果引起欧洲知识阶层反思:民主的真谛到底是什么,如何才能实现真正的民主?欧洲现行体制的合法性何在,应该如何体现合法性?民主体制怎样才能适应经济全球化条件下的人口流动和社会转型,是回到极右势力要求的社会封闭,还是实现更大范围的民主?等等。欧洲对于民主的理论思考和实践经验都不足以应对其民主制度受到的巨大挑战。因此,每当欧洲出现危机,极端民族主义就会抬头。

同时,目前的欧洲社会非常缺乏凝聚力和向心力。一方面,欧盟力促机构改革和去官僚化,希望能使欧盟治理机制更加接近民众、更加开放、更加负责任、更加有效率;另一方面,民族主义甚至是民粹主义的听众越来越多,民众因为看不到欧盟发展的前景,只能怀念过去的辉煌;还有一部分民众认为欧盟是一种制约经济全球化的力量,希望摆脱欧盟治理体制,更加自由地融入经济全球化。所以,欧盟经济越是不景气,欧盟政治就越是没有向心力;欧洲政治决策越是繁杂低效,欧洲经济就越是难以恢复发展。政治和经济的制度性错位致使欧盟前行的道路十分坎坷。虽然所有的理性思维都指向欧洲一体化发展不可逆转,但如果欧盟不能有效地补足民主参与和有效治理的制度短板,那么,不断重复的全民公投方式将会继续给欧盟体制带来致命打击,促使欧洲滑向衰落。

民众对社会政策缺乏认同

上世纪70年代,欧洲工业化国家内部的社会认同度较高,产生了不同模式的“福利国家”。一些西欧和北欧国家通过社会再分配制度,既提高劳动力素质,又提高企业竞争力。欧洲经济共同体建设还为欧洲企业创造了更大更好的内部市场,在经济发展、社会和谐和政治稳定之间形成过良性互动。但是好景不长,随着经济全球化的深入发展和欧洲竞争力的持续下滑,欧洲的社会和谐机制受到严峻考验。欧洲共同体建立以后,一边快速扩大内部市场,一边延续欧盟一些发达成员国的“社会伙伴关系”,在欧盟范围内鼓励“最佳社会实践”,带动了南欧成员国社会福利水平的向上趋同,这成为其劳动生产率和竞争力降低的重要原因。庞大的福利开支也是债务危机的重要原因之一。希腊债务危机爆发以后,西部欧盟国家主动地、南部欧盟国家被动地削减社会福利、紧缩公共财政,试图提高市场竞争力。然而,这种紧缩在欧盟内部并没有达成社会共识,在发展并不均衡的欧盟国家之间出现了诸多矛盾,特别是面临大幅削减社会福利的南欧国家民众通过罢工、示威、游行和投票反对等方式表达强烈不满,给政府造成了巨大压力。

在越来越大的社会鸿沟面前,欧盟各成员国政府用于干预社会的能力和权力却越来越小。而逐渐获得了更多权力的欧盟由于没有统一征税的授权,无法在欧盟全境有效地干预市场和社会,无法提供与经济发展水平相适应的社会保障和社会福利。在欧盟内部,资本和社会之间固有的利益矛盾不仅没有得到解决,而且继续扩大。资本的趋利给劳动力市场带来了结构性变化,而富人逃税则大大削减了成员国社会再分配的财力。欧洲议会报告说,每年约有1万亿欧元原本是应当缴纳给欧洲国家政府的税款,却借助税收优惠或者异地纳税等方式逃脱了。这种情况使欧洲国家用于社会再分配和应对人口老龄化的资源逐渐枯竭,而欧洲民众不断采用各种方式抗拒社会福利水平的降低,使欧洲社会体制处于临渊涉险的境地:一方面要通过降低劳动力成本提高竞争力,另一方面又不能大幅度削减社会福利开支。因而,只能同时采取一些看似相互矛盾的措施,既要鼓励企业参与全球竞争,又要保护欧盟内部市场;既要加大人力资源领域的社会投资,又要努力削减社会福利投入。

目前,欧洲民众的不满情绪不仅表现为反分配不公和反财富鸿沟,而且表现为反经济全球化、反欧洲一体化甚至反对欧洲联合的基本价值和基本原则,特别是反对货物、人员、服务、资本“四大自由”中的人员自由流动。在很多没有从经济全球化中获益的民众看来,是其他国家工人的流动、是移民和难民、是资本向发展中国家的转移改变了他们优裕的生活和美好的预期,他们的未来可能要像发展中国家的劳动者一样,以辛苦劳作换取微薄收入,就连家门口的工作也会被移民抢走。他们对未来的社会安全和地区安全都感到担忧。欧洲媒体的报道倾向加剧了这种担忧,形成了一种反对现行制度的情绪,回归小国寡民的呼声和诉求甚嚣尘上。在最近的欧盟峰会上,建立欧盟层面的“社会支柱”被重新提起。欧盟的决策者们明白,没有社会的支持,欧盟将没有前途,欧洲经济也难以真正复苏。但是,建设“社会支柱”不仅需要正确的政策,更需要合法的体制、可靠的财源以及民众对社会政策的认同,而这一切都需要欧洲进行深入的制度性改革。在全球化、区域化和向民族国家回归这几股力量展开竞跑的时代,在资本自由、社会离散、政治混沌的条件下,欧洲要想突破制度桎梏、走上发展坦途,实非易事。(作者为中国欧洲学会会长)


二、陆 婷:欧洲经济增长前景不被看好


2008年国际金融危机爆发以来,欧洲经济一直挣扎在衰退与复苏的交界线上。欧洲中央银行量化宽松货币政策的全面启动和欧洲稳定机制的设立,都未能驱散笼罩在欧洲经济上空“低通胀、高债务”的阴霾。今年第二季度,欧元区经济环比仅增长0.3%,回到了2015年一季度以来的谷底。时至今日,导致欧洲经济低迷的因素依然存在,欧洲经济复苏动能依旧疲弱,未来一段时间经济增长仍将持续乏力。

财政政策与货币政策缺乏有效配合。特别是欧元区,作为目前欧洲一体化最高层次的联盟,欧元区在制度设计上呈现的是一种不完全的经济货币联盟状态,由欧洲中央银行统一制定实施的货币政策与各成员国各自独立的财政政策之间存在天然的差异,这使得货币政策和财政政策无法有效配合。欧洲中央银行推行量化宽松货币政策一年有余却收效甚微,一个主要原因就是欧元区各成员国的经济政策未能与货币政策保持一致,削弱了欧洲中央银行货币政策的刺激效果。不仅如此,欧元区统一的货币政策还令成员国无法根据自身受危机冲击程度和经济状况灵活采用适合自己的货币政策,导致不少成员国在国际金融危机后过度依赖财政政策工具,加剧了财政状况的恶化,为债务危机埋下了伏笔,进一步将欧洲经济拖入寒冬。

劳动力市场和产品市场僵化。2008年国际金融危机爆发以来,欧洲企业的固定资产投资规模一直处于低位,即便是欧洲中央银行大规模的货币刺激政策也未能让企业投资走出低谷。根据欧洲企业对欧洲中央银行的反馈,僵化的劳动力市场和产品市场是制约其投资意愿的主要原因之一。欧洲各国的劳动力市场和产品市场都存在过度保护现象,表现为市场缺乏活力、工资刚性上涨、解雇程序繁琐以及创新产业部门进入门槛过高等。这一方面抬高了企业的劳动力成本和产品合规成本,挤压了企业的利润空间;另一方面也导致企业在社会需求波动较大的情况下无法及时作出相应调整。出于对未来风险管控的考虑,欧洲企业往往对扩大投资抱有谨慎态度,甚至主动缩减投资规模。这非常不利于欧洲经济重返增长轨道。

欧盟机构未能表现出应有的领导和决断能力。在国际金融危机、欧债危机以及难民危机的处置中,欧盟机构均未能表现出应有的领导和决断能力,经济治理模式存在缺陷、机制僵化、反应迟缓等种种弊端暴露无遗。在经济上没有享受到预期福利的民众对欧盟的信任感下降,疑欧情绪上升,各国反对欧洲一体化进程的党派借机逐步获得更大政治力量。欧洲各地公投频繁,政治风险持续攀升,在增强市场波动性的同时又进一步打击了消费者和企业对经济前景的信心,抑制了消费与投资增长,加大了经济复苏的难度。

可见,欧洲经济和政治体制上的种种缺陷阻碍了欧洲经济复苏进程。欧洲经济要走出增长低迷困境,不仅要加强对外部风险的应对能力、推行结构性改革,而且要高度重视经济和政治体制改革。体制改革是欧洲未来相当长一个时期都要面对的主要问题。(作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员)


三、刘明礼:经济困境背后是制度困境


欧洲经济近来麻烦不断,如英国脱欧引发经济风险、即将进行的意大利公投给欧洲经济带来新的不确定性、银行业危机四伏等。这使得本就徘徊不前的欧洲经济雪上加霜。决策层迫切想要解决这些难题,但又拿不出有效方案。究其原因,欧洲面临的不只是政策选择问题,更是深层的制度困境。

脱离经济发展水平的高福利体制拖累经济增长。欧洲脱离经济发展水平的高福利体制难以维系是各界的共识,但改革因触及既得利益而举步维艰,过高福利对经济的负面影响持续显现。由于欧洲福利制度对劳工的过度保护、解雇程序过于繁琐,企业担心解雇困难而不敢雇佣劳动力,这在很大程度上导致了失业率居高不下。高福利体制还抑制了对经济发展至关重要的创新能力。当今时代,要在经济全球化竞争中保持优势,唯有依靠持续创新。欧盟也深知这一点,其于2000年颁布的《里斯本议程》曾提出研发支出占GDP的比例要达到3%。但由于企业承担了过重的福利负担,创新意愿和经费均不足。10多年过去了,研发支出占GDP的比例仅为2%左右,这从根本上削弱了欧洲经济发展潜力。欧洲大陆国家的福利体制改革推进不力,也是英国脱欧的原因之一。20世纪70年代,英国之所以加入当时的欧共体,主要是看中了欧洲大陆的经济活力。如今英国决定离开,也与欧洲大陆的经济活力下降有关。2015年底,英国政府开出留欧的4项条件,其中之一就是希望欧洲国家能够进行有效的结构性改革以提升竞争力。但是,英国的希望对其他欧洲国家的影响微乎其微,这在一定程度上刺激了英国作出脱欧决定。

政治体制弊端导致改革步履维艰。欧洲结构性改革难以推进,很大程度上是因为其政治体制存在弊端。在西方选举制度下,“谁改革、谁下台”令许多政治家对改革望而却步。但随着时间的推移和问题的累积,欧洲国家已步入不改不行的阶段。意大利即将于12月4日举行的宪法改革全民公投就是明证。虽然伦齐总理冒着下台风险推进改革,但意大利的改革前景仍不明朗。宪法改革公投的核心内容是减少参议院人数、简化立法程序,以帮助政府的改革方案获得立法支持。也就是说,公投结果对改革前景具有决定性影响。目前看,意大利国内支持与反对的人数接近,公投结果尚难预料。一旦公投未获通过,就表明国内抵制改革的力量占据上风,五星运动党等主张意大利离开欧元区的政治力量在下次大选中获胜执政的可能性上升,将给欧洲乃至世界经济带来巨大风险。把决定国家命运的重大决策交给公投,似乎已经成为欧洲的普遍现象。然而,民众了解的信息毕竟有限,其投票在很大程度上是情绪化的反映,而不是基于国家利益的深谋远虑,往往不能作出最优选择。在民粹主义盛行的今天,欧洲国家仍把重大决策交给公投决定,也是其政治体制应该深刻反思的问题。

欧元区治理机制缺陷导致各种问题集中暴露。欧元区国家虽然在使用单一货币,但由于机制建设尚未完成,实际上仍处于统一货币进程之中。在欧元区治理机制存在缺陷的情况下,各种问题难免显露出来,当前突出表现在德意志银行危机上。德意志银行爆出2015年第三季度巨亏62亿欧元以及2016年9月被美国司法部开出140亿美元的天价罚单后,被认为是“全球系统性风险的最大贡献者”,被拿来与2008年的美国雷曼兄弟公司相比较。即便如此,欧洲也未能拿出有效的解决办法。欧洲中央银行的主要政策目标是控制通胀,并没有权力和责任在危机时刻扮演“最后贷款人”角色,所以是爱莫能助。对于德国政府来说,虽然有救助的必要性,但一旦施救就会违反欧元区国家对本国银行业的“不救助”原则,不仅同德国过去在救助希腊问题上坚持的主张相冲突,而且可能引发意大利等其他成员国效仿,导致银行债务快速向政府转移,并酿成新一轮债务危机。2009年欧债危机爆发后,欧元区开始着手处理机制缺陷问题,主要是加快内部一体化步伐,如筹建银行联盟、资本联盟等。这对欧元区来说是好事,但引起了英国等国的敏感和反对。

总之,欧洲要克服难题、再现经济活力,必须在制度改革上取得实质性进展。从目前情况看,这一过程艰巨、漫长且充满不确定性。这意味着欧洲经济仍将面临一个相当长的困难时期。(作者为中国现代国际关系研究院欧洲所副所长)



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本文责编:陈冬冬
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