龚刃韧:比较视野下的中国与人权条约

选择字号:   本文共阅读 2245 次 更新时间:2016-12-11 23:50

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龚刃韧 (进入专栏)  

摘要:人权的国际保护主要是通过世界各国对人权条约的接受和实施来实现的。到目前为止,中国已经批准了26项人权条约,但还有一些核心人权条约尚未签署或批准。对于“国际人权宪章”的基本法律文书,中国只批准了《经济、社会及文化权利国际公约》,没有批准《公民权利和政治权利国际公约》。然而,公民权利和政治权利与经济、社会及文化权利是不可分割并且是相互依存的。在联合国系统内,各项核心人权条约所设机构为监督缔约国遵守条约义务发挥着不可替代的作用。但由于中国拒绝接受人权条约机构审议个人申诉和从事调查的权限,因而没有签署任何一项规定投诉程序的人权条约任择议定书。本文试图通过各国对人权条约批准状况的比较,包括与中国有着特殊联系的三组国家的比较、尤其是中美两国的比较,重点考察中国对人权条约的接受范围及其原因。

关键词:核心条约;权利的不可分割性;条约机构;投诉程序


人权的国际保护主要是通过世界各国对人权条约的接受和实施来实现的。本文试图通过各国对人权条约批准状况的比较,重点考察中国对人权条约的接受及实施的范围及其原因。

一、中国对人权条约的批准

(一)批准概况

人权条约作为多边条约,通常须经各国批准或加入后才能生效。根据中国现行宪法第67条第14款以及《缔结条约程序法》3条、11条的规定,全国人大常委会有权决定同外国缔结条约和重要协议的批准或加入。

中国对人权条约的批准时间相对晚一些。其中一个客观原因是中华人民共和国政府曾长期被排除在联合国之外。直到1971年10月25日,联合国大会通过第2758号决议,中华人民共和国政府才被承认为在联合国组织的中国唯一合法代表。然而,自1971年以后的将近十年期间,中国仍没有批准或加入任何一项联合国人权条约。实际上,中国批准人权条约时间较晚的更为主要的原因,是由于长期强调阶级斗争的指导思想和政策,人权概念在中国大陆曾被视为理论“禁区”。当时,中国社会还存在着数以千万计的被剥夺公民权利的地主、富农、反革命、右派分子和坏分子等“五类分子”,如果再加上受到株连或歧视的“五类分子”的直系亲属,至少有上亿人。这种状况严重地妨碍了中国对人权条约的接受。1978年以后中共中央实行的改革开放政策为中国接受人权条约创造了必要的前提条件,其中包括大规模平反冤假错案、为“五类分子”全部摘帽、中共十一届三中全会确定工作重点从“以阶级斗争为纲”转移到经济建设等政策和社会举措。

1980年11月4日,中国交存了《消除对妇女一切形式歧视公约》的批准书。这是中国批准的第一项联合国人权条约。此后,中国陆续批准或加入了其他一些人权条约。到目前为止,中国已批准或加入了26项国际人权公约。

(二)关于中国批准人权条约的两点说明

第一,1949年以前,国民政府已先后批准了14项国际劳工组织的公约(见表1)。

表1:1949年以前中国国民政府批准的国际劳工公约

1984年6月11日,中华人民共和国外交部长致函国际劳工局局长,承认前中国政府对14个公约的批准。因此,中国对这些国际劳工公约的接受属于条约的继承。目前,这14项国际劳工公约有三项已失效。除了承认前中国政府批准或加入的国际劳工条约以外,自1988年以后中华人民共和国也批准或加入了一些国际劳工公约,其中有4项是国际劳工组织的核心条约(见表2)。

表2:中华人民共和国批准的国际劳工公约

1984年6月11日,中华人民共和国外交部长致函国际劳工局局长,承认前中国政府对14个公约的批准。因此,中国对这些国际劳工公约的接受属于条约的继承。目前,这14项国际劳工公约有三项已失效。除了承认前中国政府批准或加入的国际劳工条约以外,自1988年以后中华人民共和国也批准或加入了一些国际劳工公约,其中有4项是国际劳工组织的核心条约(见表2)。

第二,中国政府早在1956年12月28日就向瑞士联邦政府交存了1949年日内瓦四项公约的批准书,但当时日内瓦四项公约只被认为属于武装冲突法条约。随着人权的国际保护事业的发展,近年来1949年日内瓦四项公约尤其是《关于战俘待遇之日内瓦公约》、《关于战时保护平民之日内瓦公约》以及1977年两项附加议定书也被视为人权条约。


二、关于各国对人权条约批准状况的比较

为了便于了解在世界范围内中国对人权条约的批准状况,本文主要选择与中国有特殊联系的三组国家进行比较。第一组是在国际安全与和平问题上担负重大责任的联合国安理会五个常任理事国,即中国、美国、英国、法国、俄罗斯。第二组是经济发展阶段相近并作为全球重要新兴市场的“金砖五国”,包括中国、印度、南非、巴西、俄罗斯。第三组是继续坚持苏联模式的政治制度,即以共产主义政党执政为标志的5个社会主义国家(尽管各有“特色”),包括中国、越南、朝鲜、古巴以及老挝。

由于亚洲地区不存在区域性人权条约,所以中国批准或加入的人权条约主要是联合国人权条约、国际劳工组织公约以及国际人道法条约这三类。

1.联合国核心人权条约及其议定书

在联合国人权条约体系之中,有9项被确定为“核心条约”(core treaties)。这些核心条约再加上任择议定书共有18项。各国对这18项核心人权条约及其任择议定书的批准状况是联合国统计的重要指标。所以,以下主要就三组国家对这18项国际人权文书的批准状况进行比较。第一组的联合国安理会五个常任理事国的批准数目为:法国15项,英国13项、俄罗斯11项,中国8项,美国5项。第二组的“金砖五国”的批准数目为:巴西15项,南非12项,俄罗斯11项,印度与中国同为8项。第三组以共产主义政党执政的5个社会主义国家的批准数目为:老挝9项,古巴与中国同为8项,越南7项,朝鲜5项。

2.国际劳工组织8项核心条约

1998年6月,国际劳工组织第86届大会确认8项核心条约。这里,再就三组国家对国际劳工组织8项核心条约的批准状况来进行比较。第一组的联合国安理会五个常任理事国批准数目为:法国、法国和俄罗斯都批准了8项,中国4项,美国2项。第二组的“金砖五国”批准数目为:南非、俄罗斯和巴西都批准了8项,印度与中国同为4项。第三组以共产主义政党执政的社会主义国家的批准数目为:古巴7项,越南与老挝同为5项,中国4项,朝鲜不是国际劳工组织成员国。

3.1949年日内瓦四项公约及其附加议定书

1949年日内瓦四项公约及其附加议定书不仅构成当代国际人道法基础,而且其部分文书也被视为人权条约。由于世界上几乎所有国家(195国)都批准了1949年四项日内瓦公约,因此各国批准状况的差异主要在日内瓦公约附加议定书方面。1977年日内瓦四公约两项附加议定书加强了对国际性武装冲突(第一议定书)和非国际性武装冲突(第二议定书)受害者的保护并对作战方式加以限制,因而与人权保护关系更为密切。而2007年《第三附加议定书》主要是采纳了一个新增标志红水晶。该标志与红十字和红新月标志具有相同的国际地位。

关于前述三组国家对日内瓦公约附加议定书的批准状况,首先以联合国安理会五个常任理事国批准数目为例,英国批准了全部三项附加议定书,法国、俄罗斯和中国批准了第一和第二附加议定书,美国仅批准了第三附加议定书。其次,以“金砖五国”为例,巴西批准了全部三项附加议定书,南非、俄罗斯和中国批准了第一第二附加议定书,印度尚未批准任何一项附加议定书。最后,以社会主义国家为例,古巴、老挝和中国批准了第一和第二项附加议定书,越南和朝鲜仅批准了第一项附加议定书。

4.对各国人权条约批准状况的评论

关于联合国核心人权条约及其议定书的批准状况,在与中国有特殊关系的三组国家中,只有越南、朝鲜和美国比中国批准数目少。根据联合国的统计,在193个联合国会员国中,有133个国家对联合国核心人权条约及其任择议定书的批准数目超过10项以上。这样看来,中国对联合国核心人权条约及其任择议定书的批准数目在总体上属于中等偏低水平。偏低的主要原因是中国没有签署和批准任何一项规定投诉程序的人权条约任择议定书。

就国际劳工组织8项核心条约而言,与中国有特殊关系的三组国家中,只有美国比中国更少。根据国际劳工组织的统计,在185个国际劳工组织成员国中,有174国批准了5项以上的核心条约;其中138国全部批准了8项核心条约;目前批准4项以下的国际劳工组织成员只有11国。因此,中国对国际劳工组织核心条约的批准数目明显过低。

关于1949年日内瓦公约四项公约及其附加议定书的批准,在以上三组国家中,只有英国和巴西全部批准了日内瓦公约三项附加议定书,其他包括中国在内的多数国家批准了前两项附加议定书,越南、朝鲜批准了第一项附加议定书,美国只批准第三项附加议定书,印度没有批准任何附加议定书。到目前为止,除195国批准了日内瓦四公约外,有173国批准了日内瓦公约第一附加议定书,有167国批准了日内瓦公约第二附加议定书,66国批准了日内瓦公约第三附加议定书。因此,中国对日内瓦公约四公约及其附加议定书的批准状况与世界上绝大多数国家相同。

从以上比较中可以观察到一个有意思的现象,就是在对各类人权条约的批准方面,美国批准的数目都明显地比中国少。虽然一个国家批准或加入人权条约的数目并不能完全表示该国人权保护的程度,但至少可以表明国家对待人权条约的态度。在这方面,即使同为西方资本主义发达国家,美国与批准人权条约较多的欧洲国家就有着明显的差别。

美国批准人权条约数目较少的原因与国际背景有关,但主要在于美国国内的政治法律因素。20世纪50年代初在东西方冷战影响下,美国保守主义势力出于维护美国的“生活方式”(包括种族隔离制度)、防止共产主义、避免联合国干预美国内政以及维护联邦制下的州权等理由,曾出现过由参议员布里克尔(Bricker)领导的抵制人权条约的修改宪法运动。这次修宪运动虽然没有成功,但对美国社会产生了长久的影响。时任美国总统艾森豪威尔及国务卿杜勒斯被说服同意反对这个宪法修正案,但为了击败这个宪法修正案,艾森豪威尔政府又承诺美国不加入联合国人权条约。正因如此,美国对人权条约的批准很晚也较少。


三、关于各国对1966年两公约批准状况的比较

在联合国人权条约中,有两项一般性条约具有特殊重要意义,即1966年《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》。1948年《世界人权宣言》连同《公民权利和政治权利国际公约》及其两项任择议定书,以及《经济、社会及文化权利国际公约》,被统称为“国际人权宪章”(International Bill of Rights)。其中,1966年两公约是该“宪章”的基本法律文书。

(一)两公约分别制定的历史背景

在人权的概念上根据有关权利出现的历史时代,公民权利和政治权利常被称为“第一代人权”,而经济、社会及文化权利则被称为“第二代人权”。这两大类权利之间既有区别又有着内在的联系。

在联合国历史上,本来关于公民权利、政治权利与经济、社会及文化权利是作为一项公约起草的。在1948年《世界人权宣言》通过后,联合国人权委员会就开始起草这项人权公约,其中还包括一系列实施措施。1950年12月4日,联合国大会通过第421号决议,强调各类人权的互相依存并要求制定一项单一的公约。但是,由于冷战时期东西方意识形态的对立和各国对人权概念以及人权条约实施机制的意见分歧,使人权委员会的起草工作遇到了困难。1952年5月2日,西方国家以微弱多数在联大通过第543号决议,规定分别制定两个单独的、各自具有不同实施机制的人权公约。这样就出现了1966年《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》分别制定的结果。

(二)各国对两公约的批准状况

1.《公民权利和政治权利国际公约》

首先让我们看看各国对《公民权利和政治权利国际公约》的批准情况。在前面所提到的三组国家中的第一组,即联合国安理会常任理事国,除中国外其他四国(美国、英国、法国和俄罗斯)都已批准了该公约;第二组,即“金砖五国”中除中国外其他四国(巴西、印度、南非、俄罗斯)也都批准了该公约;第三组,即社会主义国家中朝鲜、越南、老挝批准了该公约;中国和古巴分别在1998年和2008年签署了该公约但未批准。因此,在这三组国家中,只有中国和古巴尚未批准该公约。

到目前为止,已经有168个国家批准了《公民权利和政治权利国际公约》。可以说世界上绝大多数国家都已经批准了该公约。

2.《经济、社会及文化权利国际公约》

我们再来看看各国对《经济、社会及文化权利国际公约》的批准情况。在前面所提到的三组国家中,第一组,即联合国安理会常任理事国有4国(中国、英国、法国和俄罗斯)批准了该公约;第二组,即“金砖五国”(中国、巴西、印度、南非、俄罗斯)都批准了该公约;第三组,即社会主义国家中只有古巴未批准。因此,在这三组国家中,只有美国和古巴尚未批准该公约。到目前为止,已经有163个国家批准了《经济、社会及文化权利国际公约》。同样也可以说世界上绝大多数国家都已经批准了该公约。

(三)中美两国政府对两公约

立场的鲜明对比

通过对1966年两公约各国批准状况的比较,人们会发现在联合国安理会常任理事国中,只有中国尚未批准《公民权利和政治权利国际公约》,只有美国尚未批准《经济、社会及文化权利国际公约》。

中国是世界上最大的发展中国家,美国是世界上最大的发达国家。因此,比较中美两国对1966年两公约的不同立场颇有意味。由于中美两国社会发展阶段不同、政治经济及社会制度不同、宗教或文化传统不同,所以两国政府对人权的具体内容也会有不同的理解,从而产生对人权条约不同的立场。以下,让我们看看中美两国不同的人权观或人权立场。

1.中国政府的人权观

在中国人权概念经历了从理论“禁区”到开放的过程。1991年11月中国政府发表了第一个人权白皮书——《中国的人权状况》。白皮书前言第三段指出:“当前,人权已成为国际社会普遍关心的重大问题之一。联合国通过的有关人权的宣言和一些公约,受到许多国家的拥护和尊重。中国政府对《世界人权宣言》也给予了高度的评价,认为它‘作为第一个人权问题的国际文件,为国际人权领域的实践奠定了基础’。但是,人权状况的发展受到各国历史、社会、经济、文化等条件的制约,是一个历史的发展过程。由于各国的历史背景、社会制度、文化传统、经济发展的状况有巨大差异,因而对人权的认识往往并不一致,对人权的实施也各有不同。”

这段话表明,中国政府一方面表示尊重《世界人权宣言》和人权条约,另一方面基于各国历史背景、社会制度、文化传统、经济发展状况的巨大差异,强调各国对人权的认识不一致。因此,这份白皮书首次阐述了中国政府的人权观。这主要体现在以下三点:第一,由于中国是发展中国家,所以“生存权是中国人民长期争取的首要人权”;第二国家不仅十分注重保障个人人权,而且注重维护集体人权”;第三,“中国政府重视维护和实现国家、民族和个人的经济、文化、社会和政治的发展权”;第四,“强调权利与义务的统一,是中国法制的一项基本原则”。

中国政府在以后的有关人权官方文件中虽然表述略有不同,但基本观点没有改变。如2013年8月5日,中国政府向联合国人权理事会普遍定期审议工作组提交的国家报告指出:“中国政府努力探索中国特色社会主义人权发展道路,建立健全中国特色社会主义的人权保障制度,不断丰富中国特色社会主义人权理论。中国政府大力倡导科学发展观,强调‘以人为本’,以促进和保护生存权、发展权为先导,协调推动公民权利、政治权利、社会权利、文化权利和特殊群体权利的保障,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,全面推进各项权利协调发展,促进社会更加公正、和谐,努力使每一个公民生活得更有尊严、更加自由、更加幸福。”

由于中国政府强调生存权是“首要人权”,“以促进和保护生存权、发展权为先导”,因此不难理解中国已在2001年2月28日先行批准了《经济、社会及文化权利国际公约》。但全国人大常委会在决定批准该公约时对有关工人结社自由的第8条第1款(甲)项发表了保留性声明。而这在很大程度上是因为工人结社自由不仅是社会经济权利,而且也是与政治体制相关的公民政治权利。

虽然中国政府1998年10月5日就签署了《公民权利和政治权利国际公约》,并多次公开承诺为批准该公约积极进行准备,但至今仍未批准。中国没有批准该公约的原因是多方面的。在我看来主要原因在于中国的政治法律制度与该公约各项规定还存在着明显的差距。

2.美国政府的人权立场

美国政府在不同历史时期对待人权条约的态度有所不同。这主要与不同的时代背景有关,其次也与美国两党轮流执政有关。但基于美国政府的国际人权政策、经济制度以及宪法传统,还是形成了一些与其他西方国家不尽相同的美国政府独特的人权立场。

由于前述20世纪50年代初参议员布里克尔(Bricker)领导的抵制人权条约的修改宪法运动的消极影响,在20世纪80年代以前美国批准的人权条约很少,而且不含后来被联合国确认的核心人权条约。1977年1月20日,民主党的卡特宣誓就任总统后,对联合国1966年两项一般性人权条约表现出积极的态度。1977年10月5日,卡特总统签署了《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》,并称两公约体现了“自由与平等的崇高标准”。4个月后的1978年2月24日,卡特将两公约提交参议院并建议批准,但同时又建议对两公约提出多项保留和谅解。然而,美国参议院没有在卡特总统任期内批准其中的任何一项公约。

在里根任总统初期的1981年11月5日,《纽约时报》披露了同年10月27日美国国务院关于人权政策的一份内部备忘录,其中包括与苏联集团相对立,在美国政府政策上“人权”仅意味着“政治权利”(political rights)和“公民自由”(civil liberties)。因此,该备忘录建议美国政府避开“人权”(human rights)这一用语,而应开始使用“个人权利”(individual rights)、“政治权利”和“公民自由”。这份文件表明美国政府不承认经济、社会和文化“权利”作为人权。这份文件对美国外交政策产生了长远影响。直到现在每年美国国务院发表的国别(不包括美国)人权报告仍然沿袭这项政策。

正是由于美国政府否认经济权利和社会权利是人权,所以美国也是目前唯一拒绝批准《经济、社会及文化权利国际公约》的西方发达国家。联合国经济、社会及文化权利委员会首任特别报告员菲利普•奥尔斯顿(Philip Alston)认为,美国拒绝批准该公约的主要障碍首先来自美国与国际社会之间对经济、社会、文化权利的概念的价值缺乏一个清晰的合意,其次来自于美国国内对该公约义务性质的理解以及对承认经济、社会及文化权利的政治上可接受性缺乏一致意见。

美国拒绝批准《经济、社会及文化权利国际公约》与美国宪法制度也有一定联系。在美国最受重视的宪法性权利主要是公民自由和政治权利,而经济、社会及文化权利从来都不是宪法性权利。比较宪法学者劳伦斯•比尔(Lawrence W. Beer)在反思美国宪政主义时曾指出:美国宪法包括其所有修正案仍然存在着一些缺陷,其中之一就包括对诸如最低食品权、衣物和住房权、平等的公共教育权、国民医疗保险、雇员组织工会权、集体交涉权、罢工权等社会经济权利缺乏规定。美国宪法学者桑斯坦(Cass R. Sunstein)通过对联邦最高法院一系列判例的分析,对美国宪法缺乏经济和社会权利保障作了如下现实主义解释:即在20世纪60年代和70年代初,美国联邦最高法院已开始承认经济和社会权利,但自1968年尼克松当选为美国总统后,先后任命了4名联邦最高法院法官,从而中断了承认经济和社会权利的宪法进程。可见,美国联邦最高法院的保守化,是美国至今仍缺乏经济和社会权利宪法保障的主要现实原因。

3.评论:两类权利的不可分割性和相互依赖性

在人权的国际保护方面,1966年两公约都具有非常重要的意义,其中《公民权利和政治权利国际公约》集中体现了当代政治文明的标准——人权、法治和民主,而《经济、社会及文化权利国际公约》则反映了当代世界人类发展(Human Development)的各项综合指标。各国历史经验证明,公民权利、政治权利与经济、社会及文化权利之间有着互相关联和不可分割的关系。

联合国大会多次通过决议强调政治和公民权利与经济、社会及文化权利的不可分割性和相互依赖性。例如,1977年联大通过第32/130号决议指出:“一切人权和基本自由都是不可分割并且是相互依存的;对于公民权利和政治权利,以及经济、社会及文化权利的执行、增进和保护,应当给予同等的注意和迫切的考虑。”1986年联合国大会通过的第41/117号决议重申:“所有人权和基本自由都是不可分割并且相互依赖的,各国绝不能因增进和保护一类权利,就可以免于或不必要增进和保护其他权利。”1987年联合国大会通过的第42/102号决议“呼吁所有国家采取政策致力于实施、促进和保护关于人权的两项国际公约和其他国际文书所承认的经济、社会、文化、公民和政治权利”。

1993年6月25日,联合国世界人权会议通过的《维也纳宣言和行动纲领》明确规定:“一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系。国际社会必须站在同样地位上、用同样重视的眼光、以公平、平等的态度全面看待人权。”

如前所述,中美两国政府的人权立场形成了鲜明的对比,即中国政府优先强调生存权和发展权,而美国政府则只强调政治权利和公民自由;中国政府主张人权包括集体的人权,而美国政府只强调个人权利。然而,中国政府和美国政府各自权利偏重的人权立场都与联合国大会决议及《维也纳宣言和行动纲领》存在差距,两国都没有给予两公约“同等的注意和迫切的考虑”。尽管中美两国社会制度完全不同,但都存在着贫富差别悬殊的社会问题。这至少能表明两国都没有平衡和处理好两大类权利。


四、中美两国对人权条约监督实施机制的立场比较

(一)联合国核心人权条约机构投诉程序

目前联合国共有9项核心人权条约,每项条约都设立了监督缔约国落实条约规定情况的专家委员会(即人权条约机构)。根据这些核心人权条约或其任择议定书的规定,人权条约机构投诉程序主要有三类:即个人来文(individual communications)、国家间投诉(state-to-state complaints)、调查(inquiries)。

由于国家间投诉从未被使用过,所以人权条约机构运作的投诉程序主要是个人来文和调查。关于联合国核心人权条约的监督实施机制,如果按其作用的强弱来进行排列,分别为(1)最弱——缔约国提交定期履约报告;(2)较弱——国家间投诉;(3)中等——个人来文;(4)较强——人权机构到缔约国进行调查。可见,在人权条约的监督实施机制方面,条约机构审议个人来文和从事调查的权限具有相对较强的作用。

关于个人来文程序,有些是由核心人权条约直接规定的。如《禁止酷刑公约》第22条第1款规定:“本公约缔约国可在任何时候根据本条,声明承认委员会有权接受和审议在该国管辖下声称因该缔约国违反本公约条款而受害的个人或其代表所送交的来文。”其他一些核心人权条约包括中国已批准的《消除一切形式种族歧视国际公约》14条也有类似规定的条款。同时,还有5项(中国已批准4项)核心人权条约由任择议定书也分别专门规定了个人投诉程序,包括《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》、《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》、《残疾人权利公约任择议定书》、《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》以及《儿童权利公约有关来文程序的任择议定书》。

关于调查程序,《禁止酷刑公约》第20条具有代表性,即:(1)如果(禁止酷刑)委员会收到可靠的情报,认为其中有确凿迹象显示在某一缔约国境内经常施行酷刑,委员会应请该缔约国合作研究该情报,并为此目的就有关情报提出说明;(2)委员会如果认为有正当理由,可以指派一名或几名成员进行秘密调查并立即向委员会提出报告;(3)在该缔约国的同意下,这种调查可以包括到该国境内访问;(4)委员会审查其成员按照本条第2款所提交的调查结果后,应将这结果连同根据情况似乎适当的任何意见或建议一并转交该有关缔约国。

此外,《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》第33条、《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》第8条、《残疾人权利公约任择议定书》6条、《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》第11条以及《儿童权利公约有关来文程序的任择议定书》第13条也都规定了调查程序。然而,按照这些人权条约的相关规定,缔约国在签署、批准或加入条约时可以声明不承认条约机构进行调查的权限。所以,调查程序只对承认相关人权条约机构在此方面权限的缔约国才能适用。

在调查程序方面特别值得一提的,是作为联合国人权条约体系核心法律文书的2002年《禁止酷刑公约任择议定书》。按照该任择议定书的规定,由10名委员组成的预防小组委员会有权对存在被剥夺自由者的地点进行定期查访;每一缔约国应允许预防小组委员会对其管辖和控制下任何确实或可能按照公共机关的命令或怂恿或在其同意或默许下剥夺人的自由的地方(拘留地点)进行查访。

(二)中美两国的立场比较

尽管中美两国政府对1966年两公约采取了截然不同的态度,但在对待联合国核心人权条约机构的投诉程序方面,中美两国政府却采取了基本相同的立场。

首先,关于核心人权条约机构的个人来文或申诉程序,中国已批准的《消除一切形式种族歧视公约》第14条和《禁止酷刑公约》第22条都规定缔约国得随时声明承认委员会有权接受并审查在其管辖下自称为该缔约国侵犯公约所载任何权利行为受害者的个人来文。然而,中国政府从未对这两项公约的相关条款作过必要声明。同时,中国政府也没有签署任何一项规定个人来文程序的人权条约任择议定书。因此,到目前为止中国完全拒绝接受联合国核心人权条约机构审议个人来文的权限。

同样,美国对其已批准的人权条约中有关个人投诉条款的《消除一切形式种族歧视公约》第14条和《禁止酷刑公约》第22条也都没有作过必要声明。美国政府也没有签署任何一项规定个人来文程序的人权条约任择议定书。因此,到目前为止,美国政府也完全拒绝接受联合国核心人权条约机构审议个人来文的权限。

其次,关于核心人权条约机构的调查程序,中国全国人大常委会在1988年批准《禁止酷刑公约》时声明对该公约第20条予以保留。这项保留意味着中国不接受禁止酷刑委员会在中国从事调查的权限。值得注意的是,截至2015年1月,在《禁止酷刑公约》156个缔约国中,只有11国不承认该公约第20条所载委员会的调查职权,其中就包括中国。不过,美国在1994年批准《禁止酷刑公约》时没有对该公约第20条提出保留。这样,与中国不同,美国接受禁止酷刑委员会的调查职权。

然而,中美两国政府都没有签署任何一项规定人权条约机构调查程序的任择议定书,包括2002年《禁止酷刑公约任择议定书》。

综上所述,中国政府和美国政府对联合国核心人权条约机构个人申诉及调查程序所采取的立场基本接近。到目前为止,中美两国都完全拒绝接受人权条约机构的个人来文程序。在调查程序方面,除美国对《禁止酷刑公约》规定委员会调查权的第20条未提出保留外,总体来讲,中美两国政府对联合国核心人权条约机构的调查程序基本上都采取了消极的立场。

(三)中美两国拒绝人权条约机构投诉程序的原因

1.中国方面

中国对联合国核心人权条约机构投诉程序之所以采取这种消极立场,一个重要的原因是中国政府历来将人权问题视为“内政”。实际上,在国际社会将人权视为“内政”的这一认识有着历史基础和一定的广泛性。例如,二战之前由西方国家支配的传统国际法就只强调国家意志而无视个人权利,各主权国家可以任意对待本国国民。人权问题也一直被认为纯属国内管辖事项或国家内政。二战之后,在人权事项以及人权条约的监督实施方面,以苏联为首的“社会主义阵营”继续维持传统国际法立场。例如,根据人权委员会第15届会议的请求,联合国秘书长在1949年7月29日的照会中邀请联合国会员国对人权条约草案和实施措施草案发表评论意见。1949年12月21日,苏联驻联合国代表作了以下答复:“关于人权宣言和公约的实施措施的建议,苏联政府认为人权宣言和公约的实施是纯属国内管辖的事项,因此没有必要就此题目制定任何国际协定。”联时期的国际法学说一贯主张人权属于一国内政,认为“国际协定不应载有条款来破坏国家按照其经济和社会特点自行决定其公民权利与义务的这种自主权利”,并谴责“某些资本主义国家……企图利用关于人权的国际协定来限制国家主权并对国家内政进行帝国主义的干涉”。在冷战时期,苏联阵营国家一直认为对人权状况的国际审查是对国内管辖事项的干涉。

二战后凡采用苏联模式的“社会主义国家”一般都不接受人权条约机构投诉程序。由于中华人民共和国政府成立后采取了向苏联“一边倒”的外交政策并在国内政治法律制度方面沿用苏联模式,苏联政府关于人权的政策及其国际法学说也都对中国产生过深远的影响。例如,在中国改革开放后曾被全国各大学法律专业广泛使用的教育部统编教材《国际法》仍然写道根据《联合国宪章》,各国应尽力保障基本人权和自由,但一国人民在国内的法律地位及其所享受的各种权利的程度,不仅纯属国内的管辖事项,而且受到该国经济等条件的制约。”

中国政府一贯主张人权问题属于内政。1991年11月2日,国务院新闻办发表的第一份人权白皮书——《中国的人权状况》明确表示:“中国—贯认为,人权问题本质上是属于一国内部管辖的问题,尊重国家主权和不干涉内政是公认的国际法准则,适用于国际关系的一切领域,自然也适用于人权问题。”因此,将人权问题当作“内政”是中国不接受人权条约机构投诉程序的主要原因。

2.美国方面

1953年“布里克尔修正案”(Bricker Amendment)第2节中所提出的抵制人权条约的一个重要理由就是:人权条约违反了《联合国宪章》2条第7款。宪章第2条第7款规定:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件。”

由于自20世纪80、90年代以后美国陆续批准了一些人权条约,目前在美国国内争论的重点已不再是应否拒绝加入人权条约,而是在美国人权条约的实施或适用问题。然而,布里克尔参议员领导的抵制人权条约的“修宪运动”的负面遗产及社会条件仍然存在,其中最主要的负面遗产是美国批准的人权条约都作为“非自动执行”条约,在美国国内法院不能直接适用。在人权政策方面,美国政府只关注其他国家的人权状况,而不愿意在美国国内实施人权条约,因而被广泛批评为实行双重标准。一些美国学者用“美国例外主义”概念来分析和批评美国政府的人权政策。美国政治学者莫拉维茨克(Andrew Moravcsik)指出:“在国际人权政策方面,美国厌恶正式接受和实施国际人权规范政策形成一种悖论。这一悖论在于美国一贯拒绝适用国际规范与美国支持人权的珍贵传统之间古怪的紧张关系。”莫拉维茨克认为,美国政府对在国内实施人权条约趋向于怀疑论是因为以下这四个因素,即超级大国地位、国内民主制度的稳定性、活跃的保守少数派、拥有否决权的集团(veto-group)政治或极端分权的政治。正是由于美国在人权政治的四个结构方面都占有极端地位,所以可用“美国例外主义”的概念来概括。在上述四个因素中,最后两个因素也是当年“布里克尔修正案”产生的社会条件。

实际上,美国对人权条约机构的消极立场长期受到外交政策方面“现实主义”学派和国内政治方面保守的“孤立主义”势力的影响。然而,美国政府在为其人权政策辩解时并不是诉诸于超级大国的势力或政治文化的例外主义概念,而是通过正式地、重复地和持续地诉诸于国际法上两个最基本的基础概念,即主权的理论和“辅助性原则”(the principle of subsidiarity)。不过,美国政府主要援引这两个原则的消极成分,即不干预和顺从国内政治过程的理论。这里,所谓“不干预理论”(doctrines of noninterference),在主权意义之下主要是指以未经美国同意人权条约机构不得干预美国的国内事项。而在辅助性原则意义下的“不干预理论”,则是基于传统的联邦主义和州权,强调非民选的人权条约机构和美国联邦法院都不得干预各州及其他国内组织的内部事务。

可见,美国对联合国人权条约投诉程序的抵制,与美国政府的外交政策以及国内政治因素有关。这样,美国政府只想审查其他国家的人权状况,但拒绝接受人权条约机构的投诉程序。然而,这种只想扮演“法官”而不想当“被告”的人权政策和态度只会减弱美国政府在人权国际保护方面的作用。

(四)人权、内政以及人权条约机构的作用

1.人权与内政

中美两国政府对联合国人权条约机构投诉程序所采取的消极立场都在不同程度上与将人权事项或人权条约的实施视为内政或国内事项有关,因此有必要分析一下人权与内政的关系。

在国际法上所谓“内政”的概念是一个相对的概念,与国际关系的发展有密切关联。在二战以前,各国如何对待本国国民权利的问题被视为纯属国内管辖事项,从来不是国际法上的调整对象。正如英国国际法学者劳特派特(Hersch Lauterpacht)1955年所说:“在《联合国宪章》订立之前,国际法不承认那些常常被表述为人的基本的、不可转让的或自然的权利。”事实上,直到二战之后人权保护才全面进入国际法。在当今国际社会,尊重基本人权不仅是联合国的主要宗旨和目的之一,也是各国应遵守的国际法义务。已成为国际法上最重要发展领域的国际人权法,不仅已影响到国际法中的各个领域,而且也越来越深刻地影响到各国宪法、国内立法以及司法。随着当代国际法的发展,人权问题已不能再简单地被视为内政了。

联合国对南非种族隔离制度的长期谴责和制裁可以作为某些人权问题不属于内政的典型事例。自1946年印度政府就印度人在南非所受歧视问题向联大提出申请后,南非的种族隔离制度就成为联合国历年审议的重要议题之一。尽管南非政府曾依据《联合国宪章》2条第7款主张种族隔离制度属于国内管辖事项,抵御国际社会的谴责和制裁。但这一主张并没有妨碍联合国主要机关通过谴责和制裁南非的一系列相关决议或决定。联合国对南非政府的持续谴责和制裁不仅对南非废除种族隔离制度起到了促进作用,同时也证明了一国政府对本国国民人权的严重侵犯行为已不再纯属于该国内政。

冷战结束后在国际社会一国人权问题不被视为内政的典型事例是关于利比亚局势。2011年2月中旬以后,利比亚政府下令对和平示威者进行暴力镇压并导致大量民众伤亡。同年2月25日,联合国人权理事会47个成员国一致通过决议,谴责利比亚当局最近犯下的严重和蓄意侵犯人权的行为,决定对当局镇压民众所可能犯下的危害人类罪进行调查。次日即2月26日,联合国安理会一致通过第1970号决议,认为在利比亚发生的“针对平民人口的大规模、有系统的攻击可构成危害人类罪”,决定把2月15日以来的利比亚局势问题移交国际刑事法院检察官。

总之,人权是否为内政问题要根据具体的情况来判定。在当今的国际社会,禁止奴隶制度、禁止灭绝种族、禁止酷刑、禁止种族歧视等已经成为习惯国际法乃至强行法规则,对所有国家——无论是否为相关人权条约当事国——都有法律约束力。如果在一个国家内发生了严重地和系统地违反这些规则的犯罪行为,就不再是内政问题,其责任人无论是否有官方身份(即使是作为国家元首或政府首脑)都有可能被追究国际刑事责任。由此可见,一个国家内的人权实践,如果情况严重或因其他原因引起其他国家的正当关注,也就不再必然地仅仅是该国的国内事项了。

同样,一旦国家批准或加入了某项人权条约,就负有履行该条约所规定的人权保护的国际义务。根据“条约必须遵守”和“不得援引国内法为由而不履行条约”的国际条约法规则,缔约国不能再以内政为理由拒绝履行人权条约义务。而且,既然国家批准或加入了人权条约,若在此基础上接受人权条约机构的投诉程序便完全不涉及对内政或国内事项的干预问题。按照联合国核心人权条约或其任择议定书的规定,人权条约机构都是在一定情况下才接受和审议个人投诉或来文,其中就包括“用尽当地救济”。因此,人权条约机构的投诉程序与“辅助性原则”也不抵触。

2.国内救济无法取代人权条约机构的作用

中国政府拒绝接受人权条约机构投诉程序的原因,除了将人权视为“内政”之外,还提出了其他的理由。例如,2013年10月21日至11月1日,中国政府在人权理事会国别人权审查工作组第十七届会议上接受普遍定期审议。会议期间各国向中国—共提出了252条建议,其中包括建议中国签署和批准规定个人申诉程序的几个任择议定书。对此,中国政府在2014年2月27日公开答复时表示不接受此类建议。理由是:“国际人权公约体系中此类程序均被规定为任择性程序。履行国际人权公约的首要责任在各国政府,如公民某项权利遭受侵害,应通过本国申诉机制得到救济和解决。”

美国政府拒绝接受联合国核心人权条约机构投诉程序的原因,除了“不干预理论”之外,还依据“辅助性原则”提出其他一些理由,诸如人权条约在美国法院不能直接适用,而人权条约机构的投诉程序却具有司法性或准司法性;国内对人权受侵害者提供了充分的正当程序和有效救济,因而人权条约机构管辖具有越权(ultra vires)性质;以及人权条约机构的结论和建议不具有国内法律效力等等。所以,美国只接受人权条约机构的非裁决性职能(nonadjudicatory functions),同意提交定期履约报告,但不接受其裁决或准裁决职能,即个人申诉程序。

可见,尽管中国和美国拒绝接受人权条约机构投诉程序的具体理由不完全一样,但有一些共同点。即除了将人权条约的实施视为不受干预的内政或国内事项外,人权条约在中美两国法院都不能直接适用,中美两国政府都直接或间接地依据“辅助性原则”强调国内救济机制的首要性质,并以此排斥人权条约机构的管辖。

虽然在现实中各国政府承担着履行人权条约的首要责任,公民个人权利遭受侵害后通常最为有效的救济还是要依靠各国的法律以及司法制度。然而,国内救济机制与人权条约机构投诉程序并不是互相排斥的关系。而且,由于人权条约的监督实施的对象主要是各缔约国政府,因此来自缔约国外部的国际监督实施机制的作用是国内救济机制无法代替的。相对于国内救济机制而言,各人权条约机构更少偏向性并更重视人权条约的解释和适用,因而具有一些国内救济机制不具备的特点。总而言之,在人权条约的监督实施方面,基于“辅助性原则”仅依赖国内救济是不足甚至靠不住的,人权条约机构应在个人权利和国家义务的具体含义以及条约违反的确定方面起主要作用。

由于人权条约机构的非常设性及处理个人来文效率不高,在个人申诉方面存在着周期长、延误乃至积压等问题,所以人权条约机构还有待于改革和强化。尽管如此,实践证明人权条约机构的个人来文或申诉程序对缔约国履行人权条约还是起到了有效的监督、补充和推进的外部作用。例如,人权事务委员在“Lovelace诉加拿大案”中,认定造成印第安女性因与非印第安人结婚而丧失原有权利和地位的加拿大《印第安人法》违反了《公民权利和政治权利国际公约》2条、3条、12条、23条、26条、27条。这一决定促使加拿大修改了《印第安人法》。又如,禁止酷刑委员会在“Blanco Abad诉西班牙案”中,认定西班牙法院在申诉人提出申诉的半个多月后才启动调查程序,违反了《禁止酷刑公约》第12条迅速调查的义务。这一决定对该公约第12条的解释具有重要指导意义。由此可见,人权条约机构的个人来文程序不仅可依据条约对申诉人的冤情提供潜在的救济,而且会促进缔约国改变不符合人权条约的立法或实践,并创造出国际人权标准的公众意识,从而对更加有效地实施人权条约发挥重要作用。

同样,相对于国内调查机关,由独立专家组成的人权条约机构更具有独立性,所以人权条约机构的调查机制会更为客观和公正,而且有利于促进缔约国实施条约。例如,2011年9月防酷刑小组委员会对巴西进行访问调查并就国家防范机制、公共辩护、司法、监督和申诉机制、有罪不罚、拘留所条件等方面提出了一系列的建议。作为答复,巴西政府2012年6月14日发表了报告,阐述了巴西根据预防酷刑小组委员会的建议,为改善监禁条件而采取的行动和政策。巴西政府认为预防酷刑小组委员会的访问以及提出的建议,为巴西防止酷刑提供了“一个宝贵的机会”。

结束语

本文从比较的视野考察了中国对人权条约的接受范围和程度。与世界上其他国家相比较,中国批准人权条约的数目并不算少,而且涉及的范围也比较广泛,但在接受的程度方面仍具有一定的局限性。这主要体现在以下两个方面:

首先,中国对一些核心人权条约尚未签署或批准。例如,在联合国9项核心人权条约中,中国还有4项尚未签署或批准。中国尚未签署的联合国核心人权条约包括:《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约任择议定书》、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》。中国是唯一没有批准《公民权利和政治权利国际公约》的联合国安理会常任理事国。在“国际人权宪章”中的4项法律文书中,中国有3项没有签署或批准。此外,在国际劳工组织的8项核心条约中,中国仅批准了其中的4项,还有4项没有批准。

由于中国政府完全拒绝接受联合国人权条约机构审议个人申诉和从事调查的权限,到目前为止中国政府不仅没有对已批准的核心人权条约有关投诉程序条款作过必要声明,也从未签署过任何一项规定个人来文或调查程序的人权条约任择议定书。然而,值得一提的是,联合国各人权条约机构在审查中国政府提交的履行人权条约定期报告时,诸如消除对妇女歧视委员会、禁止酷刑委员会,消除种族歧视委员会,残疾人权利委员会、儿童权利委员会、经济、社会和文化权利委员会,都在各自的“结论性意见”中建议中国对人权条约投诉程序相关条款作出声明或批准相关的任择议定书。为了促进人权条约在中国的有效实施,今后中国应该对联合国核心人权条约机构的投诉程序采取更为开放的态度。

目前对中国来说,在人权条约的接受方面一个最为突出的问题还是《公民权利和政治权利国际公约》的批准问题。到现在为止,尚未批准该公约的联合国会员国仅有26国,而且多数都是人口小国。特别值得一提的是,2013年12月在中国接受普遍定期审议时,不仅有发达国家而且还有许多发展中国家也都建议中国尽早批准该公约。那么,中国对该公约的批准是否应越早越好?对此,人们会有不同的看法。这里,我只想强调以下三点看法。

第一,《公民权利和政治权利国际公约》的主要内容包括:生命权、禁止酷刑、禁止奴役和强迫劳动、人身自由、被剥夺自由者的人道待遇、迁徙自由、公正审判权、罪刑法定、法律前的人格权、隐私权、思想、良心和宗教自由、表达自由、结社自由、公民参政权、法律的平等保护、保护种族、宗教或语言的少数人权利,等等。其中有些权利已成为国际强行法规则。所以,该公约不仅是最重要的联合国人权条约,而且由于集中地体现了人权、法治和民主,因而是衡量当代国家政治文明的重要指标。联合国大会在近年的决议中反复重申:“人权、法治和民主相互关联、相互加强,是普遍、不可分割的联合画核心价值和原则的一部分。”因此,批准并认真履行该公约对中国社会的文明进步意义极其重大。

第二,中国经过30多年的经济改革开放,不仅成为世界第二大经济体,而且在扶贫和减贫方面也取得了显著的成绩。但另一方面,在中国经济持续高速增长的同时也显现出各种社会问题,如政治腐败、社会贫富差别悬殊、群体事件增多、环境污染等现象。显然,这些社会问题仅仅依靠经济增长是无法得到解决的,中国还需要推进政治和社会改革。为此,中国政府不宜只强调经济增长基础上的生存权为“首要人权”。2013年8月,中国政府在向人权理事会普遍定期审议工作组提交的国家报告中指出:“国际社会应同等重视公民政治权利和经济社会文化权利。”基于同样的道理,中国也应对公民权利和政治权利给予同等的重视。

第三,批准条约本身并不是最终目的,因为批准人权条约与有关缔约国的人权状况并不成正比。实际上,在《公民权利和政治权利国际公约》的168个缔约国中,真正能很好地履行公约义务的国家未必是大多数。因为有不少国家批准人权条约只是为获取某些利益而对外做出一种姿态而已。一些国家从未因批准该公约而明显地改善国内人权状况。中国迟迟没有批准该公约或许从一个角度表明中国对该公约持认真对待和谨慎的立场。对于一项条约,国家在签署后应何时批准或是否批准问题,国际法上不存在明确的规则。不过,按照国际法,对于尚须批准的条约,签署意味着对条约的约文确认和初步同意。条约签署国的主要义务是“不得采取任何足以妨碍条约目的及宗旨的行动”。因此,对中国来说更为重要的是按照该公约的目的、宗旨以及各项规定,不断地在政治法律制度、司法制度以及社会制度等方面深化改革,进一步缩小与该公约各项规定的差距,持续地和扎实地改善在中国所有人的公民权利和政治权利。只有在此基础之上,中国尽早批准该公约才有实际意义。

尊重和保护人权已成为当代国家文明进步的重要标志。从各国人权实践来看,一个国家的人权状况并不取决于该国批准人权条约的数目,而在于国内政治法律制度以及是否认真地履行每一项人权条约。对中国来说,相对于对人权条约的接受范围和程度而言,今后还存在着两项更为重要的挑战:即如何建立并健全对已批准人权条约的国内履约机制问题,以及如何推进人权条约在中国法院的适用问题。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《中国国际法年刊》2014年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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