王乐:制度公平下的现实悖谬

——美国“补偿教育服务”制度评析
选择字号:   本文共阅读 1659 次 更新时间:2016-08-04 23:46

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王乐  


作者简介:

王乐,华中师范大学教育学院,湖北武汉430079王乐(1984-),男,安徽宿州人,华中师范大学教育学院与英国斯特拉斯克莱德大学联合培养博士生。


2001年,美国政府颁布实施《不让一个孩子掉队法》(NoChildLeftBehindAct,简称NCLB),旨在转变以效率、责任、义务和标准化为核心的传统教育观念,建立新型的学术标准和学年评价体系,为所有学生提供平等的教育机会和高质量的教育服务。该法案认为“学校无法单独完成缩小学业差距的任务”,强调市场化的干预,鼓励“联邦介入”与教育服务体系的私有化相结合,构建政府部门、公立学校、学生家长与私有企业的新型合作关系。

“补偿教育服务”(SupplementalEducationalServices)作为国会保守派与自由派博弈的妥协,最终被布什政府写入NCLB的“核心责任条款”(CoreAccountabilityRequirement),[1]其核心诉求即“实现教育公平”。


一、“补偿教育服务”制度的预设公平


(一)“补偿教育服务”概略

“补偿教育服务”是以学业效果为导向,以“适度年度进步”奖(AdequateYearlyProgress,简称AYP)为评价手段,以100%公立学校学生到2013-2014年度数学和阅读水平都达到“精通”为具体目标的制度补偿设计。如果某所"TitleⅠ"①学校连续两年未获得AYP,学生可以选择转学,第三年仍然未获资格,其将被责令进行教学整改,同时学区将为享受“免费或优惠午餐”(FreeandReducedLunch)项目并且连续两年成绩均被评为“表现欠佳”的学生提供“补偿教育服务”。美国教育部将其定义为“一种重新矫正低效学校学生成绩的免费补充学业指导”。[2]

财政上,“补偿教育服务”享受联邦全额资助,资金主要从"TitleⅠ"基金划拨,包括补偿服务费用和学生交通补助两项内容;主体资格上,“补偿教育服务”只适用于"TitleⅠ"学校和享受减免午餐费用的贫困学生;学科上,其内容主要针对课程标准中的基础学科,包括阅读、语言艺术、数学、写作、科学和历史等;形式上,补偿教育服务一般在学校教学时间以外开展,主要包括一对一教学、班级教学、暑期学校和网络教学等;操作上,“补偿教育服务”由专门的服务提供机构承担,州政府根据相关标准对其资质进行审核,然后授予“补偿教育资格”。服务提供方由营利性和非营利性机构组成,包括学区、公司、私立和公立学校(接受“补偿教育服务”的学校不具备此资格)以及宗教性组织。

(二)制度公平的补偿逻辑

“补偿教育服务”试图通过引入市场化策略(教育服务私有化和家长决策),利用社会保障体系将资源向弱势群体倾斜(针对学生资助),缩小教育资源不均带来的学业差距,从而实现制度设计的“教育公平”愿景。按照结构的划分,教育公平一般包括机会、过程和结果三个方面,“补偿教育服务”正是从这三个方面完成对教育不公平补偿的制度设计。

1.机会不公平的政策补偿

由于可利用资源和自身能力的限制,不同主体在机会开放的过程中容易表现出过度资源占有和资源占有不足两种状态。面对不可避免的资源竞争环境,政策的机会补偿正是通过对弱势主体的再赋权,达到机会的再平衡。

首先,“补偿教育服务”是对弱势学生主体的再赋权。这种权力的重新赋予包括免费享受“补偿教育服务”和学区提供交通补助。同时,获得政策补偿的学生也要符合两个条件:其一,享受“免费和优惠午餐”项目资助;其二,学业成绩连续两年被评为“表现欠佳”。前者说明补偿对象只针对贫困群体,这是对经济资源占有不均造成的机会不公平的政策补偿;后者说明服务要照顾学业水平较低的群体,这是对学习资源占有不均造成的机会不公平的政策补偿。

其次,“补偿教育服务”是对弱势家长主体的再赋权。家长一方面根据州政府公布的名单,获权自主选择服务机构;另一方面,其在与服务机构沟通的基础上,共同制定适合孩子成长的教学计划,如果对补偿教育质量不满意,家长可随时更换服务机构。这是对被剥夺教学参与机会家长的政策补偿。

最后,“补偿教育服务”是对弱势学校主体的再赋权。学校的弱势主要体现在资金和教学水平两方面。补偿教育服务“只适用于TitleⅠ学校”的规定是对财政资源弱势的教学主体的经济补偿;“连续三年未获得AYP”的要求是对教学能力弱势学校的专业补偿。

2.过程不公平的政策补偿

教育过程公平的关键因素在于实施教学的主体,因此“补偿教育服务”引入“市场主导,行政参与”的管理模式,利用自由竞争的理念激励教学主体(服务机构)对质量的追求,旨在对过程不公平进行补偿。州级教育部门设定了严格的市场准入标准,凡通过资质考核的服务机构才允许承担补偿教育服务。审核工作完成后,服务机构将被推向市场,由家长和学生选择质量更好的服务机构,然后学校与服务机构签订补偿教育合同,期限通常为一年。

关于服务机构的考评,各州评定标准不统一,大致包含三项内容:教师资格、教学方式和教学内容。州政府规定承担补偿教育的教师必须具备相应的教师资格,对教学水平也有明确的要求。教学方式一般采用一对一家教、网络教学和课堂教学的形式,不同的是,补偿教育是针对学生个体的“量身定做”式服务。教学内容虽然同样是课程标准指定的学科,但是州政府要求学校和服务机构在相互衔接的同时,要避免重复。另外,服务机构还需要向学校定期提供每个学生的教学内容和教学计划。[3]

3.结果不公平的政策补偿

结果的公平是由科学的评价体系决定的。“补偿教育服务”一方面通过“补偿”弥补结果的不公平;另一方面也设计了检评机制以保证结果的公平,主要包括学生评价和服务机构评价两方面。学生评价通过进步指标和结果指标完成,前者检验“补偿教育服务”对学生的影响效果,后者检验学生是否取得理想的学业成绩,使学校重新获得AYP。服务机构评价是基于学生评价进行的,如果连续两年未能提高学生的学业成绩,州一级教育部门将把该机构从服务名单中移除。州政府的检查内容主要涉及教学设施、资金运作、课程资源和教学能力等方面。此外,服务机构还需要向家长和学校同时提供学生在不同阶段的学业报告,以说明补偿教育服务的质量,同时接受两者的监督和选择。

联邦政府为教育公平设计了理想的政策蓝图,然而现实却未遵循预定的轨道,在政策与现实接轨的过程中(进入、实施和效果)出现了脱节,教育的不公平非但没得到有效的补偿,反而产生了补偿内的不公平。


二、机会补偿的公平悖谬:政策的进入


(一)补偿经费对公平性的束缚

1.经费投入不足

“补偿教育服务”未设专门款项,其经费主要来自"TitleⅠ"基金,州、学区和学校根据学生参与量划拨使用。2006年联邦政府从130亿美元"TitleⅠ"基金中调拨26亿美元用于“补偿教育服务”,然而由于接受补偿教育学生的数量逐年增加,该部分拨款仅仅满足了各州1/10的需求。[4]相对于巨大的补偿漏洞,联邦的扶持可以说是杯水车薪,据美国政府问责局(GovernmentAccountabilityOffice)统计,真正被用于“补偿教育服务”的资金只占"TitleⅠ"的5%。[5]

2.经费使用受阻

"TitleⅠ"的使用选择权由学区和学校掌握,主要用于改进课程,提高教学质量,提供咨询服务以及教师培训等,而对补偿教育的投入直接意味着其他项目经费的缩减。这种强制性的资金“摊派”极易造成学区和学校对项目的抵触,甚至导致学校阻挠学生参加补偿教育的问题,例如有些学校拒绝或限制提供教室给补偿教育机构开展教学活动。

基尔·科雅玛(JillKoyama)的一项调查显示,29%的校长认为,将"TitleⅠ"基金拨付“补偿教育服务”是一种资源浪费,束缚了学校提供更好教学的可能。甚至,有些学校利用政策漏洞,故意少报合资格学生人数,将费用挪为他用。[6]

3.行政负担过重

联邦规定“补偿教育服务”基金不可用于行政支出,即州、学区和学校要自行承担补偿教育相关支持工作的开支,例如州和学区从事的咨询和评估服务以及学校开展的家访和申请工作。这一规定不仅增加了三者的财政负担,也影响了其参与的积极性,因为额外的经费挪用在制度上无法实现,只能依靠“声誉补偿”的义务服务,这种单纯对部门良心的依赖已被证明是不可靠的。

(二)参与率对公平性的弱化

尽管NCLB实施以来,许多学区声称参与“补偿教育服务”的学生数量逐年增加,然而与符合资格学生的庞大数量相比,实际享受该项服务的学生只占极小比例。美国教育部年度工作报告(2009)指出,2006-2007年度约330万名学生符合“补偿教育服务”资格,与2002-2003年度相比,增长了6倍,但是学生的参与率却只有17%,与上一年度持平。

美国教育政策中心(AmericanCentreforEducationPolicyResearch)继而对299个学区进行抽样调查,发现只有20%的符合资格的学生参加了“补偿教育服务”,其中休斯顿和费城较为严重,仅占3%和5%。同时,美国政府问责局也指出,需要提供补偿教育服务的学区中,有近20%的学区没有招收到任何学生。[7]

另外,“补偿教育服务”的出勤率也很不理想,情况相对较好的纽约州内32个学区的出勤率平均只有50%,比例从6%到60%不等。[8]其中,将近一半的学生一周参加补偿教育的时间为1-2小时,33%的学生为3-4小时,5小时及以上的只占到19%。[9]有些服务机构为了保证出勤率,向学生提供电脑、篮球比赛门票、礼品券等奖品提高学生的积极性,但是效果并不明显。

(三)参与范围对公平性的桎梏

从区域上看,城乡存在较大差距,偏远乡村享受“补偿教育服务”的人数明显少与城镇地区,同时服务机构也严重缺乏(城市占25%,城郊占12%,农村占6%)。[10]在乡村地区,学生对补偿教育的抗拒和家长对私营公司的排斥,增加了招生难度,而只有保证足够的参与率服务机构才会开展教学工作,同时,乡村地区网络资源的缺乏,交通的不便和天气原因也加重了公司的运营成本,这就使很多服务机构纷纷放弃乡村市场。在堪萨斯和密苏里州,近半数的服务机构由于学生人数过少而倒闭,而美国有将近一半的学校在乡村,这也使问题更加严峻。

从教学对象来看,“补偿教育服务”未考虑到英语非母语学习者和特教儿童的特殊性。很大比例的合资格学生是受语言或先天生理条件的影响,导致学业成绩不理想,而“补偿教育服务”并没有针对性的教学设计,以满足这一群体的特殊需要。一项统计显示,42%的学区不具备提供特教学生补偿服务的能力,抽样的97个服务机构中,有能力提供英语非母语学习者教学的仅占13%。[11]

从教学层次上看,“补偿教育服务”主要针对低年级学生,高年级学生比例较低,仅占1/5左右。许多州不具有提供高年级补偿教育的能力,将近四成的服务机构未开设高年级课程。同时,教学科目也以数学和阅读为主,其他科目所占比例只有1%左右。[12]


三、过程补偿的公平性悖谬:政策的实施


(一)资质失真

补偿教育服务机构的资质由州一级教育部门审批,然后通过与学区签订协议才能从事教学活动。然而,州政府缺乏科学统一的审核标准,资质的授予仅简单地依据硬件设施和历史数据的量化考评,准确性难以保证,同时过程性的资质抽检也较少出现。此外,联邦政府鼓励学区承担“补偿教育服务”,这就使其拥有了“竞争者和仲裁者”的双重身份,有的学区为了垄断资源,刻意将外来机构的准入条件设置得极为苛刻,对本地机构则较为宽松,严重破坏了市场竞争的公平性。

从师资情况来看,尽管联邦政府对服务机构的教师资质有严格的要求,然而现实中教师很难达到这一标准,其中全职教师的比重日渐减少,大部分教师没有任何教学经验,甚至还有一部分只有高中学历。2006-2007年度平均每所机构有79名教师,平均每位教师的教龄为10年,师资规模比2004-2005年度(36名)增加了两倍,而教师的经验值却下降了30%。[13]

(二)关系失当

1.服务机构与学校关系的失当

为了保证“补偿教育服务”的质量,NCLB法规定学校与服务机构需要加强联系与合作。然而,据统计,44%的机构承认,学期开始前没有收到学校提供的包括考试成绩、报告评级卡、学生作业或者个人教育计划等在内的任何学生信息;25%的学校对服务机构的教学内容不知情;35%的教师不了解学生是否参加了补偿教育服务。而服务机构所获得的信息也主要集中在学生各种学业测试分数(州级评价分数占43%,其他标准化考试占31%),关于学生性格、爱好等方面的综合信息鲜有涉及。[14]此外,由于许多学校开设“周末学术活动”的项目,时间上与“补偿教育服务”相互冲突,教师则会鼓励学生放弃后者,选择校内活动。

为了提高学生的成绩,有些学校会要求服务机构违反与学区签订的合同,更改教学计划,提供与学校教学相一致的教学内容,将其作为常规教学活动的延续。部分学校甚至以不合作为威胁,要求服务机构采用学校指定的教学内容。有校长直接表示,“我只需要服务机构支持我们,不需要它们尝试新的方法和内容。”[15]

需要指出的是,学校承担着获得AYP的教学压力,如果没有完成,校长面临解职,学校则要重建。相对而言,服务机构的责任风险要小得多,它们难以形成与学校共担风险的关系。

2.家长关系的失当

这里所指的家长关系包括州政府、学区和服务机构三者同家长之间的相互影响。

从州政府与家长的关系看,前者并没有切实考虑家长的实际需求。州政府公布需要提供学生补偿教育的学校名单的时间,距离新学期开始非常接近,而学区与家长取得联系的时间大概在学期开始的五周之后,因此家长很难在短时间内分析州、学区、学校、服务机构和学生的大量信息并做出合理选择。同时,州政府与家长的沟通主要通过网页和电子邮件,然而部分贫困家庭没有安装电脑和互联网,这也阻碍了两者的信息交流。

从学区与家长的关系看,两者存在信息分享的不足,主要表现为信息范围的不足和信息内容的不足。信息范围的不足指学区服务的覆盖面狭窄。据统计,真正为家长提供选择服务的学区只占43%,其中68%的家长认为没有获得任何关于补偿教育服务的指导,11%的家长不确定是否自己已经被告知。信息内容的不足指家长获得的信息量不完整,将近90%的家长认为,学区提供的信息过于笼统和简单,未包涵如何申请、与谁联系、交通情况等基本信息。另外,68%的家长不确定子女所在学校是否属于“低水平”分类,13%的家长不清楚学校是否具备享受补偿教育服务的资格,还有许多家长甚至无法区分补偿教育服务和其他教学形式。[16]

从服务机构与家长的关系看,两者存在信任危机。一方面,鉴于贫困家庭家长的受教育程度普遍不高,服务机构对于家长的意见不愿积极回应,而更倾向于自己对学生的“专业判断”;另一方面,家长对“补偿教育服务”也不支持,往往满足于学校的教学现状,或出于孩子自尊的考虑,认为孩子不需要特别帮助。据统计,63%的家长对所在学校的教学质量满意,42%的家长认为“补偿教育服务”会干扰学生的学习。[17]

(三)竞争失范

面对政府出资开辟的利润巨大的市场(每生每年补助2000美元),各种类型的服务机构蜂拥而至,数量增长迅速,从2003年的887所到2007年的3234所,增长幅度达到3倍。[18]然而,由于“市场主导,行政参与”的管理模式和教育的行业特殊性,各类服务机构在市场化的竞争环境中并没有形成规范的行业秩序,反而导致了无序竞争的结果。

首先,由于营利性机构的规模和投入占有绝对优势,五年时间内其市场份额从60%增加到88%,很多非营利性机构在流失大量生源的情况下被迫退出市场,公立学校和学区服务机构减少了22%。[19]另外,营利性服务机构之间的竞争也没有实现预期的市场自由度。在项目实施的初始阶段,服务机构之间未形成良性的竞争环境,少数的大型公司垄断了大部分的资源,市场占有率处于绝对优势。由于补偿费用由政府按学生数量统一发放,培训机构之间不存在价格的竞争,但是大公司拥有更多的隐性资本,比如广告、行政花销、保险等,这就使得小公司失去了竞争力,逐渐被挤出市场。据报道,美国四家大型营利性服务机构占有的市场份额就将近45%,市场失衡状况可见一斑。


四、结果补偿的公平性悖谬:政策的效果


(一)服务机构评价的局限性

NCLB规定州教育部门负责监督和报告补偿教育服务机构的教学质量,由于其没有对评价标准进行说明,同时又缺乏可用的借鉴经验,因此评价的信度和效度存在很大的局限性。各州一方面根据自行制定的标准对服务机构进行临时抽查,另一方面把评价权下放给学区,由学区根据自行标准进行评价。

对于前者,其抽查的对象主要包括学生的成绩报告单和服务机构的资金报表两方面。学生的成绩报告单由服务机构根据各自的评价标准设计,其科学性难以保证。资金报表主要反映的是服务机构的整体经济运营情况,用以判断其是否可以继续承担补偿教育缺乏专业参考。另外,州级教育部门缺乏统一的评价标准和系统化的评价模式,无法实现所有服务机构数据的关联和综合。

对于后者,学区尽管拥有监查权,但大多数学区不具备评价的资格和能力。一方面,学区的管理人员中缺少专业的教学评估专家;另一方面,学区的双重身份(评价者和被评价者)极易导致对评价公平性的破坏,而且前文已经指出了学区垄断的弊病。另外,学区也未能及时完成其所要承担的检查工作,据统计,10%的服务机构承认,学区完全没有对其进行任何形式的监管。[20]

(二)学生评价的局限性

学生评价的局限性主要反映在评价的缺失、评价方式的单一和评价结果的模糊三方面。评价的缺失指服务机构对学生学业评价的及时性和重视度不足。大量服务机构完成招生录取工作之后,出现责任懈怠现象,对教学工作的关注度降低,据统计,将近44%的机构从不对学生进行任何形式的评价。[21]评价方式的单一指服务机构单纯地使用某一种评价手段对学生的学业情况进行考核。学生的学业分数是当前服务机构评价的重要指标,这种量化的考评方式容易使学校的压力和服务机构对质量的追求转移到学生的分数上,而忽视学生真正的成长。甚至,有些服务机构为了呈现学生成绩增长的假象,往往不提供或伪造学生的初始成绩,严重破坏了“补偿教育服务”的意义。评价结果的模糊指服务机构对学生影响效果的显著性不明显。据调查,没有任何研究机构可以提供科学、清晰的数据证明补偿教育服务能提高后进生、贫困学生和少数族裔学生的成绩,以及帮助学校获得AYP,联邦和州政府甚至也没有科学的指标评价学生学业的变化。博奈利(Bonelli)等人的研究都证明,在加州标准测验中,参与补偿教育和未参与补偿教育的学生之间并没有表现出明显的差别。[22]

可见,“补偿教育服务”制度的预设公平并没有得到现实的有效回应,反而增加了补偿本身的不公平。究其原因,政策设计与实施之间缺乏沟通,政策执行过程中的监管乏力,部门责任界定不清,政府扶持力度不够等都直接导致了补偿教育的公平性受限。结合教育均衡发展现状,这也正是中国所面临的困境与挑战,扬其长避其短,我们应该在吸收借鉴的基础上进行反思。


注释:


①TitleⅠ基金始于1965年,是美国实施年限最长、规模最大的联邦基金项目,旨在缩小贫富差距带来的教育不平等,保证每个儿童都能享受公平、公正、高质量的教育。"TitleⅠ"学校指至少有40%的在校学生享受“免费或优惠午餐”、并且获得"TitleⅠ"项目资助的公立学校。


原文参考文献:

[1]Ysseldyke,J.& Lehr,C.,Bulygo,A.Supplemental Educational Services:Implications for Students With Disabilities[J].emedial and Special Education,2008,29(6):333-342.[2]US Department of Education.Evaluation of Title ⅠAccountability Systems and School Improvement Efforts:indings from 2002-2003[M].Washington,DC:Office of Planning,Evaluation and Policy Development,2005:12.[3][8]Ascher,C..NCLB's Supplemental Educational Services:Is This What Out Students Need?[J].Phi Delta Kappan,2006,(10):135-141.[4][6][15]Jill,K..Principal,Power and Policy:Enacting "Supplemental Educational Services"[J].Anthropology & Education Quarterly,2011,42(1):20-36.[5]Hoff,J..House Panel Studies Ways to Boost Tutoring under NCLB[J].Education Week,2006,26(5):23-26.[7]Jennifer,..ew HISD Students Sign Up forree Tutors[J].Houston Chronicle,2006,(2):21-22.[9][10][12][13][14][16][17][18][19][20][21]US Department of Education.State and Local Implementation of the No Child Left Behind Act[].DC:Office of Planning,Evaluation and Policy Development,2009:47,33,46,51,35,18,66,19,19,77,82.[11]Barley,Z.& Wegner,S..An Examination of the Provision of Supplemental Educational Services in Nineural Schools[J].Journal ofesearch inural Education,2010,25(5):1-12.

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