曲相霏:残疾人权利公约中的合理便利

——考量基准与保障手段
选择字号:   本文共阅读 257 次 更新时间:2016-08-01 22:58:08

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曲相霏  

   【摘要】合理便利是联合国残疾人权利公约中的一个关键概念。公约中的便利广泛而全面,只以合理为限制条件。合理可以从有效、必要、适当和不造成过度或不当负担四个方面予以解释。合理便利的提供者不能拒绝为合理便利承担大于微不足道的负担,只有过度或不当负担才可以作为免责理由。在判断过度或不当负担时,成本/收益的经济分析是基本但不惟一的分析工具。合理便利不同于无障碍建设,其基本特征是个人化和协商性,一般要求提供者积极行动、区别对待。公约缔约国对合理便利承担着三重义务,即直接提供的义务、确保提供的义务和促进的义务。合理便利反映了反歧视手段和工具的新发展。人权理论中的连带关系理论和财产权的社会义务理论为合理便利提供了正当性支持。

  

   在联合国目前所有核心国际人权公约中,惟一一个明确规定了合理便利[1]概念的是《联合国残疾人权利公约》(United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities,英文简称CRPD,下文简称《残疾人权利公约》或《公约》)。[2]《公约》不仅将合理便利作为一个关键概念给予定义,[3]并且规定“不提供合理便利构成歧视”从而将提供合理便利置于平等和反歧视的法律原则之中。缔约国确保提供合理便利的规定也被誉为《公约》中最重大和最有用的规定。[4]

   中国是《残疾人权利公约》的缔约国。在中国所批准或加入的国际人权公约中,《残疾人权利公约》直到今天仍然具有独特性,因为中国不仅推动并在一定程度上领导了《公约》的起草和通过,[5]位列《公约》的第一批签署国之中,[6]更在批准《公约》时没有作出任何保留,[7]这在中国批准或加入的人权公约中是惟一的。[8]为了与《公约》保持一致,中国在批准《公约》之前还迅速修订了《中华人民共和国残疾人保障法》(下文简称《残疾人保障法》)。[9]然而,也许是因为当时人们对《公约》中合理便利所涉及问题的广泛性和基本性没有足够重视,《残疾人保障法》在修订时只是在个别条文中规定了若干为残疾人提供便利的要求,[10]既没有使用合理便利概念,也没有关于合理便利的概括性规定。[11]在中国目前的规范性法律文件中,惟一明确规定了合理便利的是2015年4月21日教育部和残疾人联合会联合发布的《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》(下文简称《规定》)。[12]但是该《规定》不仅法律效力级别低,也只涉及普通高等学校招生全国统一考试这一事项。而合理便利则不仅是残疾人权利保障的手段,还涉及财产权和经济自由等受宪法保障的公民基本权利,涉及教育、就业、医疗、交通、居住等生活的方方面面。合理便利的全面实施不仅会给普通社会生活带来影响,还会给司法活动带来新的挑战。在中国的法律体系中只有基本法律才能承担得起规定合理便利的任务。

   2010年8月30日中国根据《公约》第35条关于缔约国提交报告的规定,向联合国残疾人权利委员会提交了《首次履约报告》(Initial Report of China)。[13]2012年10月残疾人权利委员会对中国的《首次履约报告》提出了《结论性意见》(Concluding Observations)。在该结论性意见中,委员会肯定中国为履行《公约》所作出的努力和所取得的成就,同时也对中国提出了一系列建议,其中一条建议就是关于合理便利的。委员会表示中国法律还没有关于合理便利的明确规定,在为残疾人提供合理便利方面存在着不足,建议中国“在法律中加入对合理便利的定义”,并且“该定义应反映《公约》中的定义,涉及在特定案例中在超越一般性无障碍问题之外应用必要和适当的修改与调整。”委员会还建议中国应确保在法律中明确承认“拒绝提供合理便利构成基于残疾的歧视。”[14]

   基于上述背景,本文试图从学理上考查分析《公约》中合理便利的内容、特征、判断标准和保障手段等基本问题,研究探索其对中国的挑战和可能产生的影响,为中国的履约和完善残疾人权利保障作准备。

  

一、合理便利的要素

  

   在起草《公约》时,合理便利这一概念在国际法上尚未得到充分定义,许多国家对其存在着理解上的模糊甚至误解。起草《公约》的过程也是合理便利概念逐渐明晰的过程。[15]《公约》最终文本对合理便利定义如下:

   “‘合理便利’是指根据具体需要,在不造成过度或不当负担的情况下,进行必要和适当的修改和调整,以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由”。[16]

   虽然合理便利的定义十分清晰,但是合理便利究竟包括哪些具体内容、哪些便利是合理的哪些便利是不合理的、判断合理便利的方法和工具是什么等问题,《公约》无法一一作出详尽规定。本文将结合各国关于合理便利的法律和实践、《公约》起草过程中的讨论以及联合国残疾人权利委员会在处理个人来文时所给出的意见,对合理和便利分别予以分析,以廓清合理便利可能涵盖的范围和内容。

  

   (一)合理便利中的便利

   在《公约》草案第1版给出了合理便利的定义之后,[17]起草《公约》的代表们对便利的内容即进行必要和适当的“改造和调整”再没有产生实质性的分歧。这一方面是因为便利比较易于理解和表达,没有造成误解;另一方面是因为《公约》草案中的便利与已有的各国法律和实践所支持的便利在内容上并无二致。不过,由于《公约》将合理便利置于平等和反歧视的原则之中,并且对便利涉及的范围和领域没有作任何限制,因此《公约》中的便利和已有的各国法律和实践所支持的便利相比更为广泛和全面。

   1.便利的广泛性和全面性

   合理便利是在就业领域反歧视的过程中发展起来的,长久以来在某些国家以及欧盟,为残疾人提供合理便利的法律义务仍然主要局限于就业领域。在《公约》起草过程中,特设委员会成员普遍认为,需要使合理便利的概念既宽泛又灵活(both general and flexible),以确保它易于适应不同的领域。[18]《公约》所规定的便利从一开始就是开放性的,没有任何特定领域的限定,不仅渗透于残疾人的教育、就业、医疗等日常生活的方方面面,并且渗透于所有环节和所有程序步骤之中,这使得《公约》中的合理便利前所未有地全面和广泛。

   除了没有特定领域和事项的限定,《公约》中便利的广泛性和全面性也能从下列几个方面体现出来。

   第一,提供合理便利的场所。《公约》所要求的提供合理便利的场所,不仅包括公共场所、工作场所、公寓住宅、学校医院等常规场所,还包括监狱、拘留地等这些特殊场所。《公约》第14条第2款规定,“缔约国应当确保,在任何程序中被剥夺自由的残疾人,在与其他人平等的基础上,有权获得国际人权法规定的保障,并应当享有符合本公约宗旨和原则的待遇,包括提供合理便利的待遇。”2014年4月残疾人权利委员会处理的来自阿根廷的来文,就涉及缔约国为接受刑事监禁的残疾人的医疗康复和日常生活提供合理便利的义务。委员会根据《公约》第14条第2款指出,缔约国有义务对拘留地点加以改造,采取相关措施作出充分、合理的调整,确保来文当事人能够与其他囚犯同等进入监狱的各种设施并使用监狱提供的各种服务,确保被剥夺自由的残疾人能够自主生活,并能够在拘留地点充分参与生活的方方面面。[19]该事例反映了《公约》所包含的便利的全面性和广泛性。

   第二,合理便利的权利主体即需要者。《公约》所保障的合理便利并不只限于残疾人本人,即不仅残疾人本人可以基于自己所面临的障碍而提出合理便利的要求,与残疾人有关联的其他人(通常为残疾人的家属)也可以基于残疾人的特殊需要而以其自己的社会身份和名义提出合理便利要求。这是因为“基于残疾的歧视”往往不仅涉及残疾人本人,还涉及到与残疾人有关系的非残疾人,例如需要照顾残疾子女的职业女性。[20]残疾人权利委员会针对西班牙的结论性意见明确要求西班牙将残疾基础上的保护扩展到与残疾人有关联的人或事等领域。[21] 中国立法部门组织编写的《中华人民共和国残疾人保障法释义》一书也指出,“禁止基于残疾的歧视”所保护的对象“除了残疾人以外还包括与残疾人有联系的人或组织,如残疾人的配偶、残疾人的亲属、残疾人的照料者、残疾人的同事、残疾人的工作单位、残疾人的供养和托养机构、残疾人组织等”,对上述对象的歧视都属于“基于残疾的歧视”{1}(P.15)。

   第三,合理便利的义务主体即提供者。《公约》对提供合理便利的义务主体也没有作任何限定,这使得任何社会主体都可能成为提供合理便利的义务主体,这种不列负面清单的方式大大增加了提供合理便利的可能性。为行文方便,这一规定的合理性将在下文关于合理便利的保障部分再予以分析。

   2.便利的分类

   尽管《公约》中的便利十分全面和广泛,但我们仍然能够通过分类的方式将便利的内容具体化。从目前各国的法律和司法实践来看,[22]合理便利中的便利既包括各种物质性便利,也包括各种非物质性便利。在具体个案中,便利可能同时包括物质性便利和非物质性便利。

   (1)物质性便利

   物质性便利是指物质方面的“修改和调整”。例如在就业领域,根据美国《残疾人法案》,雇主有义务对工作环境进行改进或调整,以使残疾雇员可以完成关键的工作内容,或使残疾雇员可以和类似情形的非残疾雇员一样“平等享有雇用的利益和权利”。为达到这个目的,雇主应设法使现有的、供雇员使用的设施也能够方便残疾雇员进入和使用,必要时雇主应添加或改造设备装置。[23]以色列《残疾人平等法》规定,在就业领域为残疾人提供的物质性调适不仅包括“工作场所内的设备调适”,还可以是“工作场所的调适”。[24]这意味着可以为残疾雇员选择其他适合的“工作场所”,例如居家工作或单独安排一个安静的工作间。英国1995年《残障歧视法案》第6段第3分段也规定,雇主为有身心障碍的雇员提供的物质性便利包括“对经营场所进行调整”和“分配其去不同的工作场所”。[25]

   根据个案的具体情况,物质性便利包括的内容其实非常广泛,甚至五花八门。例如在美国的一个案件中,由于有残疾人住户对某些化学物质过敏,法院根据美国《公平住宅法案》判令住宅的负责人采取适当措施,例如撤走可能导致该住户过敏的地毯,或停止使用某些涂料或杀虫剂。[26]在此案件中,对地毯、涂料、杀虫剂等进行的调整,就属于环境和场所方面的物质性便利。再如,根据当事人的特定需要,为视力障碍者提供纸质盲文材料或阅读器,为身体障碍者提供拐杖或轮椅,都属于物质性便利。

   (2)非物质性便利

   为残疾人提供的非物质性便利是指对通常的、一般性的程序、规则、政策、标准、要求、期限等非物质性要素作出调整,或为残疾人提供人员方面的特别协助。从目前各国的立法和法律实践来看,非物质性便利比物质性便利更为复杂多样,涉及的领域也更广泛。

   例如在就业领域,美国《残疾人法案》要求雇主提供的非物质性便利包括:对申请工作的程序进行改进或调整,使适格的残疾求职者可以获得被雇主考虑的机会;为残疾雇员调整工作内容,提供兼职工作或修改工作日程,重新分配到空缺的岗位,适当调整或修改考试、培训材料或政策以及其他类似的便利。[27]

在住房领域,根据美国《公平住宅法案》,据不完全统计,已经在实践中得到肯定的非物质性便利包括:为需要导盲犬的视力障碍人或其他需要动物陪伴或辅助的残疾人改变禁止宠物规则;[28]为具有行动障碍的残疾人预留最近距离的停车位而改变先到先停规则;在禁止非住户使用洗衣房的社区,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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