方劲:中国农村扶贫工作“内卷化”困境及其治理

选择字号:   本文共阅读 1469 次 更新时间:2016-07-24 13:53:03

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方劲  

   摘 要 : 正向效应而言,中国农村扶贫工作促成了减贫成就的巨大彰显;但从逆向层面来看,当前扶贫工作已经呈现出“内卷化”的总体性困局。在扶贫资源不断增加的情况下,扶贫系统内部愈发精细化和复杂化,但却难以实现从“救济式”向“开发式”转变进而达到可持续发展的减贫目标,反而陷入到难有实质性发展的刚性结构之中。农村扶贫工作内卷化表现为扶贫投资边际效应递减、扶贫治理体系架空悬浮、贫困农村内部分化加剧、扶贫效果难以可持续以及贫困地区生态承载压力巨大等综合矛盾现象。内卷化困境的生成机制多元而复杂,且各种因素互构共变,彼此嵌套。要实现“去内卷化”,应当努力构建顶层设计与基层创新相结合的扶贫政策体系、区域瞄准与精准扶贫相结合的扶贫瞄准机制、项目输入与农民回应相结合的项目运作机制、外部支持与内源发展相结合的扶贫干预体系以及主攻农村与乡城一体相结合的扶贫空间格局。

   关键词:农村扶贫;内卷化;去内卷化;生成机制;治理路径

   基金项目:国家社科基金项目 “社会工作在农村反贫困中的应用研究”(11CSH077)、浙江省 “之江青年社科学者行动计划” 的研究成果。

   本文曾在北京郑杭生社会发展基金会第三届青年学者论坛(兰州,2014 年 8 月)上宣读。感谢钱宁教授、马良灿教授对本文提出的宝贵修改意见。文责自负。

  

   改革开放 30 多年以来,我国农村扶贫事业取得了巨大的成就。官方统计数据表明,如果按照年人均纯收入 1274 元的扶贫标准,我国农村贫困人口从 2000 年底的 9422 万人减少到 2010 年底的 2688 万人;农村贫困人口占农村总人口的比重从 2000 年的 10.2% 下降到 2010 年的 2.8%。[1]不过,贫困农村脱贫发展依然面临许多深层次难题,诸如扶贫对象规模大、相对贫困问题突出、返贫现象比较普遍、贫困人群收入差距扩大、贫困地区集中连片等等。一直以来,学术界围绕农村扶贫工作的困境和难题进行了大量讨论,最近的讨论主要集中在扶贫政策的制定与执行问题[2]、扶贫与生态文明建设的关系问题[3]、扶贫与地方性文化的关系问题[4]、扶贫开发与社会保障的衔接问题[5]、扶贫开发的资金使用和瞄准机制问题[6]等方面。从研究主题上看,现有研究基本涵盖了农村扶贫工作中面临的各种现实问题,也有针对性地提出了不同层面的解决策略。 这种分立性的研究路径在有效指导实践中扶贫政策的调整和扶贫行动的完善方面能够起到 “务于精熟”的功效。

   与此同时,农村扶贫工作的研究也离不开“观其大略”的整体性探讨,既要见树木,也要见森林,才能更加准确把握扶贫工作内在矛盾的总体性特征及其演变趋势的整体性格局。当然,学术界也不乏从宏观综合层面探讨农村扶贫工作困境的成果[7],不过,这些研究主要还是立足于将各种分立性研究的观点综合或叠加起来,同真正意义上的总体性研究还有一定的距离。因为“全部事实的堆积并不等于对实在的认识,堆积起来的全部事实也不等于总体。事实只有被当作一个辩证整体中的事实和结构性部分来理解,才构成关于实在的认识”。[8]应当说,在农村扶贫工作困境的总体性分析方面,还有进一步探讨的空间。遵循此种学术关怀,本文拟运用“内卷化”理论探讨和审视当前农村扶贫工作中存在的总体性困境,并尝试提出相应的解决策略。


一、中国农村扶贫工作的总体性特征

  

   要对我国农村扶贫工作的总体性困局有所把握,首先必须厘清其总体性特征。我国农村扶贫工作经历了长时期的历史积淀,其总体性特征处在不断演化变动的过程之中。从目前的主流趋势看,主要有五个方面的特征值得关注。

   (一)扶贫战略的国家化

   国家主导的扶贫战略是我国农村扶贫工作的首要特征。从国家层面看,农村扶贫工作意义重大,既事关国家长治久安和现代化建设大局,也是促进全体民众共享改革发展成果的重大举措。20 世纪 80 年代中期,农村贫困问题在国家宏观经济体制改革的助推下获得显著改善,贫困人口逐渐减少;但与此同时,大量自然条件恶劣、资源存量不足、经济基础薄弱的农村地区则难以享受到经济自然增长的带动作用,贫困问题凸显出来。基于此,中国政府开始在全国农村范围内大规模、有计划、有组织地实施扶贫开发工作,并作为一项长期战略和系统工程坚持下来。为了更好地推动扶贫工作,1986 年国家专门成立了国务院扶贫开发领导小组,安排了专项扶贫资金,确定了开发式扶贫方针;1994 年颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》,这些制度安排标志着国家主导的农村开发式扶贫的正式启动。自扶贫战略实施以来,国家由上而下的支持和干预构成了农村扶贫工作的自然逻辑。尽管农村经济的持续高速增长对于推动农村大规模减贫起到了核心作用,但国家有针对性地扶贫战略与投资的减贫效应始终不容忽视。

   (二)扶贫政策的阶段化

   改革开放以来,中国农村扶贫政策的阶段化特征十分显著。总体上看,农村扶贫政策的演变可划分为四个阶段:第一,以特定贫困区域为主要扶持对象的扶贫阶段(1985 年以前)。例如国家针对甘肃省定西地区、河西地区和宁夏西海固地区,组织实施了“三西”扶贫开发计划,由此打响了特定贫困区域扶贫工作的第一枪。第二,以区域开发为主的扶贫阶段(1986—1993 年)。这个阶段在反思救济式扶贫的基础上,确定了开发式扶贫的基本方向,对集中贫困区域采取连片开发,确定了国家重点扶持贫困县。第三,以优化开发式扶贫方式为主的扶贫阶段(1994—2000 年)。随着扶贫工作的深入,贫困总人口大量减少,但贫困类型与成因亦在发生变化,贫困人口减少速度趋缓,为此,制定了《国家八七扶贫攻坚计划》,这也是中国扶贫历史上第一个目标清晰、期限明确的扶贫纲领性文件。 第四, 以巩固成果为主的综合开发阶段 (2001年至今)。此阶段国家先后制定实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010 年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 年)》,结合新世纪的农村贫困特点,进行综合性的扶贫开发工作。

   (三)扶贫模式的多元化

   总体上看,当前我国农村扶贫模式已经由“输血式”向“造血式”转变,“造血扶贫”某种程度上已成为开发式扶贫的另一种表述形式。对于如何实现造血扶贫,又形成了诸多具体的模式,概括起来主要有四种类型。第一,智力扶贫。以农民教育为切入口,通过技能培训实现贫困人口的知识提升,从而转化为劳动生产力。第二,产业扶贫。以农民增收为主要目标,鼓励支持贫困地区因地制宜发展特色产业。第三,合力扶贫。以整合全社会力量为基本手段,采取对口帮扶等方式拓展扶贫渠道。第四,搬迁扶贫。以有计划的开发式移民为核心举措,对居住和生产条件恶劣的贫困人口,实施易地搬迁,并统筹规划移入地发展。实际上,在具体操作过程中,输血扶贫并没有退出历史舞台,当前许多造血扶贫模式其实是在借助输血扶贫为载体发挥作用的,造血扶贫更多地是作为一种理想形态而存在。有学者认为,单一实施造血扶贫其实并不是中国农村扶贫的最好模式选择,而应该采取“输血与造血的协同互动”模式[9]。

   (四)扶贫瞄准的区域化

   扶贫瞄准是中国农村扶贫工作实施过程中的重要一环,是对扶贫对象的选择和扶贫对象确定后实施的资金和资源投放过程,区域瞄准是惯常采用的扶贫瞄准方式。“区域”在扶贫领域中的范围并不固定,通常情况下,省域、县域、村域都可以纳入区域的范畴。自从 20 世纪 80 年代国家确定贫困县标准和名单以来,一直到 2000 年左右,几乎所有扶贫计划和投资都是以县域为瞄准单位的。新世纪以来,农村扶贫工作进行了诸多重大政策调整,其中最大的变化之一就是瞄准机制从县域瞄准转变为村域瞄准,试图通过缩小瞄准单位以提升瞄准的精准度。2001 年,全国范围内总共确定了约 15 万个贫困村,这些贫困村已经突破了原先贫困县的范围,所有贫困村均采取整村推进的方式进行扶贫投资。从 2011 年开始,农村扶贫工作的瞄准思路又发生了变化,“集中连片特殊困难地区”成为扶贫攻坚的重点和难点,按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的基本原则,在全国共划分了 14 个特困片区,共瞎 680 个贫困县。虽然在扶贫政策层面也强调要扶贫到户、扶贫到人,但并没有获得很好地落实。因此,总体上看,我国扶贫瞄准的区域化倾向并没有发生实质性改变。

   (五)扶贫投资的项目化

   分税制改革以来,中央财政不仅不再从农村收取各种税费,反而加强了对农村的“反哺”,尤其增加了对中西部贫困农村的支持力度,其机制主要表现为财政资金的转移支付。此时,国家财政资金的支出手段又以“专项分配”为主,即采用专门项目的形式实现财政资金的有效配置。在这种大背景之下,项目制正成为农村扶贫工作的重要制度安排[10],农村扶贫工作正是通过实施项目的系统过程,逐渐确立了一种新的扶贫结构形态。当前,我国已经形成了一整套完整的项目扶贫体系,包括教育扶贫项目、医疗扶贫项目、文化扶贫项目、科技扶贫项目、产业扶贫项目、生态扶贫项目、妇女扶贫项目、儿童扶贫项目等等。以2013 年为例,中央财政共安排专项扶贫资金 390.43 亿元,主要支持领域包括:发展资金 290.13 亿元,少数民族发展资金 36.9 亿元,以工代赈资金 41 亿元,“三西”资金 3 亿元,国有贫困林场扶贫资金 3.5 亿元,国有贫困农场扶贫资金 2.3 亿元,扶贫贷款贴息资金 5.6 亿元[11]。这些资金主要以地方政府“项目申报”和中央政府“专项配置”的形式输送到农村贫困地区。

  

二、农村扶贫工作的“内卷化”困境及其基本表征

  

   中国农村扶贫工作总体性特征从正向层面来看促成了减贫成就的巨大彰显,而从逆向层面看,则难以掩盖扶贫领域的“内卷化”困境。“内卷化”(involution)概念产生于人类学,后被广泛应用于经济学、社会学、政治学等学科领域。“内卷化”概念的早期应用离不开美国人类学家戈登威泽的贡献,他用“内卷化”描述一种内部不断精细化的文化现象,意指当文化模式达到了某种最终的形态之后,既没有办法稳定下来,也无法转变到新的形态,而是不断在内部变得更加复杂[12]。随后,“内卷化”概念因被格尔茨和黄宗智等学者运用于农业领域的研究而为学术界广泛讨论, 产生了大量的相关文献, 并被扩展到各个研究领域。

   格尔茨基本沿用了戈登威泽对“内卷化”的理解,将其作为一个分析性概念,深度刻画了印尼爪哇地区由于农业无法向外扩展延伸,致使劳动力不断填充到有限的水稻生产过程,从而导致农业内部细节过分精细而使形态本身获得了刚性[13]。可以看出,在戈登威泽和格尔茨那里,“内卷化”的基本含义指系统在外部扩张条件受到限制的条件下,内部不断精细化和复杂化的过程[14]。

对于中国学术界而言,“内卷化”概念的主要影响来自黄宗智和杜赞奇对格尔茨成果的转用和拓展。黄宗智对“内卷化”的阐释直接来源于格尔茨,但进行了概念的再加工。他将“内卷化”理解为劳动力的边际报酬递减,认为“内卷的要旨在于单位土地上劳动投入的高度密集和单位劳动的边际报酬减少”[15]。在黄宗智看来,“内卷化”主要体现为一种“没有发展的增长”或“过密型增长”的形态,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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