周弘:社保改革大势——中国与世界

选择字号:   本文共阅读 1646 次 更新时间:2016-07-23 14:16:30

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   编者按

   本文是周弘研究员应战略与管理学习俱乐部邀请,于2015年8月13在钓鱼台国宾馆所作演讲全文,经作者本人审阅。演讲深入分析了目前社会大众关心的养老金并轨、入市等与民生息息相关的热点问题,强烈推荐深度阅读。

  

   周弘,中国社会科学院学部委员,欧洲所前所长

   (本文系部分节选)

  

   主持人:各位下午好!今天是《战略与管理》学习俱乐部2015年第五期闭门讨论会,主题是“社保改革大势”。主讲人是社科院学部委员、欧洲所前所长周弘老师。最近,社保改革非常受关注,一是老龄化越来越严重,一是养老金的并轨,涉及到很多人的利益,再就是大家都很关心的养老金入市问题,到底怎么弄。周老师是国内研究福利制度和社保改革最好的专家,是社保三十人论坛的成员之一,也主持了多项相关国家重大课题和研究项目,应该可以说是讲这个题目的最合适人选。现在请周老师开始。

  

   周弘:谢谢大家。主持人提出了三个十分关键的问题,因为今天在座诸位来自于各个领域,所以也可能从最基本的概念谈起。首先请允许我做一个小广告,大家请看这两个标志。一个是今年早些时候成立了中国社会保障学会,我当选为副会长。另一个是我卸任了欧洲所所长以后,有几位年轻同志有兴趣继续进行我们过去有关社会福利和国际发展合作问题的研究,于是我们成立了国际发展合作与福利促进研究中心,这两个机构希望大家继续关注。

  

   关于社会保障问题,在回答主持人那些前沿的现实问题之前,可能有必要梳理一下基本概念,让大家对这个极其复杂的问题有个基本的框架性了解。我的学界同仁们认为,作为欧洲研究所的所长,我的研究范围应当是欧洲一体化问题、德国问题、中欧关系、欧美关系,等等。怎么会突然来了一个大跨越,讨论起社会保障问题来了?其实几十年来我本人至少有三分之一的时间、精力和成果都花费或发生在社会保障领域里。

  

   在研究国际问题的同时,努力成为一个社会保障的专家,这中间是否矛盾呢? 我认为,国际问题研究和社会保障问题研究不仅是不矛盾的,而且是互补的。对于我个人来说,站在这两者中间,主要还是源于机遇。早在上个世纪八十年代的时候,我在美国布兰代斯大学读比较历史学,这个学科属于国际问题研究领域的基础学科之一,而当时的布兰戴斯最有名的还不是历史系,而是犹太研究和海勒高级福利研究院,这两个科系各自在美国相关领域里排名第一。既然到了美国,为什么不了解一下人家最高水平的研究呢?这是我当时的想法。另外一个原因就是有一位来自中国社会科学院美国研究所的朱传一先生,他让我认识到,社会福利研究对于中国改革的重要性,以及中国政府对这个问题的重视。于是,我们从翻译“social security”(社会保障)这个概念开始,踏上了与社会保障之间剪不断的历程。那是1983年。此后的30多年间,我断断续续地,在外交和国际问题研究的间歇中涉猎了国外社会保障制度和比较社会保障制度的研究,直至今天。

  

   一、社会保障制度的重要性和基本概念

  

   要想回答养老金入市,制度并轨等具体问题,还需要对社会保障有个体系性的认识。2007年,当时的劳动和社会保障部委托我做了一个战略性课题,就是世界社会保障制度比较,要求涵盖全世界100个以上国家的信息。此前世界上只有一个国家能够提供100个国家以上的社保资料,这就是美国。社会保障是国家的内部制度,美国的社保署为什么要关注其他100多个国家的社会保障制度呢?我想,这至少说明美国具有一种与其世界地位相匹配的世界眼光,特别是在一个全球化发展迅速的时代,其他国家的内部制度变迁必然会外溢成为影响世界的因素。跟踪观察其他国家的社会保障制度,对于预测世界发展变迁也是一个重要的角度。强国之强不仅表现在军事实力上,更表现在各种软实力上。没有对于世界各种制度及其发展规律的深层认识,就不可能自立于强国之林而不倒。美国社保署的研究展现出美国在认识其他国家社会制度方面的软实力,没有这样的资本,它也当不了霸权国家。

  

   我想通过一组简单的数据让大家了解一下社会保障制度在西方发达国家中的地位。以崇尚自由资本主义的美国为例,它的国家公共开支中占比最大的不是国防开支,而是社会保护,仅此一项就占到公共开支的32.81%,是国防开支的将近两倍,这里还没有计算其他有关社会保障的开支,如住房福利和医疗保健。欧洲国家的国防开支占比更低,而社会保护开支占比有些更高。这说明,当代西方国家最主要的功能是体现在各种社会保护措施中的社会再分配,从社会再分配的方式和制度中可以看出一个国家的性质和特性。仅仅靠公共财政开支这组数据还不能说明国家社会职能的重要性。社会保护开支与国防开支不同,前者分散给了国民个人,而用于国防的开支可以攥在一起,形成一个拳头,一种力量。社保对于一个国家机器的重要性至少不亚于国防和外交,它不仅影响国内的社会分配和社会稳定,而且关乎竞争力和国际贸易,进而对国际政治形成压力。我们看到,当今国际关系领域里话语极大地丰富起来了。国家间的竞争不仅在于领土,更多是在贸易、就业等经济社会领域。贸易关系、劳动关系、环境和教育等议题直接与国家的比较优势和国家间的财富分配相关。

  

  

   从概念上看,我们现在通常使用的“社会保障”是一种国家制度,但经常和三个概念混用,一个是社会保障,一个是社会保险,一个是社会保护。

  

   社会保护一词是目前在国际上常用的概念。这个概念的涵盖面比较宽,不仅包括缴费式的社会保险,也包括不用缴费的社会救助,以及其他用于社会慈善或社会福利的支出,行为主体除了政府以外,还包括其他社会组织。社会保护应当是一种网状结构,通过各方各面的努力保护个人不会成为社会的弃儿。

  

   社会保障和社会保险各自起源于两种不同模式的资本主义。社会保障起源于英国,影响到美国及其他一些英语国家,也称为昂格鲁撒克逊模式。社会保险起源于德国,影响到法国等大陆欧洲国家。说的简单一点,社会保险是通过个人缴纳社会保险费,建立起一种社会共济的机制,这种机制通过社会再分配,实现人和人之间的相互保障。社会保障是政府通过收取社会保障税,履行对公民实施保障的承诺,其基本原理虽然也是社会再分配,但在这种模式中,政府与受益者个人之间的关系更为直接。

  

   一定有人要问,西方工业国为什么要建立一个覆盖全民的庞大的社会财富再分配体制?难道他们不能通过家庭或个人储蓄或商业保险来解决养老、医疗、失业等社会问题吗?例如亚洲的新加坡,就没有实行西方式的社会再分配,而是采取了“强积金”模式,国家推行强制性个人储蓄,让个人为自己的不测风险做积累。我能回答的是,到目前为止,“强积金”计划还没有在中等以上国家成功的范例。西方工业国家100多年的历史证明,工业社会的风险是巨大的,对包括家庭和村舍在内的所有农业社会保护体制形成挑战,使劳动者暴露在难以抵御的社会风险中。结构性失业、工伤致残、还有更加普遍的养老和医疗问题,这些都是工业社会特有的风险,需要民众形成广泛的认同,依托国家立法和政府行政,建立社会化的机制,借助保险业大数定律的优势,才可能有效地降低个人的社会风险。这是从需求的角度讲。

  

   从供给的角度讲,西方工业化以后的历史总结出了一条重要的经验,就是政府干预社会分配是合法的。在西方社会,工业化与市场化相生相伴、相辅相成。工业化因市场化而得到迅速进步,市场化因工业化而大大拓展,但是如果没有生活保障的社会化,市场化和工业化给劳动者带来社会风险和社会不公就会导致社会的撕裂和反抗,市场化和工业化进程也难以为继。由于市场不会自动地向劳动者提供保障,为了缓和社会矛盾,保证市场化和工业化的的延续,国家就出面干预了。国家通过立法和行政工具,让资方和劳方都拿出一部分钱来,再根据社会需求对这些钱实行社会再分配。这种方法帮助俾斯麦德国缓解了社会矛盾,延缓了社会革命的到来,帮助美国度过了经济大萧条的难关,帮助北欧国家加快了工业化的进程,还帮助一些国家加强了民族认同、提高了国民素质和技能水平。关于社会再分配的经验和理论,已经有很多著述了,这里不赘述了。

  

   需要强调一下,社会再分配理论中有一个往往被忽略的核心概念,就是“资格认定”。从资格认定中,可以看出不同国家社会化保障的不同方式。例如英国在1601年在西方国家首创国家干预社会的《济贫法》,当时确定“有资格”享受《济贫法》救济的人群是没有劳动能力的老人、孩子和残疾人,而不是因为市场和工业化原因失去工作的人。十九世纪末德国实行社会保险制度的时候,“有资格”领取社会保险金的是有缴费记录的个人,而不是全体国民。二战结束以后,英国在一段时间内,瑞典在比较长的时段内,向全体国民,甚至向有居留许可外国人提供均等化的社会保障服务。但是很快这两个国家就在社会保障体制内引进了差别化的服务。在全球化的时代,人口移动的速度加快,“全民共享”的资格认定受到了现实的严峻挑战,英国通过上个世纪80年代的所谓“撒切尔革命”,瑞典通过在90年代后期引进“名义个人账户”,对“全民共享”的资格认定进行了修订。

  

   二、中国的社保体系及发展趋势

  

说了这么多无非是要强调,社保的问题非常复杂,但是有几个基本要点十分关键:一、社保是一种国家制度,可以毫不夸张地说,作为一种国家制度,社保还是国之重器,它代表国家的性质、发展水平,也代表民族认同,二、社保的制度形式与经济结构和就业方式密切相关,(点击此处阅读下一页)

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