中国的财政分权与小学义务教育

选择字号:   本文共阅读 4847 次 更新时间:2014-06-16 21:09

进入专题: 财政分权   义务教育  

乔宝云   范剑勇   冯兴元 (进入专栏)  


主流的财政分权理论一般认为,通过"用手投票"和"用脚投票"两种机制可以提高教育、卫生、社会保障等方面的社会福利水平。本文将这一理论应用于1978年以来的财政分权改革与中国小学义务教育的案例,发现财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给。出现这一结果的原因是,西方通行的财政分权促进社会福利水平提高的两种机制在中国并不发挥作用,尤其是人口流动障碍及其地区性差异导致地方政府行为向追求资本投资与经济增长率的方向转变,导致各地区激烈的财政竞争并相应挤占了义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出。本文还发现,财政分权对富裕地区与贫困地区经济增长的影响是不一样的,它推动了富裕地区的经济增长而抑制了后者。

关键词:财政分权;义务教育


一、引言


西方主流财政分权理论认为,联邦制下的财政分权会提高社会总体福利水平,其原因主要是以下两点:第一,"用手投票"机制,即选举约束机制,通过居民选举产生的地方政府具有信息上的优势和激励来了解和满足当地公众的需求;第二,"用脚投票"机制,即不同的政府根据地方居民的偏好提供不同税收水平和公共产品菜单,居民也可以根据自己的偏好来选择不同的地方政府,从而选择相应的税收水平和公共产品组合,①「Friedrich A.Hayek ,The Use of Knowledge in Society ,A merican Economic Review 35,1945.pp.519-530;Tiebout,Charles,A Pure Theory of Local Expenditure ,J ournal of Poli tical Economy 64,1956.October,pp.416-424;W.E.Oates,Fiscal Federalism.New York :Harcourt Brace Jovanovich,1972.」这一双向选择关系是通过人口流动来实现的。在上述两种机制作用下,不同地方政府之间的竞争将刺激地方政府不断主动采取措施来提高公共产品供给的效率,从而有利于社会整体福利水平的上升。

但是,与上述主流观点相反,不少研究指出地方政府间日趋激烈的竞争可能对社会总福利造成负面影响①「G.R.Zodrow,and P.Mieszkowski ,Pigou,Tiebout,PropertyTaxation and the Under2Provision of Local Public Goods.J ournal of Urban Economics19,1986,pp .356-370;D.E.Wildasin ,Interjurisdictional Capital Mobility:Fiscal Externality and a Corrective Subsidy.J ournal of Urban Economics 25,1989,pp .193-212;J .D.Wilson,A Theory of Interregional Tax Competition.J ournal of Urban Economics 19,1986,pp.296-315;M.Keen,and M.Marchand ,Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending.J ournal of Publ ic Economics66,1997,pp .3-53.」。以地区间的税收竞争为例,在财政分权体制下,如果某地区单独提高资本税税率,则将导致本地区的税基外移,并增加其他地区的税收收益。地方税收的竞争将导致所有地区竞相降低税率,最终导致过低的均衡税率,但单个地方政府在决策过程中并不考虑过低税率的外部性,因此最终的后果是所有地方的福利遭受损失和公共产品供给能力减弱。与此相似,财政竞争引起的外部性也有上述负面影响。各地方政府为吸引外部资本而竞相投入资源,改善与投资项目相关的投资环境。由于同一期间内地方财政收入是给定的,增加改善投资环境的投入可能挤占了相应的教育、卫生、社会保障等方面的社会福利公共支出②「本文把地方财政支出范围分为两类:一是为吸引外来资本而进行的改善投资环境支出,如基础设施建设投资等;二是带有福利性质的社会服务支出,如教育、卫生等。」,这就昭示着一种替代关系,即资本与投资增长带来的经济增长可能与同期社会福利水平提高存在着此消彼长的关系。

基于此,我们需要研究的是,现阶段中国这种此消彼长关系的内在机制是什么?

已有的多数关于财政分权利弊的实证研究说明,西方国家的财政分权与地区竞争有利于提高诸如教育、卫生、社会保障等公共产品的支出水平,如美国和部分发展中国家的经验都支持了这一结论③「Habibi,Nadir,Huang,Cindy,Miranda,Diego,Murillo,Victoria ,Ranis ,Gustav ,Sarkar ,Mainak and Stewart ,Frances,Decent ralization inArgentina ,2001.Yale Economic Growth Center,Discussion Paper no.825.」。但是,在中国,West 和Wong发现,财政分权导致配置在卫生和教育的公共支出减少,特别是在贫困地区,它明显恶化了当地居民的福利状况④「Loraine A.West ,and Christine P.W.Wong ,Fiscal Decent ralization and Growing Regional Disparities in Rural China:Some Evidence in the Provision of Social Services.Ox f ord Review of EconomicPol icy ,11(4),1995,pp .70-84.」。本文将以小学义务教育为切入点,重新验证地区间的财政竞争对以小学义务教育为代表的社会福利的影响及其内在机制。

需要特别指出的是,1978年以来中国的财政分权改革过程和目标并不能归结为Tiebout意义上的俱乐部理论,不同地区的人口流动性差异导致各地方政府行为并不符合西方主流财政分权理论所预期的地方政府行为,它与财政竞争结合在一起就可能引起局部地区在教育等方面的社会福利损失。如果这一假说得到证实,则本文将对Tiebout 财政分权理论的部分结论作出有益补充。⑤「需要强调的是,本文仅是在现有制度框架内说明财政分权对小学义务教育的影响及其改进办法,除此以外,别无其他目的。」同时,财政分权作为中国1978年以来整个改革体系中最为关键的一环,它对促进东部沿海地区经济增长发挥了重大的推动作用,但我们也要验证它对整体社会福利以及其他地区经济增长的影响。

本文余下部分的结构安排如下:第二部分将简单描述改革以来的中国财政分权过程和为教育筹集的预算内经费拨付、预算外资金与非政府部分经费概况;第三部分在Tiebout 模型的基础上讨论中国特殊的财政分权背景可能引致的地方政府行为变异,进而产生与西方财政分权相异的结果;第四部分是以小学义务教育为例,对上一部分理论框架得出的假说进行实证检验;第五部分是主要结论。


二、改革以来的中国财政分权与教育财政体制概览①「本部分数据除非特别注明,均来自《中国统计年鉴》相应年份。」


(一)中国的财政改革历程

1985年在全国范围内推广的地方财政包干制旨在提高地方政府追求财政收入的积极性,它允许省级政府在完成上缴额定的基数以后,可以占有剩余的税收收入,由此导致的一个结果是,省级政府可以通过征收更多的税收来取得剩余财政收入。1988年国务院又采取了六种中央与省级政府的收入分享方式,这一新的收入分享体系增加了地方政府的分成比例,尤其是那些对中央财政贡献大的富裕地区的分享比例。同时,中央政府规定1988年以后地方政府完全可以控制本地区的财政可支配支出范围,而此前地方政府对财政支出几乎没有多少控制力。1994年是中国财政体制史上的一个分水岭,为了扭转包干体制造成的过度分权和提高中央预算在总预算中的比例,当年实行了分税制改革,明确划分不同层级政府的财政资源,并实施以下分享办法:第一,增值税和消费税作为主要收入来源,用统一的分税制度取代以前固定上缴的办法,增值税的25%属于地方政府、75%属于中央政府,下一年增加部分的30%留归地方政府所有;第二,中央企业主要是国有大型企业的所得税属于中央预算,其他企业的所得税属于地方预算;第三,低收入项目如个人所得税、一些财产税等属于地方预算。②「2002年个人所得税改为中央与地方共享,分享比例为50∶50,2003年分享比例进一步改为60∶40.」

上述财政体制改革显著改变了原有中央、地方政府与非政府部门间财政等资源的配置关系。

根据统计,更多的资源由政府部门流向非政府部门,预算收入在GDP 中所占份额由1985年的22.4%下降到2002年的18%,总预算支出在GDP 中所占份额由1985年的22.4%下降到2002年的21%.同时,地方政府占有和分享的比例越来越高,地方政府的预算支出在总的政府预算支出中所占比例由1985年的60.3%持续上升直至1996年的最高点72.9%,此后仅小幅度下降,2002年仍达到69.5%.从各省的横向比较看,财政分权的一个显著后果是各省份间的财政收入不平衡状况加剧,尤其是一些贫困省份,它们的微薄财政收入甚至难于维持最基本的公共产品供给,如许多省份的义务教育是靠中央政府的教育专项转移支付才得以为继的。

尽管财政分权改革增加了地方政府的可支配资源和操作的自由度,但总体上还是在中央与上级政府委任制基本框架内的,因此,与西方国家建立在选举基础上的财政分权有本质的区别。

(二)义务教育财政体制沿革

从1949年到20世纪80年代中期,政府一直是基础教育公共产品的惟一供给者,中央政府提供基础教育服务的财政支出,而地方政府实际上是代理中央政府来完成教育公共服务的供给。

但是随着财政分权等改革的渐次推进,这种情况在1985年开始发生了根本性变化。当年颁布的《中国教育改革和发展纲要》及随后通过的《义务教育法》规定,中央政府具有全面制订教育政策和综合规划的地位,省级政府负责全面制定基础教育发展规划,并且协调各县级政府之间的教育事业性经费支出,而实施义务教育的责任,城市落在市区一级政府,农村则落在县级政府。

这种基础教育的管理体制可以概括为"地方政府负责、分级管理、以县为主".需要补充的是,乡镇政府也有责任履行基础教育义务,但由于乡与县政府间责任的模糊导致了很多地方乡镇政府变成了当地学校教师工资和学校其他费用的资金提供者。2001年这种状况开始得到改变,当年国务院颁布法令,规定农村基础教育的财政支出重心从乡级政府提升到县级政府。

另外,关于多元化的教育筹资体制演变,根据义务教育法,1985年中国教育开始实施以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,即辅之以征收用于教育的税(费)、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、设立教育基金等等的多渠道筹措教育经费的新路子。90年代以来,这一教育财政制度逐步确立与完善。2002年,各类教育费附加占当年总教育经费投入的4.3%,社会组织和个人办学经费、社会捐赠合计占5.47%,而学杂费占到16.84%①。「值得注意的是,在农村的中小学义务教育中,学杂费具有很重要的功能,因为它是农村学校最重要的公用经费来源之一。」

在上述教育财权与事权基本框架下,在总教育经费支出中,尽管预算内财政拨款仍占主要地位,但已呈逐年下降趋势,从1980年的77.79%下降到2002年的56.83%(表1),而社会捐赠、个人办学经费与社会组织和其他经费在2002年已接近总教育经费的20%(表2)。从绝对数量上看,预算内财政拨款每年都有一定的增长,但从表1中还可以看出,预算内拨款占总财政支出的比重从1980年到1995年间一直稳定增长,1995年以后却略有下降,徘徊不前。从预算内拨款占GDP 的比重看,改革以来一直低于4%,但早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中就设定了2000年教育财政性经费占我国GDP 的比例为4%的目标。从国际比较看,中国的教育财政拨款比重远远低于世界平均水平②「参见德国维藤大学、中国社会科学院财税研究中心、中国农业大学农村金融与投资研究中心联合课题组《中国农村义务教育投融资体制研究》之分报告《义务教育投资的国际比较分析》,2004年10月,课题组负责人为Rainer Heufers和赵志耘、何广文。」。因此,总体上我国对教育的供给是不够的。

上述是从教育经费的总体投入来判断政府对公共教育支持力度不够。我们还可以从教育经费在各级学校之间的划分进一步举证政府对中小学义务教育的经费投入比较欠缺,主要体现在高等教育投入比例过高,而初等教育经费短缺的问题较为严重。如在全国预算内教育经费支出中,高等学校所占份额在1996年时是20.45%,2002年上升到24.24%,而同期小学所占份额几乎维持不变,从33.01%上升到33.63%.另据世界银行的教育统计数据,中国在2000年时初等教育生均经费与人均GDP 的比值是6.1,中等教育该比值是12.1,而高等教育该比值高达85.8,与世界平均水平相比,这一比例十分不合理①。「王蓉:《教育水平的差异与公共教育资源分配的不平等》,《北大教育经济研究》第二卷第3期(电子季刊),2004年。」

另据王蓉发现,小学和初中的生均事业性经费支出的地区差异值高于人均财政支出的地区差异值,这意味着在财力落后的地区,政府对教育经费投入的努力程度低于经济较发达地区②。「王蓉:《中国义务教育经费的地区性差异研究》,北京大学教育经济研究所工作论文,2001年。」

这一观点在本文计量部分将得到证实。


三、理论框架


在Tiebout 与Oates 的俱乐部思想中③「Tiebout ,Charles,A Pure Theory of LocalExpenditure ,J ournal of Pol i tical Economy 64,1956,October ,pp.416-424;W.E.Oates,Fiscal Federal ism.New York :Harcourt Brace Jovanovich,1972.」,由于地方政府比中央政府更了解当地居民的需求,财政分权可以发挥地方政府在提供地方公共产品方面的信息优势,并籍此改善社会福利状况。

那么,地方政府是如何被激励提供有效率的公共产品,即财政分权是怎样促使地方政府最大化地方社会福利水平的?实际上,财政分权发挥作用的前提条件是居民"用脚投票"和"用手投票"两种机制。如果这两种机制不能成立的话,财政分权提高教育卫生等方面的社会福利水平这一命题就不一定成立。本文的分析正是基于对这两种机制在中国成立的质疑、并结合具体国情而展开的。

(一)"用脚投票"与"用手投票"机制在中国的适用性

相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权实践,中国财政分权制度是建立在中央与上级政府委任制的框架基础上的。这种体制在一定程度上限制了地方政府对当地居民需求的重视程度。同时,"用脚投票"的人口跨区域迁移,尤其对缺少劳动技能的农村劳动力来说,是比较困难的,且当前中国的人口迁移在绝大多数情况下并不能改变户口身份。事实上,对进城打工的农村劳动力来说,他们没有被认为是合法的城市居民,也没有享受到与城市居民同样的义务教育、医疗卫生等公共产品,他们依然是流出地的农民身份。因此,西方的"用脚投票"机制在中国并不存在,中国也没有出现通过居民与地方政府的双向选择而在地理空间上进行类聚的由多个俱乐部式的地方社区组成的社会,一般说来,居民对公共产品的偏好和需求并不在地方政府的优先考虑范围内。

在相对富裕的东部沿海地区,居民的平均收入与劳动力平均技能水平明显高于中西部地区,相应的富裕地区劳动力具有更大的潜在流动性。这种人口流动性的地区差异对地方政府行为产生了重大影响。由于贫困地区的劳动力流动性较低,相对贫困的中西部地区地方政府一般说来比东部沿海地区更加忽视当地居民对公共产品的需求,在财政收入本身存在巨大地区差异的情况下,中西部地区地方政府为了追求经济增长而进行的公共基础设施投资更可能挤占该地区的教育财政支出,从而降低当地的社会福利水平。

(二)区域差异、财政竞争与地方政府行为变异

无论是从收入水平还是从自然资源条件看,中国大陆地区各省份都呈现出十分巨大的差异。

以收入差距为例,改革以来各省之间的收入差距虽然在20世纪80年代前期有过短暂的缩小,但主导趋势是地区收入差距持续不断地上升,在20世纪末中国已成为世界上少数几个地区收入差距最大的国家之一。其原因之一就在于,各地区的工业化进程迥然不同,东部沿海地区整体上已步入工业化中期,而中西部地区还处于工业化的前中期;①「袁志刚、范剑勇:《1978年以来中国工业化进程及其地区差异分析》,《管理世界》2003年第7期。」1995年后大陆地区的制造业出现加速向东部沿海地区转移的集中趋势,并且这种集中效应对地区差距的扩大起了主要的推动作用②。「范剑勇、朱国林:《中国地区差距的演变及其结构分解》,《管理世界》2002年第7期。」在上述背景下,坚持以发展经济为己任的各地方政府对资本这一流动性较强的稀缺要素有着近乎本能的强烈兴趣,而对当地流动性较差的劳动力要素及其需求则可能不在地方政府优先考虑的范围。

另一方面,1988年后,中国的财政分权制度明确规定地方政府完全拥有地方开支的自主权。

它与居民流动性的地区差异结合在一起,导致了富裕与贫困地区完全不同的地方政府行为。对富裕地区来说,为了吸引他们所需要的各个层次的高素质劳动力,地方政府不得不改善社会公共服务,如教育、卫生等。同样,为了吸引外来资本,地方政府不得不改善当地投资环境、增加公共基础设施投资。在财政收入给定的情况下,改善当地的投资环境和提供以教育等为首的社会服务存在着此消彼长的关系,如改善投资环境有可能挤占社会服务的财政支出。富裕地区对于流动性较强的高素质劳动力的争取是通过用工单位支付工资和提供当地社会服务来达到的,但是吸引外来资本的地区间竞争又可能导致当地社会服务的减少。因此,财政分权对于富裕地区社会福利开支的影响总体上是不明朗的。

但对于贫困地区来说,由于居民的流动性较差和地方政府更感兴趣的是吸引外来资本,地方政府普遍忽视诸如教育、卫生等社会服务需求。因此,财政分权刺激地方政府发挥更大责任的领域可能仅仅是改善投资环境的公共开支这一项。更为极端的情况是,由于流动性较强的、较高素质的那部分劳动力总是向富裕地区流动,无论贫困地区政府如何努力改善社会服务,但其质量与数量总是不如富裕地区,较高素质的劳动力就极有可能呈现出从贫困到富裕地区流动的单一方向。这种劳动力单方向跨区域流动已经得到证实③。「范剑勇、王立军、沈林洁:《产业集聚与农村劳动力跨区域流动》,《管理世界》2004年第4期。」

财政分权导致贫困地区政府引进外来资本的压力和责任增强,相应地它必须改善与其目标不匹配的投资环境。这种为改善投资环境的财政竞争进一步妨碍了当地社会服务水平的提高,因此,财政分权对贫困地区的教育水平供给、经济增长都产生了负面影响。

通过上述理论分析,我们可以得到以下假说:

财政分权对富裕与贫困地区的影响模式形成了鲜明的对比:富裕地区通过支付较高工资和提高社会服务水平吸引了更多的劳动力、通过改善投资环境吸引了更多的外来资本;贫困地区试图通过改善投资环境来努力吸引外来资本,但却明显损害了卫生、教育等方面的社会服务供给。这两种影响模式综合起来,为吸引外来资本而进行的地区间财政竞争可能在总体上导致社会服务总供给减少,经济增长与教育公共服务供给呈反向替代关系。


四、经验检验


(一)模型设定与指标选择

如前所述,一方面,财政分权通过对资本投资的竞争来拉动资本增长,并以此带动经济增长;另一方面,由于对资本投资的财政开支与教育开支是相互挤占的,财政分权又影响了教育这一公共产品的供给水平。因此,经济增长和教育供给可能存在一个潜在的、反向的替代竞争关系。基于这一考虑,我们用联立方程来估算财政分权对教育开支的影响。

财政分权在中国,特别是贫困地区并不能改善教育公共供给状况。为了验证这一假说,我们把教育作为检验的因变量(EDU)。在各种衡量教育的变量中,我们选择小学入学率作为教育的指标。中国法律明确规定,保证所有适龄儿童接受义务教育是每个地方政府必须承担的职责,许多地方都将小学入学率列入地方政府行政绩效考核体系①。「对于少数贫困地区,法律没有强制性规定必须保证适龄儿童进入初中阶段的学习。」由于教育质量并未被考虑其中,这一指标不能完全描述教育绩效。但因为目前还没有更合适的指标,所以我们还是用小学入学率指标来反映不同地区间的教育供给差异②。「如果将教育质量在富裕地区比贫困地区更高这一情况包含进本文的小学义务教育供给,则本文的教育指标在地区之间差异更显著,相应的回归结果也更明显。」

中国财政分权的复杂性使得任何一种衡量财政分权(FD )的方法都有争议。财政分权表现在收入预算和支出预算两方面。由于财政收入在中央和地方政府之间分配的复杂性,使不同级政府真正拥有的财政资源显得较为模糊,所以我们选择支出水平来衡量财政分权状况。另一种衡量分权的方法是边际保留率③「J in,Hehui,Qian ,Yingyi and Barry R.Weingast ,Regional Decent ralization and Fiscal Incentives:Federalism,Chinese Style,Mimeo ,presented at the Nobel Symposium on Transition,September 1999.」,它反映在地方政府对财政分权的激励程度。但是,本文所使用的衡量分权的方法不需要反映地方政府对财政资源的控制程度,因此,对于可以控制多项财政来源的地方政府来说,它可能并不是一个较好衡量分权影响的指标。这里我们遵循目前国际上通用的方法,把财政分权定义为一个省的人均财政支出占人均总财政支出的份额④「例如,地方政府人均财政支出为100元,中央政府和地方政府的人均财政支出之和为200元,则财政分权系数为50%.」。由于中国财政分权的特殊性,地方政府可能不会过多地强调教育支出,特别是贫困地区的教育支出可能会出现绝对下降,本文预期财政分权对教育的影响是负面的。

另一个重要的解释变量是各省人均GDP (以PGDP表示)。它直接衡量了一个地区的经济发展水平和市场规模大小,一般说来,人均GDP 对公共教育开支起着正面的推动作用。另外,我们用虚拟变量"dum84"(1984年以后的都为1,其他的设置为0),"dum88"(1988年以后的都为1,其他的设置为0)和"dum94"(1994年以后的都为1,其他的设置为0)表示三次重要财政改革。为了区别财政分权对于较富裕地区和较贫困地区的不同影响,我们用一个财政分权虚拟变量(FDD)代表东部沿海各省,即沿海各省的财政分权指数(FD)乘以1,其他各省乘以0.财政分权引起的经济增长(GRW)是另外一个我们感兴趣的主题。我们用真实的经济增长率来衡量地区经济增长状况。经济增长方程中的解释变量包括财政分权和各省份分权虚拟变量,分别用来反映财政分权对经济增长的影响和分权的省份差异对经济增长的影响。同时,我们遵循新古典主义的传统,用资本增长率和劳动力增长率来描述资本(CAPG)和劳动力(LABG)

对经济增长的影响。我们还用有效税率来控制税收(TAX)对经济增长的影响。当然,教育被引入增长方程是用来检验教育水平的提高对经济增长是否产生了替代影响的。

我们应用两阶段最小二乘法来检验上述因素对教育供给与经济增长的影响,设立的联立方程组为:

EDUit =α0+α1FDit +α2FDDit +α3GRWit +α4PGDPit +μi +νt +ωit(1)

GRWit =β0+β1FDit +β2FDDit +β3TAXit +β4EDUit +β5LABGit +β6CAPGit +ηi +γt +φit(2)

这里t 代表年份,i代表区域,μ和η代表区域性干扰,ν和γ代表时间干扰,ω和φ分别代表教育和增长的其余影响因素。

(二)统计描述与计量结果分析

本部分的数据均来源于1979年到2001年各省、自治区、直辖市的历史统计以及不同年份出版的《中国统计年鉴》。计量的经验分析建立在1979年到2001年各省经过整理的面板数据。我们选择1979年作为样本空间的起始点是因为1979年以前基本上是中央计划经济。

从表3可以发现,各省份差异最大的变量是各地方政府可控制的变量,如有效税率、经济增长率、资本增长率,这些变量的方差系数均在1以上,充分说明财政分权体制下的地方政府行为发生了变异。同时,分权指数的方差系数也达到较高的水平,尤其是东部沿海地区的分权指数显著高于中西部地区,表明沿海地区的财政支出水平及其提供的公共产品也高于其余地区。

由于实行了义务教育法,各省份的小学入学率的差异较小,其方差系数仅为0105,但正如下文将看到的,其他变量的地区差异性足以对小学教育供给水平差异作出有效解释。

为了验证财政分权是外生变量的假定,我们作如下检验。把财政分权FDit作为一个被解释变量,用可能会影响财政分权FDit的前两年财政分权变量(FDit -1、FDit -2)作为解释变量进行检验,结果Hausman 检验表明在联立方程中关于财政分权(FDit )的外生性假设不能被拒绝。

估计结果详见表4,从中得出的主要结论如下:

首先,财政分权没有改善教育供给,且财政分权使得中西部地区教育供给所遭受的损害比东部沿海各省多。正如本文的理论框架所揭示的,由财政分权引起的地区间竞争会导致教育支出的相应减少和教育水平的下降,这在相对贫困的中西部地区体现得较为突出。在目前阶段,投资增长引发的投资环境改善挤占了社会福利的财政支出,在总体上造成了教育供给的下降。

第二,财政分权总体上不会给经济的增长带来帮助,且对沿海地区与中西部地区的经济增长产生了截然不同的影响,它在促进沿海地区经济增长的同时,减缓了中西部地区的经济增长。

第三,经济增长和教育水平之间存在着此消彼长的替代关系。在增长方程中,教育水平的系数是-1.12,t检验值为-2.30,表明教育供给的提高不能带动经济增长。相应地,教育方程中经济增长的系数为-0.05,t检验值为-2.77,表明经济增长也不能使教育供给得到有效的改善。改革以来,投资增长有效地拉动了经济增长,而投资增长主要表现为引进外来资本和为改善投资环境所进行的公共基础设施投资。小学教育供给的提高在很大程度上取决于政府对教育的财政开支大小,地方政府在经济增长与诸如教育、卫生等社会服务上只能两者取其一,因此,地方教育供给与地方投资环境改善存在着相互挤占有限财政资源的矛盾。

第四,在教育方程中,人均GDP 水平可以带动教育水平的提高;在增长方程中,投资和劳动力增长将促进经济增长,这与新古典增长理论相符;同样,增加税率会相应地减缓经济增长。

第五,1985年和1988年的两次重大财政分权改革对义务教育供给都带来了负面的影响,这也说明了增加地方政府的财政支配权,导致了地方政府将更多的财政资源用于非教育类的公共开支。1994年分税制实际上是重新集权的改革,从教育的角度看,它提高了义务教育的有效供给。


(三)进一步的讨论

上述的计量分析证实了第三部分的理论假说:第一,经济增长与义务教育的供给水平存在着明显的替代关系,其中的机理就是经济增长在很大程度上是由投资拉动的,而对投资的财政竞争影响了对义务教育的财政支出;第二,财政分权对所有地区的义务教育供给都带来了负面影响,其中对东部沿海地区的负面影响小于中西部地区,而对不同地区的经济增长则产生了截然不同的影响,其中对东部沿海地区起到了正面的推动作用,对中西部地区却起到了阻碍作用。

从上述结论中我们可以看出,在目前的发展阶段,由私人部门、公共部门组成的投资支出增长与公共部门的社会服务支出增长存在着一种此消彼长的替代关系,这种替代关系存在的原因就在于委任制下的财政分权制导致了地方政府行为的变异,表现在地方政府为实现经济增长指标不计成本地进行公共基础设施投资,却忽视了当地公众的社会服务需求。另一方面,财政分权对富裕地区与贫困地区的经济增长产生了显著不同的影响,它表明在财政分权体制下,富裕地区和贫困地区分别通过各自不同的累积机制而走向收入的两极分化,而这可能正是目前地区差距不断扩大的一个制度上的因素。

与西方主流的财政分权理论和实践比较,中国特殊的国情决定了财政分权的不合意结果,即委任制、人口的不完全流动、资本要素的稀缺性等因素导致了地方政府对当地公众需求的忽视,而对流动性强的资本要素却表现出强烈兴趣。当然,本文没有否认中国实行的委任制本身,只是客观地指出在这一制度下实施财政分权可能导致的结果及其内在机理。同时,不排除在联邦制下的财政分权,同样也有可能存在因地方财政竞争而出现社会公共服务的不合意结果。


五、结论


本文在西方主流的财政分权思想基础上,通过比较委任制下中国财政分权与西方财政分权思想的显著差别,以小学义务教育为例揭示出中国财政分权可能忽视了地方的社会福利。本文证实,中国财政分权没有带来地方小学义务教育水平的提高,其具体机制如下:第一,为引进外来资本的地区间财政竞争使得地方公共资源转移到了与教育不直接相关、但却有利于改进投资环境的投资项目上,减少了教育的财政支出;第二,人口流动性障碍使得财政分权对地方政府提供社会服务的激励大为减弱,贫困地区的政府往往更加忽视当地居民对教育、卫生等方面的公共需求,这与西方关于财政分权可以提高社会福利这一论断成立的前提条件不相符合。同时,本文还发现财政分权对不同地区经济增长的影响是有明显差别的,它促进了富裕地区的经济增长而损害了贫困地区的经济增长,贫困地区的财政收入日益萎缩,社会服务供给缩减,形成了一个恶性循环。此外,缺少足够的人口流动性及其流动的地区差异性是财政分权没有发挥正面作用的一个重要因素。

从本文结论中得出的政策含义是,在现有制度框架内,改善和改进义务教育、公共卫生、社会保障等社会服务,应当实行财政的适当集权,将这一方面的财政支出责任从目前的较低政府层级转移到较高的政府层级①「相应的国际经验也表明,诸如义务教育等最基本的公共产品供给一般都是由较高层级的政府来提供,如法国所有中小学教师的工资全部由中央政府提供,地方政府所起的作用仅在校舍维修与设备维护等方面。」。同时,也要发挥中央政府在联邦制下无法发挥的协调作用,如实行对贫困地区相应的专项转移支付来改善这些地区的教育状况,这也是中央政府纠正地方政府竞争负面影响的一种具体表现。


乔宝云,1965年生,上海大学中国政府效率研究中心教授(上海201800);范剑勇,1971年生,经济学博士,浙江工商大学区域与城市经济研究所副教授(杭州310035);冯兴元,1965年生,中国社会科学院农村发展研究所副研究员(北京100732)。

本文系国家社会科学基金项目(批准号03BJ Y009)、国家自然科学基金项目(批准号70403004)的阶段性成果。在本文成稿过程中得到美国佐治亚州立大学Jorge Martinez2Vazquez和Roy Bahl两位教授的有益评议,康艺凡、林理升、曾颖敏同学整理了部分数据,特此致谢!文中错误,概由作者负责。

来源:《中国社会科学》2005年第6期

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