郭锐:央地财政分权的“选择构筑”视角

——兼论中央财政权力的宪法约束
选择字号:   本文共阅读 354 次 更新时间:2018-05-07 00:06:28

进入专题: 中央财政权力   宪法约束   财政分权   中央地方关系  

郭锐  

   摘要:  本文是对央地财政分权中的权力配置及其限度、特别是中央财政权力合理限制的宪法考察。作者认为,通过引入“选择构筑”视角,可以更好地展示中国当前财政分权体制的特征,即中央财政权力的过分强大和地方自主性的缺失。中央政府通过项目制为基础的专项转移支付,对地方财政支出目的、力度和方式等产生实质性影响,造成地方政府的政策选择的扭曲,也间接导致中央政府政策目标难以实现、地方政府难以设定本地财政政策目标和公共服务面临质量压力。“选择构筑”视角帮助我们看到中央政府的财政权力应根据宪法平衡央地关系的基本原则进行限制和约束,这对央地财政分权的进一步改革也有指导意义。作者认为,改革应明确全国人大、地方人大在专项转移支付项目的申请、实施和验收阶段的参与和监督,同时也应由司法机关来介入和解决中央和地方财权的相关冲突。

   关键词:  财政分权,中央地方关系,项目制,选择构筑

  

   上个世纪九十年代以来,不少公共媒体和学者都注意到在财政领域出现的种种怪状:2006年国家审计署发布的审计报告披露,在37个参与中央转移支付资金分配的部门决定的239项专项转移支付项目中,有41项内容交叉重复,有65项没有管理办法或管理办法未公开,涉及资金705.89亿元,占专项转移支付资金总额的20%[1];地方政府为了跑项目支付的成本占到专项资金的30%~40%,有些地方甚至能达到50%[2];为“跑部钱进”,省级政府、市级政府甚至县级政府都纷纷在北京设立办事处,直至2010年才被明令取消,但暗中存在者仍然不少[3];2011年,全国54个县公共财政支出中有49.39%来自于上级转移支付,其中中西部45个县的这一比例达61.66%,转移支付中有规定用途的资金所占比例较高,地方政府并不能统筹安排,造成“打酱油的钱不能买醋”[4];南方某贫困县2003年的两亿财政支出中一亿八千万自中央和省级政府,该县公务员和事业单位人员的年收入约12000—15000元左右,农民人均纯收入却只有535元,大部分资金被用于公务员工资[5];中央专项转移支付的申报和下发如同“撒胡椒面”,县里拿到的资金基本不能够做成什么,造成很多“半拉子工程”[6];某贫困县2002年得到总额为211万元的“中小学危房改造”专项拨款,但实际用款只有165 万元[7]。

   在对上述怪象的评论中,媒体纷纷对中央地方财政分权现状提出了批评:从中央和地方财政权力的平衡来看,中央财政权力偏大,特别是中央专项转移支付比例偏高;[8] 中央专项转移支付涉及领域过宽而且分的过细,实际上造成了对地方事务的过多干预;[9] 地方政府为获取项目资金不得不配合寻租(“跑部钱进”),地方政策目标往往因项目的缘故而扭曲;在项目执行过程中,中央对地方项目运作的监督不力,导致对专项转移支付的挪用和贪污。[10]

   上述现象为理解中国的央地财政分权提供了新的语境。学界对财政分权的关注始于对西方“财政联邦制”研究的借鉴。 对中国80、90年代单一制背景下的地方财政权力的实际运作,何梦笔(Herrmann-Pillath)、蔡欣怡(Kelly Tsai)、钱颖一、温格斯特、蒙特诺拉等学者做出了开创性的贡献。[11] 学者很早就注意到中央政府掌握强大财政权力的制度特征。美国经济学家布兰查德(Olivier Blanchard)和施莱弗(Andrei Shleifer)的研究指出,中国强大的中央财政权力防止了地方政府被私人利益左右,从制度上保证了经济发展的持续性。[12] 周雪光看到中央政府掌握强大财政权力必然伴随着弊端丛生的代理问题,提出了一个“控制权”的视角,将中央和地方分别看作“委托方”与“承包方”,讨论在政府层级(即委托方—承包方)间的权力配置组合,分析中央政府通过财政权力达到的目标实现与否的原因。周雪光注意到实践中往往有地方政府选择性地采纳中央政策、变通适用中央政策和基层政府为私利与上级政府共谋等诸多现象,以致地方政府行为偏离中央政策目标日渐普遍。[13] 通过“控制权”的视角关注中央政府的目标是否能够实现,固然有其合理之处。但这个视角并不足以揭示中央和地方政府在财政领域互动的主要特征。学者在“控制权”视角的研究中虽然希望超越从单方面的意愿或设计来认识央地双方博弈的结果,但实际上即便关注地方的利益、信息优势、应对策略,目的仍然是考察中央的意愿能否实现。[14]

   作者认为,“控制权”作为一种理论视角,不可避免地带来了对中央财政意愿或设计的过分关注。要对央地财政关系研究的深化,应引入“选择构筑”视角。“选择构筑”这一概念最早出现在当代行为经济学和心理学的研究中,它常用来描述可以提供给消费者选择的多种方式以及提供选择的方式对消费者的选择存在的影响。[15] 美国法学界相当重视这个概念,在联邦和州之间财政关系领域已有富有启发的相关研究发表。例如,哈佛法律评论2015年发表了一篇专门讨论联邦主义背景下的“选择构筑”的文章。在联邦制下的美国,由联邦拨款的各种项目往往附带条件,由各州政府自愿选择是否加入这些项目,这是典型的选择构筑。但要真正实现“选择构筑”,即保证州的选择是自愿而非强迫,必须重视程序。考虑到联邦政府对程序的设定有重大影响,应在选择构筑的语境中反思联邦政府的做法是否超越了宪法授权。[16]

   引入“选择构筑”的理论视角应有助于我们针对本文开头所列出的种种问题提出更有建设性的建议。中国当前财政分权体制展现出的特征是中央政府通过项目制为基础的专项转移支付对地方财政支出目的、力度和方式等选择范围的巨大影响。已有的研究中,学者通过控制权视角看到了项目制体现的中央政策在地方政府的执行中如何扭曲,从而造成中央政府政策目标难以实现,但是这些研究尚未充分揭示中央财政权力的过分强大如何扭曲地方政府的本地政策目标,从而也没有提出如何从根本上解决地方公共服务的质量压力和公众不满等问题。“选择构筑”这一新视角有助于把问题的焦点转移到央地财政权力的平衡上,特别是把对中央财政权力的合理限制放在可供选择的改革方案之中。引入“选择构筑”还有利于打通社会学、财政金融、经济学和法学领域已有的研究成果,特别是有利于将央地关系的宪法规范基础讨论引入已有的学术讨论中。

   本文以下内容分为三个部分。第一部分回顾我国财政分权体制演变的历史,并从央地财政关系的宪法体制出发给出了中央财政权力的规范基础;第二部分以项目制为实例讨论中央财政权力运行的现状和问题;第三部分在以上讨论的基础上分析中央财政权力的合理限度,并提出下一步财政分权的改革方案;最后是结论。

  

一、央地财政关系的历史演变与财政分权宪法基础

  

   我国现有的央地财政分权是在建国以来的具体历史背景中逐步形成的,其形成过程包括中国计划经济的逐渐式微、在市场转型过程中政府的功能重塑和央地财税体制、金融体制和国有资产管理体制的重构。自1949年建国以来,中华人民共和国一直是一个单一制国家,即最高国家权力归中央政府掌握、各行政区域的地方政府接受中央政府的统一领导。改革开放以前,中央政府的领导地位体现在财政方面是行使提出经济计划的权力和监督经济计划的实施。[17] 随着改革开放的进行,中国的计划体制逐渐被市场体制所取代。当前,中央政府在大部分事项上都通过地方政府的自主选择和配合来实现其财政政策目标。在央地财政的谈判中,中央政府无疑占据主导地位:谈判的实质内容是中央政府设定的;进行谈判的所有的程序也由中央政府主导,这包括中央政府对谈判对象、谈判方式及谈判最终效果都有决定权。从这个意义上,“选择构筑”视角要求我们从中央和地方财政权力的宪法规范基础来寻找对中央政府设定谈判的程序和各种决定权的约束,这也是我们寻求改革突破的着眼点。

   我国学者对财政分权受宪法约束的必要性已有比较明确的认识。但宪法学研究在这个领域的深化仍是一个前沿问题。依照宪法,我国是单一制国家,地方权力不是原生的,而是中央赋予的;相应地,地方行使财政权力要受到中央的领导和制约。但是,如王世涛所言,财政联邦制的实质与中国的单一制体制有不可避免的冲突,从而使财政的地方分权丧失了广泛空间和纵深发展的可能。[18] 熊文钊、郑毅的研究借鉴了控制权视角,把中央政府作为委托人、地方政府作为代理人。[19] 当然,这些对中央和地方“事权”的讨论中涉及的中央和地方权力出现的问题甚至冲突,除了提出应有明确的宪法、法律依据之外,尚缺乏对问题和冲突的处理方式的探讨。[20] 中央政府的财政权力有无宪法约束、如何约束?地方行使财政权力的效率和积极性在何种财政权力的宪法配置下才能得到稳定保证?上述问题,法学界的讨论迄今为止尚无理论层面的突破,大部分法学研究关注的是如何落实事权与支出责任相适应。讨论中即便涉及对中央财政权力的宪法约束,也只是建立在理顺上级部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系基础上,特别是没有明确给出对中央财政权力限制的法学分析。[21] 作者认为,在医疗、教育等财政负担的央地分担问题、地方为争取中央政府拨款而推动项目建设的环境成本问题、中央政策变迁带来的地方收入减少问题等央地关系问题层出不穷的今天,只有抓住中央政府的财政权力的合宪性这一问题进行深入分析,才能找到解决问题的方向。

   法律学者讨论财政分权,通常认为中央政府权力(包括财政方面的权力)的约束原则是一种为实现中央政府目标而设定的如何合理行使权力的原则,其宪法规范基础是第3条第4款:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。” 基于上述条款,学者往往把中央、地方“两个积极性”原则看作是宪法对中央财政权力的唯一约束。

   但是,将对中央财政权力的约束完全放在宪法第3条第4款隐含的意思是宪法对中央财政权力并无硬性约束、只是对该权力如何合理行使给出了一个原则,即无论中央财政权力范围如何设置都应当尽量发挥地方积极性。 这一解释,如果我们将其放在我国宪法整个体系及与其他条款相参照时会不难发现它的缺陷。

   另一与中央财政权力的约束相关的宪法规范基础是宪法关于中央政府职权、地方政府职权划分原则的规定。在此规范基础上,我们可以藉由“选择构筑”视角对央地关系进行观察。当我们认可央地职权划分这一前提,就可以进一步讨论在中央一方提供选项、地方进行选择时,是否可能导致强迫和不自由的结果。

   央地职权划分明确出现在我国1982年宪法第 89条和第107 条。依照82宪法第89条规定:“国务院行使下列职权:……(五)编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算;(六)领导和管理经济工作和城乡建设;(七)领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作;……” 宪法第104条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”

上述职权划分并不与地方权力受中央权力的统辖相矛盾。该职权划分体现的是中央政府对归属地方事务的事项的明确、具体、制度化的授权。关于归属地方事务的事项的决议,按照宪法规定应由地方各级人民代表大会作出。除非地方各级人民代表大会作出的决议被全国人民代表大会或其常委会废止或纠正,这些决议应被地方政府所执行。根据宪法,作为一级行政机关的地方政府除了对上级政府负责,还需对本级地方人大负责。按照宪法相关条款,地方政府如果在行使其职权的过程中违反本级人民代表大会决定的国民经济发展等事项,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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