高一飞 冯晋流:我国暂予监外执行信息公开的评估与建议

选择字号:   本文共阅读 975 次 更新时间:2016-05-09 20:58

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高一飞 (进入专栏)   冯晋流  


摘要:近年来,随着违法暂予监外执行事件的曝光,暂予监外执行中的腐败问题引起了社会公众的关注和中央司法机关的重视。本文通过梳理暂予监外执行信息公开的产生及其发展过程,评估暂予监外执行信息公开的实际运行状况,针对实践中暂予监外执行信息公开出现的公开范围狭窄、公开标准缺乏统一认识、信息发布失范和信息公开主体任意选择公开方式等现象,提出完善建议,以期对暂予监外执行信息公开有所助益。


关键词:暂予监外执行、公开范围狭窄、信息发布失范、救济机制


近年来,随着违法给予罪犯暂予监外执行的事件的曝光,暂予监外执行中的腐败问题引起了社会公众的关注和中央司法机关的重视。2014年1月21日中央政法委印发《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》(以下简称《减假暂意见》),要求从严把握暂予监外执行条件,完善暂予监外执行程序,落实暂予监外执行各环节的责任。不久之后,2014年3月20日,最高人民检察院在全国检察系统启动暂予监外执行专项检察活动,剑指违法暂予监外执行,重点监督职务犯罪、黑社会性质组织犯罪和金融犯罪“三类犯罪”罪犯的刑罚变更执行情况。最高人民法院2014年3月14日提出的“五个一律”[1]也旨在强化包括暂予监外执行在内的刑罚变更执行监督力度。2014年10月24日《暂予监外执行规定》[2]问世,结束了长期以来暂予监外执行无统一程序保驾护航的历史。


由此可看到司法部、最高人民检察院、最高人民法院完善暂予监外执行制度运行,预防、杜绝违法暂予监外执行的决心和努力。然而暂予监外执行制度长期以来都在近乎封闭的空间里运行,受传统监管行刑封闭思想观念的束缚,要让暂予监外执行在封闭空间里挣脱出来走向公开透明,需要立法规范与实践操作进行反复地探索、检验。


一、暂予监外执行信息公开的规范化历程


暂予监外执行制度的特殊性[3]使得暂予监外执行信息公开的内容包含于狱务公开与审判公开两个部分,也使得暂予监外执行规范的印发主体也呈现出多样性,有司法行政机关、人民法院、中央政法委单独出台的规范文本,也有多部门联合出台的有关暂予监外执行的规范文本。


(一)司法行政机关对暂予监外执行信息公开的规范


1999年7月8日司法部下发的《关于监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定》(以下简称《规定》)是关于我国暂予监外执行信息公开的最早的规定。该规定明确将罪犯实行计分考核、分级处遇的条件、程序和结果以及暂予监外执行的法定条件、审批程序、审批结果和执行的情况对外公开,接受群众监督。


然而《规定》在实施过程中出现了公开认识不统一、操作不规范等问题,为此,2001年10月15日司法部下发了《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》,确立了狱务公开的原则、方式以及罪犯依法享有的权利和义务,以期规范狱务公开工作,推动狱务公开健康发展。


为更好地指导实践,2003年12月10日,司法部再发力,发布了《关于进一步推进监狱工作法制化、科学化和社会化建设的意见》,意见的第九项明确提出要深化狱务公开,以社会最关心、罪犯权益最密切、权力最容易滋生腐败的执法环节为重点,深化狱务公开内容,拓展狱务公开形式,规范狱务公开程序。2005年9月15日,司法部发布《关于贯彻落实<建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要>的实施意见》,提出狱务公开工作要以公开为原则,以不公开为例外。[4]


规范和推进狱务公开所作的努力,同时也推动了暂予监外执行信息的公开:


首先狱务公开的思想和原则的确立和贯彻执行,使得监狱的监管工作者对于狱务公开的意识逐渐增强。暂予监外执行信息公开作为狱务公开的一部分,也在一定程度上得到监管工作者的认可。其次,狱务公开将罪犯计分考核、处遇和奖惩的程序和结果等信息在监区公开,方便同监区罪犯之间了解罪犯的认罪、悔罪表现,强化了罪犯人身危险性评估的监督,而罪犯人身危险性恰恰是决定罪犯暂予监外执行的重要依据。。最后,狱务公开的方式从传统的采取公告栏公示发展到广播、电视、新闻发布等现代方式与传统方式并举,增强了狱务公开的操作性,同时也为暂予监外执行信息公开提供了公开的平台。


(二)人民法院对暂予监外执行信息公开的规范


2012年修改后的刑事诉讼法确立了人民法院暂予监外执行权的权限,即罪犯在交付执行前,暂予监外执行由法院决定。由此开启了法院审理暂予监外执行的案件的历史。


自2012年刑事诉讼法赋予人民法院暂予监外执行职权后,暂予监外执行也被人民法院纳入透明司法的工作日程中来。暂予监外执行信息公开借助于法院前期审判公开探索的成果,顺利构建起自成一体的信息公开模式即立案公开、公开听证、裁前公示、决定文书上网。如2014年3月,最高人民法院向全国法院提出了“五个一律”的工作要求,法院受理暂予监外执行案件,一律在立案后将暂予监外执行申请书等材料依法向社会公示;法院做出的暂予监外执行案件的裁判文书,一律在中国裁判文书网依法公布。前期为推进审判公开所建立起来的信息公开物质基础设施也为暂予监外执行信息公开所用,如2015年2月13日,最高人民法院正式开通“全国法院减刑、假释、暂予监外执行信息网”包括立案公示、开庭公告、庭审公开、文书公布四个环节,及时将案件每一环节的信息通过网上公示对外公开。


由于直到2012年修改刑事诉讼法后,人民法院行使暂予监外执行的职权,最高人民法院之前的规定、运行的制度并不包含暂予监外执行案件的内容,如2007年6月24日最高人民法院关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》第19条[5]规定以及2009年2月13日最高人民法院下发的《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》第11条[6]所规定的听证制度,但条文内容的精神足可以为暂予监外执行公开听证提供法理的依据。


法院受理罪犯的暂予监外执行申请时,可根据案件具体情形依职权公开举行听证会,做出公正裁决。


(三)中央政法委以及各部门联合颁布的规范


全面提出、体系化定义监外执行是通过2014年1月24日中央政法委印发的《减假暂意见》。《减假暂意见》不仅完善了监外执行条件、程序、落实各关节的责任,也明确提出了公开监外执行信息的要求。其中第6条规定“除患病极其严重外,对拟提请暂予监外执行的罪犯,应当进行提前公示,暂予监外执行法律文书一律在网上公开。”


在中央政法委印发的《减假暂意见》的基础上,2014年10月24日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部和国家卫生计生委联合印发《暂予监外执行规定》,进一步明确了暂予监外执行的适用范围、审批程序、相关责任,进一步完善了各项监督制约机制,对于堵住逃避刑法的通道具有重大意义。此外,《暂予监外执行规定》还对《保外就医严重疾病范围》作出全面修订,使得规定的操作性更强。


《暂予监外执行规定》的出台,结束了暂予监外执行规范零散、不系统的状态,从此暂予监外执行进入了统一、系统化、规范化的阶段。


二、暂予监外执行信息公开的实施状况


随着狱务公开、审判公开的深入推进,暂予监外执行信息公开也成为深化狱务公开、审判公开的重要内容,开始在各地方省市自治区开展起来。


2012年刑事诉讼法修改以前,暂予监外执行的职权由监狱机关和公安机关行使,暂予监外执行信息公开作为狱务公开的一部分,由监狱机关和公安机负责公开。暂予监外执行信息通常只在监管场所内进行公示,外界难以知晓暂予监外执行的情况;修改后的刑事诉讼法确立了人民法院对交付执行前的罪犯行使暂予监外执行的职权,然而,法院审理暂予监外执行案件大多是在进行材料审查之后决定是否做出暂予监外执行。暂予监外执行制度依然是在封闭空间内运行。直到2013年9月广州市海珠区人民法院率先对暂予监外执行案件举行了公开听证,打破了长期以来暂予监外执行在封闭空间内运行的状态。


尽管随着《减假暂意见》、《暂予监外执行规定》和最高人民法院“五个一律”的出台,全国各地区法院陆续展开暂予监外执行信息公开执法活动。但是由于暂予监外执行信息公开还处在起步阶段,监狱机关对于暂予监外执行信息公开的范围和程度认识并不统一,暂予监外执行信息公开很大程度上还停留在抽象公开阶段,一般限于暂予监外执行的程序、法律依据和结果的公开,对暂予监外执行的理由则多作概括性的抽象说明。


从收集的资料来看,暂予监外执行信息主要以“立案公开、决定前公示、暂予监外执行听证、暂予监外执行文书网上公布”四种方式公开,以下对这四种方式的地方实践情况做简要介绍。


(一)立案公示实施情况


立案公示是指人民法院、监狱机关、公安机关收到被告人及其辩护人或罪犯提交的暂予监外执行申请书、建议书及证明材料后,经过初步审查,认为有合理根据而决定受理被告人或罪犯暂予监外执行的申请的,将受理申请的信息通过公告栏或信息公开网站对外公示、接受监督。从最高人民法院“减刑假释暂予监外执行信息公开网”立案公示的情况看,2014年至2015年8月,法院受理暂予监外执行案件的立案公示244起,全国已有26个省、直辖市、自治区的法院在受理暂予监外执行案后,对暂予监外执行案件进行立案公示,然而实际的做法各不相同:


有直接将被告人的暂予监外执行申请书,或公安机关的提请建议作为公示内容的,如黑龙江省海林市人民法院;有以罪犯的基本情况、犯罪判刑情况、暂予监外执行的事由进行简述作为立案公示内容的,如北京市朝阳区人民法院;有将罪犯犯罪判刑情况、暂予监外执行事由作详细的说明作为公示内容的,如广西壮族自治区桂林市七星区人民法院;有的立案公示内容则非常简单“罪犯XXX申请暂予监外执行一案经审查,符合立案条件,现立案”,如湖南省永州市新田县人民法院。


据笔者收集的资料和实地调研获知,监狱受理暂予监外执行案件并没有进行立案公示。监区的罪犯申请暂予监外执行或者监管工作者提请暂予监外执行后,由监区负责人召开监区会议进行集体研究是否启动暂予监外执行程序,研究决定提请对罪犯暂予监外执行的,由监区负责人填写《罪犯暂予监外执行监区研究记载表》,上报监狱刑罚执行部门审查。


(二)决定前公示实施情况


决定前公示是指人民法院或监狱机关受理暂予监外执行案件以后,对申请人或提请机关提交的证明材料进行审查,认为证据属实符合暂予监外执行条件的,在作出暂予监外执行决定或提请批准暂予监外执行决定前,将作出暂予监外执行决定的事由或提请批准的事由通过信息公告栏或信息公开网站对外进行公示。决定提前公示包括法院的裁前公示和监狱的提前公示。


在《暂予监外执行规定》出台之前,就有关于暂予监外执行提前公示的地方性探索。如2012年12月12日江苏省监狱管理局制定的《江苏省监狱暂予监外执行工作程序实施细则》第12条规定:“刑罚执行科对拟办理暂予监外执行罪犯名单在监区予以公示,公示时间为2天。公示期内,如民警或罪犯有异议的,应当向监狱刑罚执行科提出复核申请,刑罚执行科应在收到复核申请之日起3天内进行调查,形成《暂予监外执行异议复核决定书》告知申请人。”


目前,各人民法院暂予监外执行案件裁前公示的方式主要包括:法院公告栏、法院官网、官方微信、官方微博、政务网以及媒体公告等方式。如2014年7月18日河北省石家庄市桥西区人民法院,通过官网、微博和微信公开发布“关于拟对报告人郑xx暂予监外执行的裁前公示”,公示期三天并标明公示反馈的电话、联系人和邮寄地址,开启河北省法院系统暂予监外执行案件裁前公示先例。[7]2015年1月16日,郑州市太康法院件裁前公示,将被告人黄某决定暂予监外执行的案件在法院官网予以公示,并在公示结束后依照法定程序举行公开听证。[8]


《暂予监外执行规定》出台以后,各省监狱开始依照《暂予监外执行规定》“就审议决定对罪犯提请暂予监外执行的,须在监狱、看守所内进行公示。”[9]然而,公示的内容大多只做抽象的说明,如重庆市Y监狱在2014年至2015年2月共提请暂予监外执行罪犯24人,均做了提前公示,公示的内容只包括罪犯的患病的名称,对患病的具体病情并没有进行详细说明。[10]


(三)公开听证实施情况


暂予监外执行公开听证是指受理暂予监外执行案件的机关,根据利害关系人的申请或认为案件影响较大或案情复杂主动召开听证会,通知人民检察院、司法行政机关、被害人、罪犯家属出席并邀请医学专家、人大代表、政协委员等参与听证,由决定机关主持,参与各方提出意见,最后根据听证形成笔录,综合各方意见决定是否将罪犯暂予监外执行。


2013年9月25日广东省广州市海珠区人民法院联合区检察院、司法局签发了《关于对罪犯暂予监外执行实行公开听证的实施意见》,[11]邀请专家、人大代表、政协委员等参加听证会,在全国开启暂予监外执行公开听证先例。


之后,全国各地人民法院开始了对暂予监外执行公开听证的探索和实践。如2014年10月15日河南省高级人民法院制定的《河南省高级人民法院关于规范办理暂予监外执行案件若干问题的规定(试行)》第4条内容规定对职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、组织(领导、参加、包庇、纵容)黑社会性质组织犯罪等罪犯的暂予监外执行案件举行听证。[12]各地人民法院陆续开展暂予监外执行案件公开听证活动,如安徽亳州市谯城区人民法院、湖南省郴州市嘉禾县人民法院、江西省崇义县人民法院、四川省隆昌县人民法院、河南省信阳市平桥区人民法院等,


从收集的资料发现,大多数法院对暂予监外执行案件举行公开听证的做法,均产生了积极的社会影响。通过公开听证既能消除怀疑,减轻舆论对法院的压力,同时也赢得了律师、案件当事人及社会公众的认可。


监狱系统目前为止对暂予监外执行案件较少举行听证,以重庆市Y监狱为例对暂予监外执行只有涉及“三类犯罪”才举行听证。举行听证没有程序规范,由刑罚执行部门工作人员主持召开,通知检察院、公安局、司法局相关工作人员和同监区的罪犯代表出席听证会。听证会上先由刑罚执行科的主持者宣读罪犯基本情况,出示据以申请暂予监外执行的相关资料。出席听证会的检察员对材料进行审查,并询问罪犯基本情况,其他参与听证会的人员相继发表意见。


(四)暂予监外执行决定文书公开情况


2014年1月至2015年8月,我国暂予监外执行决定文书网上公示情况表

(注:表中“—”表示在“最高人院减刑假释暂予监外执行信息公开网”或所在省份监狱管理局未能查到相应数据)

上表数据是笔者登陆最高人民法院“减刑、假释、暂予监外执行信息公开网”和全国各省市监狱管理局网站或司法行政网狱务公开栏查询所得。根据数据显示,无论是法院还是监狱,暂予监外执行决定文书网上公示已经在全国大部分地区展开。相对监狱而言,法院网上公示的文书数量较少。通过查看两机关公布的暂予监外执行决定文书内容,发现就法院网上公示的决定文书而言,大部分暂予监外执行决定文书详细说明了暂予监外执行罪犯所涉罪名、被判刑期、暂予监外执行的理由,仅有部分省市的法院对暂予监外执行理由只做抽象的说明;而监狱系统的公布的暂予监外执行决定文书则相反,大部分决定文书对罪犯暂予监外执行的事由做抽象记载。


(五)暂予监外执行信息公开取得的成效


暂予监外执行信息公开从点到面展开,制度运行向透明化迈进。据从搜集资料显示,至今为止,暂予监外执行公开听证已经扩大到8个省份,并有逐步扩大的趋势;2014年3月19日,贵州省监狱管理局响应中央政法委《减假暂意见》的精神,在全国首先将暂予监外执行决定书进行网上公示[13];2015年2月13日最高人民法院建立全国统一信息公开平台减刑——假释、暂予监外执行信息公开网,为公众了解暂予监外执行提供了便捷的渠道;全国有26个省自治区、直辖市的监狱管理局开通狱务公开栏,公布暂予监外执行决定书。


暂予监外执行信息公开促使决定机关从严把握暂予监外执行条件,起到了规范权力行使的作用,如广西壮族自治区P监狱对“三类犯罪”进行严格审查,对患高血压但未达到严重危及生命安全的罪犯,不予提请暂予监外执行。通过严格适用暂予监外执行条件,2014年全年提请暂予监外执行罪犯26人,相比2013年的提请暂予监外执行37人,同比下降了29.7%;[14]重庆市Y监狱对“三类犯罪”坚持开展听证,很好防止了暂予监外执行不当的现象发生。[15]


三、暂予监外执行信息公开存在的问题


暂予监外执行信息公开是深化审判公开和狱务公开的重要实践途径,目的在于在暂予监外执行申请人、案件利害关系人、社会公众与暂予监外执行权力行使者之间架起沟通的桥梁,让制度的运行走向规范化和透明化,达到权力依法行使、利害关系人的利益得到相应保护的双赢效果。然而,暂予监外执行信息公开目前还处于起步探索阶段,信息公开的开展在实践中暴露以下几方面的问题:


(一)公开内容过于简单抽象


公开的目的就是要让信息公开相对人清晰地了解权力运行情况和案件实情,如果公开内容太窄或公开的内容不能反映权力运行情况和案情,那么公开就徒有形式而无法达到公开的目的。从实践中暂予监外执行公开的内容来看,存在公开内容过于简单抽象的问题,表现在:


第一,监狱提前公示的内容过于简单。从提前公示的内容来看,暂予监外执行提前公示仍停留在公开抽象的层面上,公开主体对公开的范围除了相关法律法规明确规定不能公开和需要进行保密的事项外,其他内容则陷入不易把握的模糊状态,致使在实际的操作过程中基本上限于公开相关的法律依据、程序规定与决定结果,其他本应公开内容则因没有明确法律条文规定而容易导致过于强调保密而拒绝公开,如据以证明罪犯是否符合暂予监外执行条件所需之证明材料,包括证明申请人的病、残、孕的医学诊断证明材料,生活不能自理的鉴定材料,证明申请人主观恶性大小的诸如在监服刑接受改造的计分考核情况,犯罪记录的材料,司法机关出具的证明罪犯对居住地社区造成影响的审前社会调查评估报告以及暂予监外执行保证人是否符合保证资格的证明材料,而这些材料皆是综合考察罪犯是否适合暂予监外执行所必需,然而实践中的提请前公示却未能具备上述所列之内容,公示内容大多呈现模糊性。


第二,暂予监外执行决定文书公开的内容过于抽象。从“减刑假释暂予监外执行信息公开网”上公布的决定文书来看,大多数暂予监外执行决定文书都详细记载了罪犯基本信息,犯罪判刑信息和罪犯暂予监外执行的事由,然而也存在相当一部分的决定文书对罪犯暂予监外执行的事由只做抽象模糊的概述,如“因患严重疾病”等刑诉法条文规定的保外就医抽象用语,至于疾病名称,患病的程度则没有进行具体说明。


相比法院公布的暂予监外执行决定文书,监狱机关公布的决定文书中的信息则更为有限。笔者查阅各省监狱管理局公布的暂予监外执行决定书,发现大多数的决定文书只抽象概括了暂予监外执行的事由。如湖北省监狱管理局发布的鄂监刑暂字[2015]5号暂予监外执行决定文书“因患严重疾病,根据《中华人民共和国刑事诉讼法》二百五十四条和《暂予监外执行规定》之规定,决定对罪犯周华暂予监外执行” [16],以“严重疾病”代替本应记载的罪犯保外就医所患疾病具体病种以及证明病情程度的医学鉴定材料说明。


(二)公开的决定权缺乏制约


如上文所述,中央政法委《减假暂意见》、《暂予监外执行规定》、最高人民法院“五个一律”等规定,明确要求法院或监狱办理暂予监外执行案件时要进行立案公开、进行提前公示、将暂予监外执行决定文书网上公开。然而,这些规定又都将暂予监外执行信息公开的主动权赋予了人民法院、监狱机关和公安机关,让这些机关处于信息公开的强势地位。大权在握的人民法院和监狱机关以信息公开“权力者”的姿态,自行选择暂予监外执行信息公开的方式。是否进行立案公示、是否举行听证全由决定机关在法律规范或政策文件范围内自由发挥、任意决定。根据司法公开的精神,公开相对人拥有知情权,信息公开是法院、监狱机关、公安机关的职责和义务。然而,以目前信息公开的实践来看,信息公开与其说是法院、监狱机关、公安机关的义务不如说是它们的权力。相对人获得知情权只能寄希望于法院、监狱机关或公安机关自身提高信息公开的积极性。这种信息公开的权力型做法显然是与司法公开精神相违背的。


(三)公开的机制和程序有失规范


程序乃促进案件办理的规范化、制约权力行使的保障。如果没有程序规范,权力的行使就容易陷入随意状态。而暂予监外执行信息公开在实践中因缺少程序规范导致信息公开失范。


第一,立案公示与裁前公示混淆。上文已经对立案公示和裁前公示做出了必要的说明。二者公示的目的是不一样的。立案公示目的在于通过立案公示,第一时间对外传递信息,让利害关系人获悉法院将要审理的对象,进而有足够的时间准备提出异议的材料,确保异议准备充分。裁前公示的目的在于将决定机关或提请机关初步作出暂予监外执行决定对外公示、接受监督,给对该初步决定有异议的人提出异议的机会。实践中立案公示常出现与裁前公示相混淆的情况,将罪犯的犯罪判刑情况,罪犯病情查检经过,病症程度、拟做出暂予监外执行的依据等做详细的说明作为立案公示。如广西壮族自治区桂林市七星区人民法院审理罪犯郑红暂予监外执行案;湖南省益阳市资阳区人民法院审理罪犯欧阳蓉华暂予监外执行案等。


第二,公开的形式杂乱,缺乏规范。首先,法院立案公示内容详简不一。有的法院仅以暂予监外执行申请书或暂予监外执行建议书为公示内容,如江苏省兴化市人民法院审理罪犯周海林暂予监外执行案;有的法院直接以“暂予监外执行”为立案理由,只记载罪犯姓名和立案时间,如泰州市姜堰区人民法院审理丁新成暂予监外执行案;有的法院则直接以暂予监外执行决定书作为立案公示内容,如宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院审理罪犯段向鹏暂予监外执行案;有的法院则将罪犯的基本情况、犯罪判刑情况、暂予监外执行执行的事由进行简要说明并附上相关材料的照片作为公示内容,如湖南永州市新田县人民法院审理谷明庄暂予监外执行案。由此可见,目前法院暂予监外执行立案公示显得五花八门,并无统一规范的形式。


另外,暂予监外执行决定文书网上公开缺乏严肃性。法律规定暂予监外执行决定文书一律进行网上公示,然而,实践中法院以决定文书形式和非决定文书形式进行公示的做法并存。法院公布的暂予监外执行决定文书大多没有加盖法院公章和记载暂予监外执行的期限,有的甚至连决定文书编号也没有记载,如安徽省亳州市蒙城县人民法院审理的罪犯耿兴平暂予监外执行案。各省监狱管理局公布的暂予监外执行决定文书也存在不加盖省监狱管理局的公章、没有文书编号的现象。


第三,暂予监外执行信息公开不及时。虽然法律规定暂予监外执行须进行立案公示、裁前公示和文书公开。但是由于没有限定最迟的公开期限,公示作出后,罪犯已经被执行很长一段时间。决定文书公示也存在分批次公示的做法,如贵州省监狱管理局文书公布的情况。信息公开贵在公开的及时性,而文书公示的意义在接受社会的持续性监督,所以决定文书的公示时间不宜距决定罪犯暂予监外执行之日太长。


(四)暂予监外执行信息公开权利保障和救济途径缺乏


无救济则无保障,权利一旦缺乏救济途径,便只能是停留在纸面上。暂予监外执行信息公开缺乏程序保障和救济途径,表现在:


一是同监区罪犯申请信息公开权利难以保障。对拟暂予监外执行的罪犯进行提前公示的目的在于监督初步提请暂予监外执行的决定,而监督最有力的群体莫过于与拟提请暂予监外执行罪犯一起生活的同监区其他罪犯。但受传统观念意识的影响,监狱的封闭意识严重,致使本应该公开的内容没有公开;罪犯申请信息公开,也得不到工作人员的重视。


二是利害关系人申请公开听证权利难以保障。如上文所述,虽然已经开始举行暂予监外执行听证,但是举行听证案件数量相比暂予监外执行案件总数,所占比例极小,而且大都是决定机关主动决定举行听证,利害关系人申请公开听证得到支持的很少。出现一个暂予监外执行听证成了新闻,没有形成常态。


导致上述情况发生的重要原因在于利害关系人缺乏申请听证的救济途径,是否公开公示、举行听证完全由监狱、法院自己裁量决定。


四、暂予监外执行信息公开机制的完善


如何克服信息公开瓶颈,保证信息全面公开、及时公开,充分发挥信息公开所起到的民主监督作用是完善暂予监外执行信息公开的关键。针对实践中暂予监外执行信息公开出现的公开范围狭窄、公开标准缺乏统一认识、信息公布失范和信息公开主体任意选择公开方式等现象,必须对暂予监外执行信息公开程序进行完善,严格规范信息公开的实施。


(一)暂予监外执行信息公开的范围


暂予监外执行信息公开的范围涉及到权力行使的效率及透明程度、社会公众的知情权满足程度、罪犯隐私权的保护等问题。对暂予监外执行信息公开范围的合理界定,必须对原则和例外上都加以界定,既要让权力行使透明化,又要保护罪犯隐私和保证效率。


首先,公开暂予监外执行的条件和程序。暂予监外执行条件是暂予监外执行制度的门槛,这个门槛又关系到暂予监外执行程序的启动。为了做到保障犯罪分子合法权利和保护公众安全之间的平衡,必须将暂予监外执行条件进行公开。目前,河北、河南、江苏、广东、四川等省已经在监狱狱务公开栏公示了暂予监外执行监外执行的程序和条件。


其次,公开综合评估罪犯人身危险性的材料。暂予监外执行需要考量罪犯的人身危险性,因此,作为评估罪犯人身危险性的材料,诸如服刑的计分考核情况,罪犯居住地司法行政机关出具的证明罪犯给社会造成影响程度的审前社区调查评估报告等材料,需在提请暂予监外执行前进行提前公示。


再次,公开证明暂予监外执行保证人保证资格的材料。保证人制度乃是担保罪犯暂予监外执行后,在社区服刑期间遵守社区矫正监管教育纪律的制度,故对证明保证人符合保证资格的材料可以以附件的形式在公开暂予监外执行决定文书时一并公开。


最后,公开暂予监外执行罪犯在社区矫正期间接受监管改造的信息。罪犯被暂予监外执行后进入社区矫正环节,接受社区矫正机构的监管。为防止罪犯在暂予监外执行期间脱管、漏管和防止社区矫正监管工作人员违法给暂予监外执行罪犯开脱管、漏管的方便之门或者侵害暂予监外执行罪犯的合法利益,有必要将社区矫正机构监管工作程序、罪犯改造的表现、证明罪犯符合暂予监外执行的情形是否消失等材料信息,对外公开,接受公众的监督。


暂予监外执行信息公开自然不能危害国家秘密、商业秘密和个人隐私。此外,对于未成年的暂予监外执行对象,为保护未成年人,须将其作为公开的例外。


(二)暂予监外执行信息公开的方式


针对暂予监外执行信息公开主体随意选择信息公开方式的现象,为严格适用公开方式,有必要明确每种公开方式的选择条件。


“立案公开、提前公示、文书公开”已为最高人民法院“五个一律”和《暂予监外执行规定》所确定的信息公开方式,人民法院、监狱机关、公安机关必须无条件进行公示,而公开听证耗时较长、成本较大。故对拟提请暂予监外执行的罪犯是否举行听证,必须对公正与效率进行价值考量,在确保案件公正办理的基础上兼顾办案效率。


对于职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、组织(领导、参加、包庇、纵容)黑社会性质组织犯罪三类犯罪要依职权主动举行听证。因为三类犯罪的罪犯或享有原职权地位带来的影响力,或拥有较好的经济能力,一旦在封闭空间里处理此类罪犯,容易发生权力寻租的滥权腐败行为。


对于遭受暴力性犯罪侵害的被害人,既怀有希望罪犯受到法律制裁的报复心理,同时对罪犯存有一定程度的恐惧心理。为平复罪犯给被害人造成伤害,恢复犯罪破坏的安宁秩序和消除罪犯暂予监外执行可能给被害人带来恐惧心理,人民法院、监狱机关、公安机关拟决定对罪犯暂予监外执行前,有必要通知被害人,告知其享有申请听证的权利。


(三)暂予监外执行信息公开的标准


实践中暂予监外执行信息公开的程度各有差异,推动暂予监外执行信息公开走向规范化,须确立暂予监外执行信息公开的标准。如上文所述,公开的目的是让公开对象了解实情,所以暂予监外执行信息公开必须达到能够让公开对象了解暂予监外执行缘由的程度。具体来说,四种公开方式可根据案件所处阶段不同应做出不同的标准。


就立案公示而言,立案公示处于暂予监外执行案件受理的初级阶段,尚未对案件进行具体审查,因此,可对公示的内容做抽象的说明即将罪犯的基本情况、所涉罪名及犯罪判刑情况、罪犯暂予监外执行的事由进行简要说明作为公示内容即可。


提前公示或裁前公示则不同,此时案件已经进入材料审查核实阶段,据以决定或提起暂予监外执行的综合考察材料已经被行使暂予监外执行权的机关所掌握,之所以要进行裁前公示或提前公示,就是要检验暂予监外执行决定或做出提请暂予监外执行决定是否合法有据。故提裁前公示或提前公示的内容应进行详细的公示,具体包括:对罪犯基本情况、犯罪判刑情况、证明罪犯人身危险性的服刑改造情况和社区调查评估等情况以及证明罪犯符合暂予监外执行三种情形的病残孕检等证明材料。


暂予监外执行听证应当发扬民主精神,通知人民检察院、司法行政机关、被害人参加(有被害人的案件),根据案件具体情况邀请相关医学专家、人大代表、政协委员出席。在听证主持人的主持下出示材料并进行质证,与会各方充分发表意见,最后形成书面决定。


公布的暂予监外执行决定文书应载明暂予监外执行的具体理由,对证明符合暂予监外执行条件的材料做详细说明。公示的内容除了裁前公示所列内容,证明暂予监外执行保证人资格的材料之外,还必须明确暂予监外执行的期限。


(四)暂予监外执行信息公开的时限


公开的时限关乎信息公开和信息接收的及时性。暂予监外执行信息是否及时公开关系到罪犯基本权利的保障与否以及公开对象能否对罪犯情况和决定机关权力行使情况进行及时监督。所以,暂予监外执行信息公开必须明确公开的时限。


就立案公示而言,因案件处于刚受理阶段,须公示材料较少,受理当日或次日即可将暂予监外执行的申请书或提请暂予监外执行建议书作为立案决定的根据进行公示。


至于提前公示或裁前公示,此时暂予监外执行案件已处于实质审理阶段,案件在审议、讨论是否作出暂予监外执行决定的过程形成审议讨论笔录,在决定作出后,须根据审议笔录及证明符合暂予监外执行的相关材料做出书面决定,故提前公示或裁前公示可在初步审议决定作出后的三日内进行公示。


最后,作为最终批准或决定暂予监外执行的决定文书,由于经过前期的提前公示或裁前公示,已形成初步决定,在公示期过后,无异议,或对初步决定提出的异议已经在各方充分发表意见后得到解决,此时制作暂予监外执行决定文书已经有了很好的基础。为确保信息公开的及时性,暂予监外执行的决定文书公布时间不宜距决定作出时间太长,建议在在决定作出后,三日或五日内进行公示为宜。


(五)暂予监外执行信息公开平台建设


信息公开保障不力一直是暂予监外执行信息公开的软肋。信息公开有赖于信息公开主体的公开积极性,相对人缺乏信息公开的救济致使信息公开大打折,民众的知情权易受到侵害。因此公开暂予监外执行信息的同时必须着手强化暂予监外执行信息公开的保障机制,即注重信息公开主体观念的更新、加强信息公开平台建设、强化信息公开检察监督、建立相对人寻求信息公开的救济途径。信息需要依靠信息平台才能将信息传播出去。为确保暂予监外执行信息公开的全面性和及时性,必须强化法院和监狱机关暂予监外执行信息公开平台建设。


就法院而言,可坚持中央统一和地方层级信息公开平台建设并举。当今时代,依托现代信息技术建立的法院官网、微博、微信等成为司法与民意相互沟通、彼此互动的重要桥梁。2014年2月13日最高人民法院官网上开通了减刑假释暂予监外执行信息公开网专栏,为减刑假释暂予监外执行信息公开提供了统一的平台。然而,仅仅建立统一的暂予监外执行信息公开平台并不能满足信息公开及时被民众接收的需要,应该采取中央统一平台和地方层级平台建设并举,这样才能真正发挥通过息公开强化民主监督的的功效。


首先,自2013年11月23日,最高人民法院发布《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》之后,为推进审判流程公开平台、裁判文书公开平台、执行信息公开平台三大平台建设,全国各地方法院官方网站、官方微博已经纷纷发展,形成规模。这些网站和微博仿照最高人民法院减刑假释暂予监外执行信息公开网,设立了减刑假释暂予监外执行信息公开专栏。其次,基于最有力的监督必定是建立在知情、熟悉的基础上,在地方法院网站建立层级性的减刑、假释、暂予监外执行信息公开专栏,有利于发挥区域性群体熟悉地方司法及罪犯基本情况的优势,充分发挥信息公开监督的最大力量。


相对法院而言,监狱机关暂予监外执行信息公开的推进力度显得无力。虽然全国有26个省市的监狱机关已基本建立狱务公开网上专栏来公示暂予监外执行决定文书。然而,监狱的提前公示却还停留在在监区内采取传统的公告栏进行公示。提前公示只是对内公示,外界对提前公示的内容一无所知。因此,转变提前公示的方式,拓宽提前公示的空间,是加强监狱信息公开平台建设所必需考虑的。可行的做法是,采取省监狱管理局暂予监外执行决定文书网上公示和地方监狱提请暂予监外执行网上公示并举的做法,即在地方监狱网站上建立暂予监外执行信息网上公开专栏,专设拟暂予监外执行决定公示窗口。此外,还要改变传统的监区公开栏的位置,采取监狱内与监区外公示并举,即在监区内和罪犯家属接见室设立公开栏,公开狱务信息。


(六)暂予监外执行信息公开保障救济机制


以信息公开推动暂予监外执行走向透明,避免不当进行暂予监外执行,杜绝权钱交易、逃避刑罚的现象,是刑罚执行的伟大尝试。保障信息公开的全面性、及时性,是暂予监外执行公开的关键。为此,应当从以下几个方面建立暂予监外执行信息公开保障救济机制:


一是要在立法上明确信息公开义务主体地位。自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息开条例》实施以来,信息公开首先在行政机关进行,而司法系统、监狱系统信息是否公开在很长一段时间内存在争议。未来的信息公开立法应该涉及到公权力行使的区域,如将立法、司法、行政等权力运行活动信息作为公开的主要对象,明确信息公开义务主体,确保信息公开有法可依。具体到暂予监外执行信息公开,因其权力主体是法院、监狱和公安机关,故在立法上应明确法院、监狱和公安机关作为暂予监外执行信息公开的义务主体。


二是要将信息公开纳入检察监督的范围。人民检察院发现,决定机关在受理暂予监外执行案件时没有进行立案公示的、审议决定拟对罪犯提请或准许暂予监外执行时没有进行提前公示的、决定文书做出后没有在合理期限内进行网上公示的,须向监狱或法院公安机关提出纠正意见。对于人民检察院出具的纠正意见,相应的机关必须尽快予以纠正,并将纠正情况告知人民检察院。


三是建立申请信息公开的救济机制。鉴于实践中法院、监狱、公安机关任意选择信息公开的方式,或决定信息是否公开。为确保利害关系人及社会公众的知情权,必须建立信息公开的救济途径。具体而已,包括:


内部救济。上文提到,将信息公开作为检察监督的内容,利害关系人或社会公众向决定机关申请信息公开得不到回复或者利害关系人申请暂予监外执行听证等得不到采纳,可向检察院寻求救济,检察院应当督促决定机关予以纠正。


外部救济,即在各级地方人大常委会设立专门的政府信息公开监督机构受理信息公开的申诉。有观点认为,狱务信息公开纳入《行政诉讼法》的受案范围,一旦监狱拒不公开相关的狱务信息,申请人以这个理由向监狱提起行政诉讼。[17]我们同意这一观点。在法律修改前,利害关系人或一般社会公众可直接向人大常委会信息公开监督机构投诉,由信息公开监督机构派人核实,责令改正。



* 高一飞,1965年出生,湖南桃江人,西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授、博士生导师。冯晋流,1988年出生,广西玉林人,法律硕士,现为广西金狮律师事务所律师。本文为高一飞教授主持的2014年度国家社科基金重点项目《司法公开实施机制研究》(立项号14AFX013)、2014年度最高人民法院重大理论课题《司法领域公民知情权研究》(2014sp010)、2015年中国法学会“深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题《司法公开实施状况评估和建议》(CLS(2015)ZDZX10)的阶段性成果。

[1] 凡是减刑、假释、暂予监外执行案件,一律上网向社会公示;凡是职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪三类罪犯的减刑、假释、暂予监外执行一律公开开庭审理;凡是三类案件的公开开庭审理一律邀请人大代表、政协委员或有关方面代表旁听;凡是减刑、假释、暂予监外执行案件的裁判文书一律在中国裁判文书网公布;凡是法院工作人员在办理减刑、假释、暂予监外执行案件中有违纪违法行为甚至构成犯罪的,一律从重追究责任。

[2] 2014年10月24日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计生委联合印发《暂予监外执行规定》。

[3] 刑罚交付执行前后作出暂予监外执行的机关及方式的不同:即罪犯已经交付执行刑罚的,办理暂予监外执行所走的程序和所需证明材料属于狱务公开的内容;而罪犯尚未交付执行的,暂予监外执行决定由人民法院作出。暂予监外执行审理判所走的程序和所需证明材料属于审判公开的内容。

[4] 司法部发布《关于贯彻落实<建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要>的实施意见》,“基层司法局、监狱劳教单位的领导要定期接待群众来访。以公开为原则,以不公开为例外,进一步推行并规范政务公开、狱务公开、所务公开、厂务公开、校务公开。”

[5] 《最高人民法院关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》第19条“对办案过程中涉及当事人或案外人重大权益的事项,法律没有规定办理程序的,各级人民法院应当根据实际情况,建立灵活、方便的听证机制,举行听证。

[6] 最高人民法院下发《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》第11条“人民法院在执行、再审审查、减刑假释、国家赔偿等案件处理中可以推行公开听证制度,自觉接受当事人、社会公众对法院工作的监督”。

[7] “石家庄桥西法院率先开展暂予监外执行裁前公示”,载http://sjz.hebnews.cn/2014-07/22/content_4055166.htm,访问日期2015年2月24日。

[8] “太康县法院首次对暂予监外执行案件进行公示接受社会监督”,载http://news.xyw.gov.cn/news/counties/201412/00078646.html,访问日期2015年2月23日。

[9] 《暂予监外执行规定》第13条“监狱、看守所应当就是否对罪犯提请暂予监外执行进行审议。经审议决定对罪犯提请暂予监外执行的,应当在监狱、看守所内进行公示;对病情严重必须立即保外就医的,可以不公示,但应当在保外就医后三个工作日以内在监狱、看守所内公告。”

[10] 2015年3月,笔者在论文写作期间对重庆市Y监狱进行调研,从监狱刑罚执行科的受案登记表得知,2014年至2015年2月该监狱共提请暂予监外执行24人,对提请暂予监外执行的罪犯均在监区内作了提前公示。

[11] “广东广州海珠:借力公开听证监督暂予监外执行”,载http://www.spp.gov.cn/dfjcdt/201407/t20140730_77450.shtml,访问时间2015年2月22日。

[12] 《河南省高级人民法院关于规范办理暂予监外执行案件若干问题的规定(试行)》第4条“对职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、组织(领导、参加、包庇、纵容)黑社会性质组织犯罪等罪犯(以下简称三类罪犯)的暂予监外执行案件,应当邀请同级人民检察院监所检察部门出席听证会。”

[13] “省监狱管理局监外执行决定书上网公布”,载http://news.gog.com.cn/system/2014/03/20/013304107.shtml,访问时间2015年2月23日。

[14] 该数据是笔者于2015年寒假期间在广西茅桥地区检察院驻P监狱检察室的台账信息登记查询所得。

[15] 2015年3月笔者在论文写作期间对重庆市Y监狱进行调研,跟监狱工作者交流时,了解到该监狱坚持对职务犯罪、黑社会性质组织犯罪和金融犯罪三类犯罪的罪犯暂予监外执行举行公开听证。

[16] 参见:湖北省监狱管理局:“湖北省监狱管理局罪犯暂予监外执行决定书 (鄂监刑暂字[2015]5号)”http://www.hbsjy.gov.cn/html/322.html,最后访问日期,2015年10月3日。

[17] 弓弢:试论完善我国狱务信息公开,中国政法大学硕士学位论文,2011年。


原载《中国监狱学刊》2015年第5期,第61--70页。

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