在谈到监管改革时，大家都认为，中国金融业已经实行综合经营了，因而需要综合监管。现在呼声较高的有两个方案，一个是在国务院层面成立金融监管委员会，协调一行三会的矛盾；另一个方案则是“一行一会”，即央行和三会合一的金监会。下面，我针对这个问题谈谈综合经营和监管改革。

综合经营不改变金融业态

中国的金融业分为四个相互独立的业态：银行业、证券业、保险业、信托业。

银行业是信用中介，创造货币,以支付为核心。数字化时代，货币已经成为了数字，而在支付过程中，货币和走账合二为一，所以，金融业的核心实际上是支付体系——货币则是加载在支付体系上。我们可以看到，国际制裁一般都是针对支付，支付受到制裁，会使得国家金融经济活动受到很大制约。

证券业本身就是融资中介——在筹资者和投资者之间搭建平台，其业务应以信息披露为核心。

保险业是经济补偿机制，应以精算为核心。在全球来说，保险业到上世纪80年代才成为金融业中的一员，其主要作用不是融通资金，而是经济补偿。但是我们国家的保险业却偏向了储蓄和投资，保险公司更注重的功能是筹资和投资，对经济补偿的需求并不上心。保监会对于保费的关心也不够，却对保险公司的投资业务特别关心。这偏离了保险业的本质，也使得所有风险都集中在政府身上，保险业并没有很好地承担风险补偿责任。

信托业是代客资产管理，包括实物和货币，即货币资金信托。所以，它应该对客户忠诚。

综合经营是指一个金融机构法人或集团同时经营上述四个业务中两个以上的业务。综合经营不改变各业的本质，法人综合需要良好的法治环境。欧洲实行的是法人综合经营，需要良好的法治环境；而其他国家，比如美国，都是实行集团综合。集团综合有两个类型，一是纯控股型，一是事业型。在我们国家，目前是两种类型都存在，但最后很有可能走向事业型，因为现在几乎所有银行都是拥有全牌照的子公司，其他机构也是如此。我认为，事业型控股公司其实存在一定的问题，但是我们国家目前的现状要走向纯控股并不太容易，所以我们应该逐渐从法律上来规范事业型控股公司。现有持金融牌照的公司走控股路线还比较好管理，但现在面临的最大问题是连实业企业都形成了控股集团。尽管金融控股集团所占比例不是很大，但对金融业的影响还是很大。总之在综合经营过程中，机构方面难在企业型金融控股公司的管理。

分业监管、功能监管、行为监管是永恒的原则

大家都在批评分业监管，我觉得分业监管就是按照功能来监管。所谓的行为监管，我个人认为，和功能监管基本是一样的，只是看问题的角度不一样。功能决定了业态的区分，综合经营并不会改变业态，也不会改变监管的原则。同一法人同时从事证券和银行业，不会改变银行审慎监管和证券充分信息披露的本质，而在大数法则下，保险的经济补偿功能也不会因为同一法人经营业务而改变。所以，综合经营不会改变业态，也不会改变监管的原则。针对不同业态的监管，即为功能监管、行为监管、分业监管，其表现形式为牌照式监管。

无论金融机构采取哪种综合经营模式，均要取得相应的牌照；发牌照的监管当局对持牌经营行为进行同一原则监管，牌照分为法人牌照和单项业务牌照。比如，银行取得销售证券或保险产品的牌照，即单项牌照，那么其也是跨界经营。

监管架构的逻辑

监管机构的设置可以是分业的、综合的，但监管仍然是分业的、按功能区分的。所以，监管机构的综合是可以的，但是监管本身却不是综合的。受文化、历史、法制、政治的影响，会使各国形成不同的监管架构，但仍有基本的逻辑可循。

首先，金融业的核心是银行体系，货币政策是宏观调控的重要工具，因而处理好央行与商业银行监管的关系至关重要。在信用货币时代，所有货币都是在中央银行体制下创造出来的，因而金融业的核心就是银行。即使在以直接金融为主的国家，比如美国，影响金融的核心仍然是中央银行的货币政策和商业银行的活动。

其次，宏观审慎管理与微观审慎管理的协调是危机后大型经济体关注的重点。关于怎么协调，待会李波司长在谈监管构架时（李波司长对监管构架的构想，可点击李波：推进金融监管体制改革的几种方案了解）可能提及，尽管我心目中的方案和他的不完全一致，但在理念上是一致的。

第三，央行通过相对独立的机构实施对银行业的监管，在中国更为有利。十年前，我们把银监会从央行分出去，现在又在讨论银监会和央行的关系，我认为在市场机制、传导机制比较完善、法治比较健全的国家，央行对银行的监管未必要放在一起，才能完成货币政策的传导和调控。但目前中国监管当局的地盘意识较强，把机构当成自己管理的对象，加之法治环境不够健全，市场机制也不够完善。在此情况下，中央银行和监管当局保持人事上的密切关系，有利于货币政策的传导，这已被长达十年的经验所证实。如果我们从机构设置上加强央行与银行监管的联系，以后能够减少摩擦和协调成本，金融运行将更加顺畅。

最后，负外部性强的金融机构要加强审慎监管。这主要是指银行和寿险公司，英格兰银行改革对银行业和保险业机构实行的都是审慎监管。财险公司的问题并不大，但是有长期资金积累的寿险公司若在市场上投资亏损、经营不善会形成很大的负外部性，寿险公司的倒闭会给市场带来较大的影响。总之，负外部性强的机构、系统重要性金融机构统一监管，有利于防范系统性金融风险。

中国实施行为监管和功能监管的难点

行为监管要基于功能监管的基础之上，否则会引起职责不清。相同功能要坚持相同的监管原则，参与人员要遵守相同的行为准则，这就是行为监管。同时，监管要坚持实质重于形式的穿透式原则。现在很多所谓的金融产品创新，如果把其外衣一层层剥下，实际上是具有相同法律关系的产品，而在销售产品时，不认真地界定产品的金融属性和法律关系，这是金融秩序混乱的重要根源。对此，我们总是采取打擦边球的办法，把产品归结为跨市场产品，但是某个产品必须有固定的属性，比如存款、贷款、保险、股票、债券、集合投资计划。集合投资计划的本质是资金信托是证券，但对此没有形成共识，这是我们国家金融监管面临的最大难题，也是金融市场和监管混乱的原因所在。现有各式理财产品可以分为两类：一种是变相吸收存款，或把标的物进行分拆，变相发行证券；一种是集合投资计划，即公募或私募投资基金。从现有爆发风险的产品来看，P2P是变相地吸收存款（变相集资），这就是银行体系存在问题。

中国实施行为监管、功能监管的难点在于统一对集合投资计划的认识，在于对理财市场的认识。这无论是理论界，还是实务界，都还没有对此形成共识。如果中国不理清中央银行和商业银行的关系，货币政策的实施将受到很大的影响；如果不提高对集合理财计划的认识，资本市场永远得不到安宁。现在所谓的“分段监管”，还是把上述问题合在一起，管理还是混乱的。我借四十人论坛召开年会之际再次老调重弹，希望在这个问题上获得市场共识。如果这个共识无法达成，证券法难以修改，证券的定义也没法拓展，功能监管也难以落实。

双峰监管、投资者保护的核心是投资者适当性原则。双峰监管的一峰是机构的审慎监管，另一峰则是行为监管。行为监管其实就是在明确金融产品的法律关系和金融属性后，按照统一的法则进行规范。在行为监管中，为了很好地保护投资者，最核心的是实行投资者适当性原则，让投资者清楚产品的风险，并根据投资者的风险承受能力销售相应的产品。所以，如果在设计监管体制时，没有对双峰监管、投资者保护的核心问题取得共识，很多监管是难以达到预期效果的。对于这个问题，我曾经在1月9日的讲话中谈到，投资者有一个巨大的投资需求没有得到满足——即一元起购买的公募基金和一百万起购买的私募投资之间，投资群体没有合适的投资产品。我们必须创新公募基金产品，给予理财投资者更多的选择。

没有对金融功能、金融产品法律关系的统一认识，只有机构的合并与拆分达不到提高监管有效性的目标。理念的转换、法治环境的改善是提高监管效率的治本之策。

金融监管体制改革要适应国家治理架构

中国的政治体制是中国共产党领导下的人民代表大会制度和政治协商制度；全国人民代表大会选举国家主席、副主席、选举国务院、最高人民法院、最高人民检察院组成人员；监督一府两院依法履职；国务院各组成部门对国务院负责。

货币政策、金融监管专业性强，建立以央行为核心的货币政策和金融稳定机制有利于提高金融监管效率，有利于国务院建立有效的问责机制。

本文为作者在2016年4月9日的2016•金融四十人年会暨“金融风险与监管改革”专题研讨会上的发言。