本文原载《探索与争鸣》2026年第4期
党的二十届三中全会提出制定《金融法》，完善金融监管体系，加强中央和地方监管协同。随着2023年国家机构改革确立“一行一会一局”的新格局，金融监管的横向关系基本明朗，而在纵向关系上，各地既有金融监管总局垂直管理的派出机构（以下简称“派出局”），也有隶属地方政府系统的地方金融管理局（以下简称“地方局”）。地方局的名称从原来的“监督管理”局改为“管理”局，相应的“三定方案”却迟迟未能落地，派出局与地方局的职责尚未厘清。2026年3月，《金融法（草案）》向社会公开征求意见，但就目前的条款来看，其并未明确党的二十届三中全会所提出的“加强中央和地方监管协同”的具体路径。要实现央地监管协同的目标，需要在观念上对金融监管是否构成央地分权治理的格局正本清源，并在路径上对其范畴进行廓定。
“地方金融”观念形成的三重逻辑
中国是典型的单一制国家，自20世纪90年代开始实行分税制，在划分事权基础上按税种区分中央与地方财政收入，配合转移支付制度，实现财权与事权统一。在分税制背景下，开始出现了对央地关系的讨论，金融是其中的常见论域。然而，金融行业具有天然的流动性和跨区套利的特征，划定央地之间、不同地方之间的金融展业范围既不符合“统一大市场”的政策导向，亦难满足市场主体多元化资金需求。“地方金融”的观念之所以出现，缘于多重实践逻辑的驱动。
在事实逻辑下，从20世纪80年代的“拨改贷”到21世纪以来的“土地财政”，再到当下仍在延续的政府融资平台及其隐形债务，由于“政绩锦标赛”和“预算软约束”的存在，地方政府以不同方式直接或间接参与金融市场，“地方金融”逐步形成金融资源分配与再分配的客观现实。地方政府在“政务服务”“产业促进”“普惠金融”等名义下直接作为主体参与金融活动，甚至通过“地方融资平台”等形式缓解本级政府的财政问题，在金融领域扮演“运动员”角色，“地方金融”的概念由此而来。
在权力逻辑下，地方政府行使属地市场监管权力，并履行行政科层制下实施中央政策的职责。无论是早期的地方金融工作办、地方金融监督管理局，还是此次机构改革后的地方金融管理局，均作为本级政府的组成部门享有对辖区内金融机构做出具体行政行为的权力，扮演着“裁判员”的角色。为明确权力行使的对象，中央监管部门颁布规范性文件，各地也纷纷制定地方金融监督管理条例，采用“列举+兜底”的立法技术，将原本客观存在的“事实对象”转化为规范性文件中的“法定对象”，强化了各界对所谓“地方金融”的印象。
在政策逻辑下，党的十八届三中全会公报首次提出“界定中央与地方金融监管职责与风险处置责任”，党的二十届三中全会公报进一步要求“强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同”，可见“地方金融”是以风险处置和监管责任为核心目标的。地方政府对金融风险治理“守土有责”，非法金融和“类金融业态”带来的风险事件倒逼地方政府在缺乏上位法明确授权的情况下先行开展“事实上的监管”，以维护区域金融稳定。为落实“守土有责”的政策目标，“地方金融”及其监管逐步被默许存在。
基于上述三重逻辑，理论与实践中的不少观点认为地方拥有与中央并行的金融监管权。分权论主张“在纵向上实施央地两级分层监管”，“立法和行政主体之间进行差异化配置，形成中央和地方共同立法事务与地方行政事务的属性”，“事实上的国家和地方两级金融监管体系已经形成”，并基于此构建央地之间的协同方案。然而，上述论点大多建立在发展论的应然维度，但从以实定法为基础的体系论出发，“地方金融”存在的正当性值得商榷。
对“地方金融”分权论的审视
金融监管体制与国家权力结构直接相关，我国是单一制国家，金融权力的配置无需参考以联邦制为基础的美式“双层多头”模式，亦无需效仿英式“单层多头”的中央集权模式，而应该依据单一制的特点来确立中国式方案。金融监管的“央地协同”不必然等于央地分权，究竟是“地方金融”的监管还是地方的“金融监管”，不宜模棱两可。
其一，宪法层面。我国《宪法》第3条第4款“在中央的统一领导下发挥地方的主动性与积极性”看似为地方分权提供了宪法依据，但第107条“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济等行政工作”，明确将地方分权的范围限定于“法律规定”。同时，金融、外贸等制度因市场统一的要求应实行严格的法律保留。我国作为单一制国家，央地分权的核心逻辑在于“办好地方性事务、发挥本地方特色”。即使从最为宽泛的角度解释，允许地方差异化立法的范围亦应当限定在地区差异、城乡差异等最为基础的广义“区域关系”中。事实上，这一宪法障碍横亘在所谓“地方金融”之前，乃至分权论者也不得不采取回避的态度。因此，宪法意义上的法律保留应当恪守，对授权地方事项须审慎处理。
其二，立法法层面。《立法法》第11条规定了严格法律保留的十类具体事项，文义上同样无法为地方金融事权提供规范空间。有观点将严苛的法律保留解释为“暂时性”阶段，进而“借道”地方性立法为“地方金融”寻找规范依据。然而，这一思路须将“地方金融”排除在《立法法》第11条规定的“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”之外，通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第10条“不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规”之规定，方能实现。“基本经济制度”固然是一个不确定的法律概念，但是金融事务基于其市场特性至少不属于“地方性事务”，即便作为“非国家专属事务”，也应当以负面清单的形式出现。应该说，“可以制定和颁布地方性法规”为地方赋予的是实施性立法权和先行先试立法权，并不等同于“中央地方共同立法权”。单一制下的地方立法机关附属于中央立法机关存在，立法权是唯一的。地方政府以行政性“通知”和“意见”代替地方立法的做法更无法为分权提供依据。
其三，行政法层面。《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》仅涉及部分金融领域或部分机构，实质是以风险识别与处置为导向，规定作为行政权力的监管权的运行方式，无法赋予“地方金融”完整内涵。而且，由于行政权力不具有规范意义上的地区差异性，经济发展阶段和金融资源禀赋的不同并不会导致监管权力在行政三法中被差异化配置，地方政府在行政法的刚性框架下亦难实现“地方金融”的多元目标。而且，行政法体系的解释还存在一个明显疏漏，即在金融风险属地化解的目标下，对“地方金融”的立场已经从“监管”迈向“管理”，“管理”含有兜底处置的经济职责，超越了行政权力的解释范畴。
中国特色金融监管央地关系的辩正
有别于西方联邦制的金融分权，我国的“地方金融”本质上是地方政府承担属地金融风险的一种管理责任机制，而非金融权力分配的一种制度路径。“地方金融”的规范意义在于限定地方政府介入金融治理的目标与路径，在金融风险属地化解、防范系统性风险的导向下，构建地方政府积极参与的中国特色央地权责配置模式。
“地方金融”出现的根本原因是中央向地方压实风险出清职责。“地方金融”从未进入过法律或者行政法规之中，并非规范概念，其多在政策性文件中与“地方职责”“风险处置责任”等表述连用，作为相关金融风险拟制的承载体与地方政府发生关联。比如，2017年《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》强调地方政府负有“地方金融监管职责和风险处置责任”；第五次全国金融工作会议提出“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一原则，强化属地风险处置责任”；2023年国家机构改革指出要“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体系”；2024年党的二十届三中全会公报重申“强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同”。这里一以贯之的逻辑是，“金融事权主要是中央事权，地方金融监管是有效补充”，并以风险出清职责为核心导向。
“地方金融”绝非权力的纵向分割配置。尽管地方政府体系中也设有与中央金融监管机关职责类似的组成部门，并且地方局在形式上行使着一定的监督和管理权力，但这种权力的运行模式与央地分权存在明显的差异。第一，权力配置的核心要素缺失，金融规则制定权完全收于中央，对于监管对象的准入、展业、核心指标等均由中央制定规范予以明确，地方无权自行调整。第二，“地方金融”相关权力的刚性来源于本级政府其他行政权力的“嫁接”，地方局一旦脱离本级政府的行政权力体系支撑，并无中央金融垂管权力那样的强制效果，特定情形下“地方金融”还依赖派出局的权力以及“地方金融稳定协调机制”。第三，“地方金融”应当被视为一种行政权力与经济责任复合的职责履行，因此有别于传统理论或实践中的“监管”意涵。机构改革之后的地方局从“金融监管”正式转向“金融管理”，《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》首次明确“谁审批、谁监管、谁担责”的原则，要求省级政府对地方金融组织“实行终身负责制”，并对风险处置承担“担保责任”。这意味着审批行为一旦做出，地方局即对相关组织负有担保性质的监督义务，而非传统纯粹的金融监督管理权力。这种“监管承诺”可追溯到2008年原银监会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，其中规定“凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点”，本轮机构改革只是正视并强化了这种特殊责任。
所以，在中国特色金融监管央地关系中，并不存在分权意义上的“地方金融”。金融权力的配置与目标导向紧密契合，中国特色金融治理的价值追求在于维护金融稳定和“构建系统性风险防控体系”。为压实地方政府的属地风险处理责任，开展全流程监管进而识别区域性金融风险的生成和演化，才形成了所谓的“地方金融”，其核心要义不是央地分权，而是地方局与派出局协同实现权力下沉，增强风险防范化解的实效。换言之，地方金融监管是属地化的金融管理，而非对“地方金融”的分权监管。
《金融法（草案）》第60条专门规定了“中央和地方金融工作协调机制”，提及“统筹信息通报、风险监测、执法协作等工作”，却对党的二十届三中全会明确要求加强的“监管协同”语焉不详，在分权论占有较大市场的当下，“执法协作”的提法甚至容易引发各界对金融央地分权的误解。虽然该条规定明确“国务院金融管理部门统一制定地方金融组织的监管规则，指导、监督地方执行”，一定程度上强化了金融立法权力的单一性与监管权力的统一性，但对于澄清“地方金融”的规范意义来说仍显得力度不足。作为通则性质的基本法，《金融法（草案）》未能对金融监管的央地关系做出明晰的界定，本身即反映了“地方金融”的观念分歧亟待厘清。
廓清地方金融监管对象的困境
确立具有中国特色的金融监管央地协同模式，内核在于处理好派出局与地方局的关系，尤其是划定地方局的职责，将地方化的金融管理具象化。“地方金融”的首要实践意义是引出《金融法（草案）》中作为地方金融监管对象的“地方金融组织”。
（一）机构改革前的问题
一是中央层面的规范缺位导致治理失焦。第一，从法秩序统一角度看，地方金融监管的对象始终缺乏法律或行政法规位阶的统合性界定。2021年中国人民银行曾尝试推动制定《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，但发布征求意见稿后未有实质性进展；《金融稳定法（草案）》在2024年“二读”后便被搁置进入关键的打磨期，核心争议之一便是央地关系。第二，从规范范式看，《金融稳定法（草案）》和《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》或是基于事前的“风险端”，或是着眼事中事后的“监管端”，均囿于地方金融风险形成与化解的过程，缺乏跳出风险看对象的周延规定。第三，从系统协同看，司法机关也尝试对“地方金融组织”做出认定，最高人民法院《关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》即将七类组织划定为“地方金融组织”，但其作用只是解释“民间借贷”的除斥范围，对全周期全场景的金融业态没有普遍影响，列举式的规范方式也难以适应变动不居的金融环境。
二是地方层面的角色冲突使得监管对象趋于泛化。地方金融办曾在一段时期内成为我国地方金融监管的主要部门，但由于难以涤除政府服务属性乃至直接参与招商引资，其监管能力长期遭受诟病。而在实践中，地方金融组织是地方政府参与金融资源央地博弈的重要依托，地方金融办自然有泛化纳入管理范围的倾向。本次机构改革“撤办设局”后，地方局替代金融办成为单一职能的地方金融管理部门，但是由于“三定方案”未出、人事安排未变，原有弊端仍未革除。
三是地区之间因地方立法差异有监管套利之虞。自2016年以来，地方金融立法潮延续了此前金融发展和金融监管混同的惯性，表现为“行政推动金融发展”的模式。各地的地方立法大多援引2017年《关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》中的“7+4”类地方金融组织，将之作为地方金融监管的对象，但区域性差异形成了监管套利的漏洞。例如，浙江省把民间融资服务企业等纳入监管口径，山东省则将私募投资管理机构、民间资本管理机构、民间融资机构等纳入监管范围，上述机构属性模糊，且与小额贷款公司、交易场所等组织的业务同质化。正是因为不同地区、不同名称下的监管手势差别明显，在金融产业的流动性和链式反应下，事前监管范围缺漏、事中监管实效欠缺、事后风险处置推诿的风险在实践中不断涌现。
（二）机构改革后的挑战
2023年国家机构改革后，地方通过“撤办设局”优化权力配置，但派出局和地方局在监管对象的衔接上仍然存在积极冲突、消极冲突和权责失衡三方面的问题。
第一，“剩余监管权”上的积极冲突。派出局与地方局如何分配“剩余监管权”，甚至这种“剩余监管权”是否存在？当前派出局的主要监管对象是银行、保险等金融机构，在实践中也保有介入地方金融风险处置的概括授权。对典型的地方金融组织，地方局与派出局的分工模式并不清晰，如果派出局“组织、指导”的权力过于膨胀，会令地方局失去存在的意义。对于地方出现的新型金融组织与金融活动，地方局与派出局可能会在监管权归属上产生分歧。
第二，监管对象上的消极冲突。地方立法对于地方金融监管对象采取“列举+概括”式的表达，各地对典型机构的列举不一致，“法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的其他组织”这样的兜底条款还造成了监管对象上的真空地带。比如，地方局依据国家划定的“机构职能”须强化对辖区内投资公司、社会众筹机构、地方各类交易场所等的监管，但大多数地方局的“权责清单”与内设机构设置均未做出相应安排，上述地方金融组织就成了央地监管“两不靠”。
第三，监管权责上的配置失衡。从权力渊源上看，地方局行使的是基于政府依法行政项下的行政权，需要考虑“一级事权、一级责任”与“法无授权即禁止”的基本原则，派出局行使的则是国家金融管理的垂管类权力，二者并非同一序列，在介入同一对象时需要协调权力的行使方式。基于风险属地化解、精准出清的考量，部分派出局的监管对象与风险处置责任被不同程度地分配给地方局。但地方性立法具有“弱效性”和“隐晦性”，地方局在监管能力、监管措施等方面存在无法突破的局限，为实现对某些对象的有效监管，又不得不通过协调机制、联席会议等方式“转嫁”回派出局。因权责错配而生的协调机制，不仅模糊了派出局与地方局之间在监管对象上的分工，还容易成为政府部门之间推诿的手段，更可能异化为掌握实质权力的“隐性非常规机关”，不应当成为一种调和央地金融监管关系的常用途径。《金融法（草案）》第51条尝试实现“兜底监管”，在无法明确监管责任主体时施行国务院金融管理部门统筹下的“监管责任归属认领机制”。这一机制确有进步意义，但依然无法完全改变权责不对等的局面，要扭转地方局对监管对象的权力与责任失衡，需要逐步完善“认领”标准。
动态识别的监管对象区分模式的确立
不同于财税体系下的央地关系，金融语境下的地方局并未获得中央分权，也没有取得共同事权，“地方金融”风险防范化解责任首先被压给派出局，这本身即体现了权力下沉。但是，因为下沉的效能不高，对地方所有的金融市场、机构、交易统抓概管给派出局带来无力承受之重。于是，机构改革后不再承担金融市场发展职能的地方局也被要求划定“责任田”，借助地方政府可以运用的行政权力与经济手段工具箱，协同派出局实现权力下沉防范化解风险的效果。对于被划出的“责任田”，派出局也可以巡查施力，地方局则承担托底维稳的使命。在这样的运行逻辑下，作为“责任田”的地方金融组织范围界定便成为焦点。
（一）当前对象界定模式的缺陷
“地方金融组织”这个概念经历了从描述性、功能性走向规范性的过程。早期“地方金融组织”作为描述性语言，出自原银监会、商务部等部委的规范性文件，强调相关机构展业的区域性，小贷公司等后来“7+4”范畴内的组织和中央金融机构地方分支机构都可以被称作“地方金融组织”，还允许二者之间的改制与转换。如2009年原银监会颁布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，允许满足条件的小额贷款公司改制为村镇银行，纳入中央监管序列。而后，国务院《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》公布，要求加强典当、小额贷款、网络借贷、融资担保、农民合作社等五类民间金融业态的法律保障，通过“区域性股权市场”等机构健全金融监管差异化激励机制，“7+4”类组织中的大部分形态在这个阶段被当作地方治理的重点。2017年第五次全国金融工作会议后，中央发布《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》，“7+4”的范畴至此被基本确立。2021年《地方金融监督管理条例（征求意见稿）》首次明确提出统合的“地方金融组织”规范概念，但依旧延续了“7+4”的列举式规定。
以一个统合的“地方金融组织”概念作为中央金融监管权力在地方下沉的承载，无疑是特色鲜明、路径明确的进步，但“7+4”的界定模式存在明显缺陷。一方面，“7”（小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司）和“4”（投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所）在性质上显著不同。“7”是7种具体的金融市场主体组织形态，对应明确的行业，有相对统一的名称；“4”是4个性质类属，有一定的行业特征指向，法律性质模糊，并非严谨的概念或名称，如“社会众筹机构”监管的边界并不清晰。另一方面，清单式列举规范对象的外延有限，无法覆盖实质金融风险之末梢，封闭式清单不能完全适应变动不居的金融实践，易导致属地管理真空。用规范化程度不高的术语来限定对象，又会与“类金融机构”“民间金融”等同样非规范的概念形成交叉和模糊地带。
值得注意的是，《金融法（草案）》第91条将“7+4”改为了“7+X”，即保留小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等7种列名的典型地方金融组织，删去4类地方金融组织的模糊概括，转而表述为“法律、行政法规规定和国务院授权省级人民政府监督管理的从事金融业务的其他组织”。从“4”到“X”的变化，实际上限制了地方政府进行类型化解释的权力，将界定地方金融组织的权力收归中央。同时，《金融法（草案）》第66条第3款又规定，“非金融企业涉及金融风险的，由其注册地所在省级地方和国务院行业主管部门承担处置责任，国务院金融管理部门配合”，鉴于“金融企业”的界限在当下不再泾渭分明，上述规定就为地方政府留下了界定地方金融组织、扩张监管权力的“后门”。
结合派出局与地方局在监管对象分工上的困境，“地方金融组织”的科学界定应当遵循几项原则：第一，对象清晰并覆盖完整。地方金融组织是中央金融监管权力的“谦抑区”，是地方行政权力在金融领域的必要延伸，也是地方政府承担兜底式担保的“责任田”，属于权责配置的核心焦点，“种”与“类”并行的模糊列举方式不宜采用，法律、法规规定与国务院授权的“其他地方金融组织”清单也应当尽可能完备，避免出现监管对象的积极冲突与消极冲突。第二，界定方式具有一定的延展弹性。金融风险是系统性的也是动态化的，“地方金融”因风险属地处置而生，地方金融组织是派出局和地方局划定协同监管临界线后的权力下沉对象，而临界线可能因地区而不同、随时势而变化，协同监管的核心是形成全覆盖的闭环，并不是固化协同的范围与方式，特别是要考虑地方局权力与责任的匹配程度，因此“地方金融组织”的外延应当被赋予动态变化的规范空间。第三，约束与指引地方政府行为。地方金融组织的边界划定要有利于扼制地方政府对金融市场的不必要参与，涤除央地之间的金融资源博弈，引导地方政府以地方局为桥梁，综合运用行政权力与经济手段防范化解属地金融风险。
（二）动态标准体系的构建
“地方金融”不是规范意义上的概念，并不构成央地关系上的法定分权，而地方金融组织是落实属地金融风险治理的连接载体，基于此对地方金融组织的识别也完全可以跳脱传统金融“牌照”或“业务”等形式化的标准，转向以实质要素为核心的动态体系。
《金融法》立法可以优化“附则”对相关概念进行定义的惯例，不再采用“7+X”的“列举+兜底”界定模式，改采“功能—风险—规模—监管依赖度”的多维谱系。该标准体系的逻辑内核来源于中国人民银行、原银保监会、原证监会联合发布的《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，其中对“系统重要性金融机构”的界定标准是“规模—复杂性—可替代性—相互关联度”四项标准，锚定特定机构对金融体系的系统性影响，分别对应主体规模项下的金融风险边界、金融系统结构项下的展业属性与实质功能、风险范围项下的体系性地位与展业范围以及金融监管项下的监管介入。而地方金融组织的认定应体现非系统性、区域性、属地性的特征，结合上述逻辑框架，可以确立“功能—风险—规模—监管依赖度”四个维度。其一，“功能”界定业务属性。金融本质是对资金、信用等金融资源的跨期配置，以“功能”为首要标准，能够直接穿透市场主体的外在组织形式，揭示其是否具有信用中介或资产盘活等金融特征，有效区分金融组织与其他工商企业，防止其向“国家另有规定”等法律模糊地带逃逸。其二，“风险”聚焦目标范围。之所以将地方金融组织交由地方局管理，主要因为其面临的是可防控的非系统性风险，能确保监管资源实现有层次的高效配置。其三，“规模”划定监管边界。规模直接影响风险辐射范围，一方面决定是否纳入正式监管，将偶发、小额、非职业化的民间金融与规范化、涉众型的地方金融组织区分开来，避免监管泛化，另一方面也为派出局与地方局的权责划分提供量化依据。其四，“监管依赖度”强调与地方局监管能力、手段的适配。地方金融组织的准入监管、过程监管应与地方局的权限与能力相适应，风险处置的强度需求也应与地方政府信用、补贴、国有化等的经济能力匹配。
以四要素动态标准体系认定地方金融组织，是以新的方法论打破清单式规范模式的局限。首先，四要素阈值的动态调整可以适应区域经济差异。我国各地区经济金融发展水平不均衡，同一类型的金融组织在东部沿海省份可能属于市场补充，但在中西部地区则可能扮演区域金融的主力军的角色，因此“规模”与“风险”等要素的量化认定不宜实行全国统一的标准，可以由派出局代表国务院金融管理部门对上述要素的阈值加以本地化改造，使地方金融组织的识别符合地区实际。其次，动态标准体系打破了封闭的列举清单限制。“功能”要素对破解名实不符的金融乱象具有穿透功能，市场上宣称的金融科技、信息咨询、协助贷款等金融服务，在四要素动态标准体系中其实质属性与特征能被精准判别，揭开迷惑性的技术“面纱”，根据“规模”和“风险”来判定是否适合纳入地方局的监管对象范围。“监管依赖度”要素衡量的则是金融组织对行政权力与经济手段的需求程度，若某类新组织、新业态的规范高度依赖地方政府的属地化管理、信用担保或行政许可，则应划归地方局的管理范围，据此解决“剩余监管权”的配置问题。所以，四要素动态标准体系最大的价值可能不在于其推演出的“地方金融组织”与“7+4”有多显著的差异，而在于这个体系为《金融法（草案）》第51条规定的“监管责任归属认领机制”奠定了重要的方法论基础，进而展现出对我国地区差异的适应性与对未来与未知的包容性。
（三）标准要素的阐释厘定
“功能”是识别地方金融组织的首要要素，其核心在于判定该主体是否具有信用转换、期限转换、流动性转换、风险转换等金融属性。具体来说，用来检验地方金融组织的核心功能主要有三：一是信用供给功能，如小额贷款公司的放贷业务、融资担保公司的担保增信业务，核心是实现资金供需的区域性匹配；二是资产管理功能，如地方资产管理公司的不良资产收购处置、区域性股权市场的股权流转服务，核心是实现区域性金融资产的盘活与优化配置；三是交易服务功能，以撮合交易提供市场服务为主业，不承担表内信用风险，如区域性股权市场运营机构、各类信息中介平台等。值得说明的是，“功能”要素指向的并非区分性的分类标准，实践中可能出现三类功能的糅合，如区域性股权交易中心的业务范围并非只是类似证券交易所的交易平台，而是包含投资银行、信息中心、交易撮合等复合功能。如果相关主体的核心业务被判定为具有以上一种或多种金融“功能”，则无论其登记注册的外观如何，均应纳入金融监管的范围；相反，即便其名称中包含“金融信息服务”“投资”等字样，只要核心业务不具备金融“功能”，也不宜泛化地被当作地方金融组织。
“风险”是识别地方金融组织的实质要素，评估金融组织展业行为的“风险”一般从以下维度入手：一是涉众程度，判断客户数量、资金流向、客群结构等；二是风险传导性，考察相关组织与银行体系、支付体系的关联度，如实践中部分城市商业银行将地方金融组织作为规避银行监管指标的“通道”，或是将业务指标整体“发包”给地方金融组织，这样的地方金融组织即不再适合由地方局监管；三是风险隐匿性，需要考虑相关业务交易复杂度、信息披露充分度以及投资者适当性管理的规范度，有效回应地方金融组织客户群体的风险偏好和套利动机。“风险”要素下采取的是实质判断，不限于业务外观，更关注实质影响，如融资担保公司，为小微企业提供服务的机构风险分散、涉众性弱，而为大额工程提供担保或提供关联担保的机构则风险集中度高、代偿压力大，应予以差别化考量。
“规模”是识别地方金融组织的形式要素，考量业务体量和影响范围。“规模”指标的设定须合理体现地域性、差异化，结合区域经济发展水平、金融生态差异，设定科学的量化阈值，重点关注三种“规模”：一是资本规模，如注册资本、净资产，反映机构的风险抵御能力；二是业务规模，如放贷余额、担保余额、资产处置规模，反映机构的区域性影响力；三是客户规模，如服务的小微企业数量、个人客户数量，反映风险的涉众范围。“规模”是一个定性兼顾定量的要素，区分了需监管的地方金融组织与无需监管的民间金融活动，而资本、业务与客户的规模差异为派出局与地方局的分工提供依据，推动实现监管资源的优化配置。
“监管依赖度”是衡量权责匹配性的推定要素，观测相关组织展业与行政资源的关联程度，主要体现在两个方面：一是许可依赖，即组织展业是否需要金融监管部门的准入许可，这既包括国家法律、法规设定的行政许可，也包括地方施行的备案管理；二是资源依赖，即组织展业是否依赖地方政府的政策支持、风险补偿机制、属地协同资源、信息数据资源等。“监管依赖度”要素并非强调地方政府对地方金融组织的控制，而是强调权责适配性，在地方金融组织依赖地方政府资源时，地方局才具备相应的监管效能。同时，依据“监管依赖度”要素，“无证驾驶” 的非法金融活动应被排除在“地方金融组织”范畴之外，避免地方金融监管的对象失焦。
综上，建议未来《金融法》对“地方金融组织”的定义应当摒弃不周延的列举和难以实践的兜底表述，转而确立一套多要素的地方金融组织动态识别体系，用立法语言对要素的内涵予以厘定，授权派出局制定各地的要素指标，并报国务院金融管理部门备案，由派出局根据上述识别体系划定地方金融组织的边界。
结语
本文认为，破解我国金融监管的央地协同难题，首先要走出传统“央地分权”的思维定式，“地方金融”的规范意义并非中央向地方让渡金融权力，而是基于防范系统性风险的整体目标，向地方压实属地风险处置与出清的责任。新一轮机构改革推动地方金融 “改办为局”，在坚守中央金融事权统一的基础上，深化与风险防控需求相适配的权力下沉，初步形成了中国特色的治理模式。我国正在制定通则性质的《金融法》，其中对于金融监管的央地关系应该有更加鲜明的立场，其一，增加央地关系基本条款，明确金融监管是法律保留事项，不属于央地分权的范畴，规范意义上不应使用“地方金融”概念，地方金融管理局的职责是在国务院金融管理部门及其派出局的授权与指导下，综合运用行政权力和经济工具箱，实现金融风险属地化解的政策目标。其二，明确地方金融组织是地方局的主要监管对象，改变附则中“7+X”列举加兜底的僵化定义模式，采用“功能—风险—规模—监管依赖度”四要素的动态识别标准体系，与“监管责任归属认领机制”形成呼应。利用《金融法》制定的契机，持续深化金融监管央地协同理论，在实践中不断优化派出局与地方局之间的分工，为中国特色金融高质量发展提供坚实的制度保障。
