马俊达 李文静:论政府购买服务的社会治理功能及其实现路径

选择字号:   本文共阅读 658 次 更新时间:2016-04-08 09:33:42

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马俊达   李文静  

   摘 要:政府购买服务是我国市场经济发展的内在要求,也是被西方发达国家实践所证明了的社会治理的有效方式。从社会治理创新的视野看,政府购买服务具有整合社会服务资源、加强社会规制、培育社会组织等多重功能。本文还提出,要通过完善政府购买服务的体制机制,建立具有中国特色的“委托代理——互容共进”的社会治理模式。

   关键词:社会治理;政府购买;社会服务;社会组织

   作者简介:马俊达,中国人民大学社会学系博士,民政部办公厅干部,主要研究领域为社会政策、社会工作与社会组织管理。(北京,100721)李文静,北京科技大学社会学系讲师,主要研究领域为社会政策与社会工作。(北京,100083)

  

一、问题的提出

   2013年,中共十八届三中全会上通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”,要求“正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”。同年9月,国务院办公厅正式印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。推进政府购买服务,是社会治理与服务创新的重要任务。

   从传统的效能管理层面来看,推行政府购买服务是促进政府职能转变、增加公共服务供给、激发经济运行活力的单方面行为。但从现代的社会治理层面看,政府购买服务既是公共部门花钱买服务、创新促改革的主导行为,也是社会组织等社会力量用钱做服务、聚力谋民生的主打行为,更是政府组织、社会组织、企业组织等协同合作、联动资源、共创社会福祉的多方主体行为,成为社会领域多维度发展的重要议题与多功能治理的政策工具。当前,在部分境外NGO势力渗透、某些国内草根组织接受境外资助而受其控制的现实情境下,政府主动发力并持续供给非营利组织发展,意义重大,但同时也有质疑的声音,如有人认为党和政府是在拿钱收买人心,将非营利组织“收编”。在购买服务的过程中,官方有对非营利组织“吃政府的饭,砸政府的锅”的疑虑;非营利组织也有“坐下来吃饭,站起来骂娘”的现象。因此,用社会治理理念来估量政府购买服务的动因与功能,促进新型政社关系和社会治理格局的构建,具有重要意义。

  

二、社会治理创新视野下政府购买服务的动因分析

   自党的十一届三中全会以来,改革与开放成为时代发展的核心命题。经济领域改得最多、放得最开、走得最快、干得最好,基本理顺了政府与市场、企业的关系,完善了企业治理结构,初步形成了市场治理体制。相比之下,社会发展与经济发展不平衡、不协调、不同步的“跛脚鸭”问题现象日益明显,成为创新社会治理体制的最现实压力和最直接动力。

   (一)与市场经济接轨的考验

   从现阶段我国市场经济成熟程度和发展特点看,经济对社会供给、融资、规制等诸多方面影响越来越深刻,经济发展要求社会发挥支撑、补充与联动作用的需求越来越强烈,但彼此造成断裂与失衡的风险也越来越大。

   第一,市场化改革客观加剧社会分化的动态性。经济体制转轨和社会主义市场经济建设是当代中国的最大的变迁方向,人们的机会平等意识和开拓进取精神被激发出来了,虽然市场经济发展中社会财富、社会地位的获取更多依赖后天努力,不同职业的水平流动和不同阶层的垂直流动变得更加活跃,不同群体的机会分配和不同领域的资源配置变得更加复杂,社会结构转型和利益格局调整变得更加引人注目。但是,不可忽视的是,由于交易成本增加和精英联合增多,加之城乡一体化、人口老龄化高龄化、家庭小型化空巢化、生活物质化虚拟化趋势加快,社会阶层的上升流动更加困难,社会冷漠、社会质疑、社会隔阂现象不断,社会系统的应对和调整还不够及时,容易造成社会关系的紧张。

   第二,市场经济的竞争性客观促成社会救助和服务的兜底性。市场竞争造就了胜者、强者与富人,也会出现落败者、破产者、失业者等弱势群体。虽然对其中低于正常生计标准的困难对象提供物质援助已成为必须和正常,但由于各类社会救助资源分散、补助救助措施“碎片化”,社会救助网织得不够密和严,心理疏导、能力提升、就业指导等“助人自助”措施相对缺乏,脱贫的帮扶还不够科学,容易造成社会融入的紧张。

   第三,市场经济的创造性客观支撑社会福利的拓展性。市场经济是创造财富、支撑财源、促进就业、保障分配的主要来源。随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立与完善,国家投入社会福利事业的财力和资源得到保障和充实,增加了社会福利由补缺型向适度普惠型转变的可能与条件。虽然惠及儿童、老人、退伍军人等群体的优待措施越来越多,但由于地区之间经济增长的层次、规模、速度和积累不同,国库的转移还不够多,容易造成社会均衡的紧张。

   第四,市场经济的独立性客观增添社会服务的繁重性。随着国企改革、企业减负和“利益相关者优先”的公司治理结构的日益完善,属于市场职能的企业紧紧抓住了,不属于市场职能、改由国家和社会办的教科文卫、生老病死等包袱越来越多地给甩了出来。虽然企业办学校、建医院、管家属院、改造棚户区等职能较为顺利转出,但当前事业单位规模和基层力量都有限,接手的下家还不够多,容易造成社会供给的紧张。

   第五,市场经济的民主性客观培育社会自治的自发性。经过多年市场培育和建设,维护契约自由、公平竞争、股东权益的规则意识深入人心,基于股东会、理事会、监事会三权分立的治理规则渐受认同,并推及到律师、会计等行业和业主维权等领域。在单位制向社区制转变过程中,虽然村民委会选举和城乡社区建设引入民主理念和制度,但仍面临社区中产阶层、职场精英的认知偏差和参与偏离,以及农村家族势力抬头迹象,应对举措还不够多,容易造成社会自律的紧张。

   总的来说,市场经济发展对加快社会事业建设、提升社会治理水平提出了现实要求。尤其在经济红利渐退、社会问题浮现的大背景下,宜当清醒与警醒,既应重视产业结构调整和经济转型发展,创造和积聚更多国力财力,也要重视引入政府购买服务等现代治理方式和资源配置规则,将更多更好的财力物力人力资源和制度资源更加有效地投入社会领域,采取更加开明的态度、专业的方法、公平的规则,联动开展社会结构优化、社会资源积聚、社会需求供给、社会治理完善,把社会与经济发展调整到同轨共进。

   (二)对西方社会治理理念和经验的借鉴

   在西方市场经济发展的历程中,社会福利问题是一个永恒的话题[1]。工业革命以来,西方社会福利制度主要源自六种组织形式:家庭、宗教、工作场所、市场、志愿机构和政府[2],社会福利资源主要由国家、市场、志愿性和非正式的各种资源汇总而成[3],每种组织形式、资源安排在不同时期承担了不同角色。在古典自由主义阶段,国家作为“守夜人”角色仅对弱势群体提供“最后依靠”的帮扶,家庭自助、宗教慈善、社区睦邻互助、工会团结等方式成为社会福利的主要提供方式。20世纪30年代经济大萧条后,凯恩斯主义理论一度占据优势,加之第二次世界大战和战后冷战格局,助推政府角色强化,西方政府逐步从幕后走到前台,广泛承担社会福利职能,大规模介入民众社会福利生活,市场与社会对立的矛盾得到缓解,逐步形成了福利国家模式。到了20世纪70年代,难以为继的福利国家模式被福利社会模式取代,强调充分动员和利用市场和社会的力量,合理利用亲朋好友、邻里居民等非正式资源,推进教育、医疗等领域私有化,积极弥补政府供给能力不足。

   近几十年来,西方社会服务和公共管理进行了很大程度改良,政府从“划桨者”向“掌舵者”转变,主要负责政策制定并购买委托服务;企业、民间组织、志愿团体及居民成为社会服务的参与者、承担者和提供者,与政府建立联系纽带,推动私人利益、市场利益与公共利益相一致,逐步从混合福利走向社会治理。[4]这场治理运动的兴起,启动了一大批购买服务项目并形成长效化、制度化机制,鼓励了一大批市场资本和民间资源投入和运营社会服务产业,孵化了大量社会组织、社会企业并承接了一系列公共服务与社会管理职能。政府权力和功能被分解、下放和取代的同时,社会治理水平和服务效果得到提升,社会分化得到控制。当前,西方国家虽遭遇新一轮经济动荡危机,福利供给模式面临严峻考验,但基于实施多年的购买服务与政社合作,社会自身的发育已然成熟,社会治理与服务的“自循环”、“微循环”功能畅通,弥补了公共服务与人心安抚的不足,抵消了相当程度的社会戾气和破坏力。

   考察西方的社会治理变迁,不难发现,政府购买服务是连接政府与市场、社会及家庭与个体的重要桥梁,是社会福利资源投放与扩散的重要方式,是发挥政府管理职能和社会治理功能的重要抓手。实践表明,市场经济的理性思维已深深影响和改变了我国经济社会生活的方方面面,市场的手段成功运用于经济领域,也势必有效运用于社会领域,关键在于设计科学的机制、搭建合理的平台、吸纳能动的力量、形成共赢的格局。因此,在新一轮改革进程中,应该进一步解放思想,结合全面建成小康社会的规划布局,借鉴西方发达国家的先进理念和成熟经验,以政府购买服务等为抓手,打破“全能政府”思维定式,重新定位政府角色与政社关系,培育和壮大能够积聚社会资源、承接社会服务、创造社会活力与生产力的社会力量,加强横向的多元主体并存和纵向的上下互动,树立新型公共资源配置方式和服务模式,推动中国特色社会治理格局构建。

  

三、社会治理创新视野下政府购买服务的功能分析

   从历史角度看,我国的国家主导模式根深蒂固。尤其在上世纪中叶经历革命性社会改造后,基于计划体制的确立,政府治理、市场治理和社会治理已经完全糅合为高度集中的国家治理模式。改革开放以后,这种模式逐渐解体,市场治理逐渐独立,政府治理的专属性、专业性、独立性、有限性逐渐清晰,政府在社会生活中的“无限责任”正向“有限责任”转化,原本由国家公共部门承担的社会职能和责任,逐步回归和交还给社会。特别是党的十六届六中全会作出构建社会主义和谐社会的重大决定以来,我国社会建设、社会管理和服务领域取得一系列成就和突破,社会组织等社会主体功能和“自我服务、自我管理、自我教育”的作用得到重视和发挥,但与“维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力”的时代要求相比,尚需努力。尤其经过三十多年市场经济建设和法治建设,政府职能的让渡和新的社会治理体系建设,已无法采取行政命令或管制方式,更多要采取协商、引导、培育、鼓励和示范等柔性方式,这就涉及到社会领域有没有力量、有没有意愿站出来共同参与的问题。

   (一)整合社会服务资源的功能

我国现有2亿老年人、8000多万残疾人、7000多万社会救助对象、每年约有数亿流动人口(含2900万农村流动儿童),并据推算,农村留守儿童已超过6000万、留守妇女达4700万、留守老年人约有5000万,社会服务的需求既是规模空前也是繁杂多样。尤其随着城乡一体化、基本公共服务均等化、老龄化高龄化进程加快,加之科层制度困境和投入成本制约,传统的事业单位、村居委会、政府派出机构已满足不了广大人民群众规模化、多样化、个性化需求,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会建设》2015年第6期

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