侯猛:最高法院巡回法庭:何去何从

选择字号:   本文共阅读 815 次 更新时间:2016-03-20 00:19:39

进入专题: 最高法院巡回法庭   分流案件   制度成本  

侯猛  

   【摘要】最高法院巡回法庭就是最高法院的派出法庭。其职能定位虽然是审理跨行政区域重大行政和民商事案件,但目前主要功能是为了分流本部的申诉信访案件,包括审查申请再审案件。这种实践与表达的背离,一方面会让北京的信访压力略有减轻,但会激励更多申诉信访案件涌入巡回法庭;另一方面,由于本部二审民商事案件数量已经呈现下降趋势,巡回法庭可审的案件并不多。即使本部将巡回区二审案件交由法庭审理,但从长期来看,如果案件数量仍不足,巡回法庭可能会通过推动诉讼管辖标准的调整等措施,将原本由高级法院审理的一部分二审案件上移到法庭。

   【关键词】分流案件;制度成本;巡回法庭;诉讼管辖标准

  

一、为何迅速推出

   2014年10月23日,十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”),其中提出设立最高人民法院巡回法庭(以下简称“最高法院巡回法庭”)。但作为四中全会顶层设计的一项具体政策,此前不论是法学界还是法律界都没有仔细讨论过巡回法庭问题。而上一次的集中讨论还是在最高法院收回死刑复核权时,有人提出设立最高法院分院或巡回法庭处理死刑复核案件的建议。﹝[1]﹞甚至在四中全会召开之前的7月9日,最高法院召开新闻发布会通报《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》时,也只是提出“在机构设置方面,建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制”,并未明确提出甚至暗示要设立最高法院巡回法庭。

   为何这一政策能够迅速推出?这需要在中国的整个政治格局中加以理解。

   从政策制定流程来看,这次是在中央全会层级,由中央主导,自上而下推行。十八届三中全会设立中央全面深化改革领导小组(以下简称“深改组”),成为改革的核心机构。在中央政治局常委会确定四中全会主题为依法治国以后,由其主导布置任务给中央相关党政机关。各党政机关再层层分解,由内设的各相关职能部门提出草案。就建立巡回法庭制度而言,至少经历了如下一些环节:执笔人、最高法院司法改革办公室、最高法院、中央政法委、深改组。制度文件的草拟,也并非是单向度的报请审批,而是在来回反复协调之后,由深改组最后拍板定案。这也就不难理解,2015年2月4日最终公布的四五改革纲要,与2014年7月9日最高法院新闻发布会的通报有较大差别。最终删去“建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制”的表述,改为“设立最高人民法院巡回法庭”。

   从建立较为普遍的上级法院巡回法庭工作机制,到只设立最高法院巡回法庭,或许体现出一种更为审慎的态度。但最高法院能够说服中央明确设立最高法院巡回法庭,可能主要基于两点理由:一是中央可能更为看重其分流信访案件的功能,二是法院需要推出一些新政以提升形象,中央乐见其成。﹝[2]﹞

   设立巡回法庭的速度之快,前所未有。2014年11月1日,也就是四中全会宣布这一制度之后,最高法院副院长江必新在回答记者关于中国设立巡回法庭时间表的提问时,就表示暂无时间表:“这些问题,最高人民法院已经做过多次研究,但是涉及体制问题,涉及职能转换问题,最高人民法院还要进一步研究,这取决于相关部门的配合和其他相关措施的配套,尤其法律依据。”﹝[3]﹞但一个月之后的12月2日,深改组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》。同年12月28日,十二届全国人大常委会第十二次会议任命了最高法院巡回法庭的庭长、副庭长。2015年1月28日,最高法院第一巡回法庭揭牌成立。同日,最高法院公布了1月5日审判委员会通过的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》(以下简称“《巡回法庭规定》”)。2015年2月1日,巡回法庭正式对外办公。﹝[4]﹞

   如果没有中央拍板并强力主导,巡回法庭不可能如此快设立。中央的主导,减少了最高法院与其他部门的协调成本,例如,干部管理涉及中央组织部,人员编制涉及中央编制委员会办公室,财政拨款涉及财政部,立法任免涉及全国人大常委会,地方人财物涉及巡回法庭所在省的省委、省政府。

  

二、有些“家族类似”?!

   虽然通过中央强力推动,将顶层设计的这一制度变成现实,但巡回法庭毕竟没有足够的经验可循。在这种情形下,不论是政策的制定者还是执行者,通过与“家族类似”的制度进行比较,从而对这一制度进行想象和功能建构。

   如果以分流申诉信访案件的功能进行比较,那么在这一组织机构设立之前,最高法院已经有类似的制度经验。在肖扬院长主政时期的2004年,为了缓解告状难、申诉难,最高法院开始设立巡视组。﹝[5]﹞巡视组多由退休的资深法官担任负责人,其职能既包括纪律检查、巡视各地法院工作,又进行审判监督、处理申诉信访案件。在王胜俊院长主政时期的2009年,最高法院在河北、山西、内蒙古、辽宁和河南五省区专门设立了5个接访工作组,缓解进京上访问题。2010年,又派出12个合议庭和案件复查组。﹝[6]﹞2013年,周强院长主政,最高法院已经成立2个巡回督导合议庭,﹝[7]﹞开展巡回接访工作。﹝[8]﹞这样,从巡视组、接访工作组、巡回督察合议庭,再到巡回法庭,最高法院实现了处理申诉信访案件的高度组织化。

   如果对“巡回”语词加以分析,不难发现中国过去主要是用于“巡回审判”。“巡回法庭”只是巡回审判原则的一种常态化﹝[9]﹞也是一种非组织化的临时设置。例如,面向基层的环保巡回法庭、城市管理巡回法庭、交通事故巡回法庭、刑事案件巡回法庭、军事法院民事审判巡回法庭,以及设立巡回审判车(有时贴有“社区巡回法庭”字样)。﹝[10]﹞而巡回审判的高度组织化,就是设立人民法庭,作为基层法院的派出机构。﹝[11]﹞此外,还有海事法院设立的派出法庭。1993年开始,最高法院先后批准全国10个海事法院在管辖区域内重要港口城市设立了38个派出法庭,就地收案办案。﹝[12]﹞

   这样看来,最高法院巡回法庭实际上就是最高法院的派出机构。这与巡回审判原则未必完全一致,因为巡回法庭还需要到各地再进行巡回审判。﹝[13]﹞因此,如果比照基层法院人民法庭和海事法院派出法庭以地名作为命名的惯例,这次分别在深圳和沈阳设立的巡回法庭,称为华南法庭、东北法庭似乎更合适。

   之所以命名“巡回法庭”,或许暗含模仿美国联邦巡回法院的意味,而并非只是指巡回审判。相较称为“某某(地名)法庭”,“巡回法庭”的称呼或许会让人感觉逼格更高。但更可能的缘由是,称呼的改变暗含更深一层的期待:巡回法庭能够像美国联邦巡回法院那样,成为跨行政区域的法律审法院。实际上《决定》也是做类似表述的:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。但囿于现有司法体制,这种设想目前还很难一步到位。

   美国联邦巡回法院(circuit court)﹝[14]﹞二审上诉功能的形成,也并非一步到位。设立初期,巡回法院是由联邦最高法院法官和地方法院法官共同组成。1789年的司法条例设立了三个巡回法院,由2名巡回审判(Riding Circuit)的联邦最高法院法官和1名地区法院法官听审案件。之所以这样规定,是国会认为联邦最高法院没有足够的工作可做,巡回审判能够让最高法院接地气。由于巡回法院的一部分案件仍然会到最高法院,这会导致最高法院法官重复听审。在1793年,议会决定只需要1名最高法院法官巡回审判。而到了1869年,国会设立9个专门的巡回法官(Circuit Judge)职位,进一步减轻了最高法院法官巡回审判的压力。1891年,埃瓦茨法院改革法案(The Evarts Court Reform Bills)设立独立的上诉法院(Court of Appeals),每个巡回区由三名法官组成。而最高法院法官派人去庭审,已经是可选但不是必须的职责。上诉法院的设立,减轻了联邦最高法院的案件负担。联邦司法中心报告显示1890年的联邦最高法院案件是623件,1891年是379件,1892年是275件。到了1948年,国会正式更名巡回法院(Circuit Court)为巡回上诉法院(Circuit Court of Appeals)。﹝[15]﹞从美国联邦巡回法院的制度变迁过程来看,经验虽不可复制,但却是中国巡回法庭未来改革的重要参照系。

   尽管法律人只能将巡回法庭想象为介于初审和三审之间的二审上诉制度,但现实中最贴近这种想象的表达,就是将“巡回”界定为地理上的巡回区概念。例如,第一巡回法庭管辖广东、广西、海南三省份,这三省份就是一个巡回区。政策起草者的解释是:为避免“管辖区域”和“辖区”等表述引起歧义,《规定》使用了“巡回区”这一概念,侧重从地理区域上界定巡回法庭审理或办理案件的范围。﹝[16]﹞而这,又不可能不让人联想起1950年代建立的最高法院大区法院(分院)制度。大区法院虽然受同级人民政府领导,﹝[17]﹞但并非是一个独立审级。大区的终审案件,一般情况下都只会到大区法院。﹝[18]﹞按照现在的制度设计,巡回区的(民商事和行政)终审案件,大多数也是由巡回法庭代表最高法院最终处理。因此,在功能上,历史上的大区法院与现在的巡回法庭是一致的。﹝[19]﹞

  

三、办理什么案件

   目前,巡回法庭主要办理两大类案件:一是申诉信访案件,包括申请再审案件,二是跨行政区域重大行政和民商事案件(简称“跨区重大案件”)。

   办理第一类案件是为了回应现实需求。如习近平在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》(以下简称《说明》)中所言:“近年来,随着社会矛盾增多,全国法院受理案件数量不断增加,尤其是大量案件涌入最高人民法院,导致审判接访压力增大,息诉罢访难度增加,不利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能,不利于维护社会稳定,不利于方便当事人诉讼。全会决定提出,最高人民法院设立巡回法庭”。自2010年以来,最高法院每年受理案件均在1万件以上,登记来访6万至7万件次。﹝[20]﹞这说明申诉信访案件才是涌入最高法院的大量案件。此外,申请再审案件也占到相当大的比例。

办理第二类案件是制度设计的理想功能。这就是《决定》中的表述:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”虽然申诉信访案件与跨区重大案件会有重叠,却属于完全不同的案件类型。在跨区重大案件中,更多是二审案件,少部分是首次申请再审案件。而在申诉信访案件中,大量案件是诉讼程序已经终结的信访案件,也包括首次申请再审案件,以及更多的申请再审被驳回的案件。《决定》之所以突出审理跨区重大案件,可能体现出中央与最高法院都希望司法改革有制度创新。这个创新是“期望”巡回法庭能够审理跨区重大案件,而不只是申诉信访案件。这一表达与实践的背离,进一步反映在《巡回法庭规定》之中。《巡回法庭规定》第三条规定了最高法院受理十一类案件。而“信访案件”则表述在这十一类案件之外,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《北大法律评论》第16卷第1辑

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