内容提要：立案庭并非只办理立案,还承担着大量调解和速裁案件的工作,事实上承担了法院大部分案件的分流与筛选。立案庭实质上已具备法院立案、调解、审判等基础职能,成为法院内部最具独立性的机构,堪称法院中的“微型法院”。当前立案庭职能名实不符且持续扩张的格局,可以从组织与程序的互动关系中得到充分解释。具体而言,这一现象的形成既源于不断加剧的外部案件压力,更是直接受到机构人员编制、内部工作量均衡及考核指标即法院的外部管理、内部管理和上级管理的三重约束。这些因素相互交织,共同塑造了现有案件管理格局。需要特别指出的是,立案庭的每次改革都牵动着法院整体改革的神经。为避免积重难返,应当在法院内部实现立案庭与其他部门职能合理分工;在法院外部理顺与司法行政机关、人民调解委员会之间的职能边界。研究立案庭扩张现象的学术价值,更在于其能够深化对司法运行过程中组织逻辑与程序规则复杂互动的理论认识。

一、问题与方法

通常认为，法院的基本职能包括立案、调解、审判、执行和信访。这些职能往往由法院的内设机构分别负责、相互协作，但因受到外部影响，大量案件涌入法院，法院在组织设置和职能上也不断优化调整。目前的立案庭不仅负责立案和信访，还主要负责调解和速裁(快审)。通过调解程序，大量案件被化解，进入法院的案件得以实现第一次分流；立案后通过速裁程序，又有60%左右的案件得以化解，完成了第二次分流。不难看出，立案庭已经具备了一个法院的立、调、审各项基本职能，堪称法院中的“微型法院”。我们在法院调研时，立案庭的同志也说“我们就是个‘小法院’”。“微型法院”或“小法院”虽然不是很准确，但这已经表明，立案庭并非仅仅是法院内设机构前后工序作业中的一道流程，实际上其自成一个案件过滤体系，成为法院内设机构中最具有独立性的部门。为什么会出现这种现象，立案庭为什么什么都管，产生了怎样的效果，立案庭与法院其他内设机构之间的关系如何，法院能否改变这种局面，都是本文所关心的问题。已有研究较多关注立案、审判制度的规范分析，但立审关系不仅是立案与审判的程序关系或职能关系，更主要的是立案庭与审判庭的组织关系。在这个意义上，本文对立案庭进行组织研究，而非对立案程序或立案职能进行规范研究。笔者将在组织与程序的关系视角下来研究立案庭，讨论立案庭内部立案、调解、分案、排期、速审、信访等职能之间，立案庭与法院其他内设机构之间，法院与其他机关之间的关系，试图解释立案庭这样一种关系格局的形成过程和前因后果，进而呈现立案庭在法院中的实际地位和影响并反思组织与程序的关系理论。

所谓组织与程序的关系视角，是指法院的运作受到程序与组织制度的双重约束。一方面，法院受到可以看得见的程序约束，即法院必须遵守国家立法层面的程序；另一法律方面，法院还受到无法直接看得见的组织约束。在这里，组织不仅是一个组织结构意义上的名词，更是动词“组织化”(organizing)。组织约束既指受到机构编制和人员编制的约束，又包括法院系统内自上而下规范性文件的约束，以及一个特定法院内部规范性文件的约束。因此，可以说，法院的行动、立案庭的行动包括法院工作人员的行动，要受到程序和组织的双重约束。当然，组织与程序不是非此即彼的关系，而是类似于光谱关系。例如，法院系统内的规范性文件，特别是最高人民法院的司法解释和司法文件，虽然是组织内部的规定，但更接近于程序法律规定。从组织与程序的关系视角研究中国司法，以王亚新、陈杭平为代表。王亚新认为:“有必要把组织环境、领导者及组织的意思、组织拥有的物质资源和人力资源、绩效、组织文化等因素纳入程序运行的考察过程中来”；“司法改革使得法院组织的‘人案比’出现重大变化，必然要求对审前程序进行改进、提升和优化”。陈杭平则讨论了发回重审环节的诉讼程序与法院组织的交织。近些年，也有国外学者讨论法院的组织结构对司法行为的影响。而国内从组织与程序的关系视角讨论的学者并不多，例如顾培东侧重法院组织结构的研究，提出用“法院整体本位”概念来呈现法院运行模式；刘磊利用生态理论考察县域治理与基层人民法院的组织形态关系。实际上，中国法院的司法改革已经从以诉讼程序为中心转向以组织、职能配置为中心。程序与组织因素交织在一起，共同影响法院的运作过程。

已有的相关研究大多讨论法院尤其是立案庭应对案件压力的策略，而非立案庭组织本身。也有少数学者讨论立案问题时涉及立案庭。例如于龙刚认为，立案环节处于案件处理流程的最前端，处理案件的信息能力和成本较低，这使得法院选择在立案环节化解案件压力。马超认为，立案工作的实践效能取决于立案庭职能及其组织模式所形成的“程序-结构”关系。张嘉军认为，立案庭应弱化审查过滤和纠纷化解功能，同时强化其案件分流和诉讼服务功能。甚至张卫平认为，立案登记制后，立案庭似乎无太大必要，可以改为立案室。归纳来看，这些研究只就立案谈立案，并未关注立案庭在整个法院组织中的地位。本文对立案庭的关注，是在司法改革的大背景下，阐释立案庭为什么越来越大、越来越重要。在对立案庭进行组织考察的同时，也考察包括法官、法官助理、书记员、当事人等行动者的行为；不仅考察法院对行动者既有的组织约束，还关注行动者本身的能动性，即他们通过行动来改变组织规则，甚至诉讼程序规则。

本文采用定性研究的方法，材料主要来自2022—2024年我们在1家高级人民法院、5家中级人民法院和9家基层人民法院进行的多轮调研，包括对数十名法官、法官助理、书记员的分别访谈。本研究并非针对某个特定法院的立案庭进行深描，而是强调在多轮调研中归纳发现的普遍存在的问题。因此，我们深入探究问题产生的原因以及组织间的权力关系，以小见大、举一反三，从而实现该问题的一般化和理论化。

二、立案庭的三次组织扩张

立案庭的组织扩张是指立案庭作为内设机构成立后，其职能事务和人员数量不断增加的过程。在这个渐进的过程中，也可能因为某些重大政策的调整而导致事务和人员激增。立案庭有三次非常明显的组织扩张:1)20世纪90年代后期，各地法院设立立案庭；2)21世纪10年代前期和中期，各地法院设立诉讼服务中心，大规模推行诉前调解；3)21世纪10年代后期，法院推行繁简分流改革，成立速裁团队。立案庭的每一次组织扩张既有内在动力，同时又引起连锁反应。

(一)第一次扩张:设置立案庭

第一次扩张前，法院只有审判庭，没有立案庭。根据1954年颁布的《人民法院组织法》第19条，人民法院的内设机构仅包括审判委员会、民事审判庭、刑事审判庭、秘书处和负责司法行政的内设机构。审判庭负责立案、审案，立审合一。伴随法院案件越来越多，类型也愈加复杂，出现了“易案则立、难案则推”、以结代立、人情案等“立案难、立案乱”现象。为了改变这种情形，1986年11月，全国信访工作座谈会后，法院先是将立案交由具有负责“案件受理”性质的信访室；之后又设立告诉申诉庭，负责立案、申诉信访、审判监督，但这并未完成立审分工的专业化。1996年11月，全国法院立案工作座谈会集中讨论了立审分立的必要性。1997年，最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第6条要求，“人民法院的立案工作由专门机构负责，可以设在告诉申诉审判庭内；不设告诉申诉审判庭的，可以单独设立”。随后在1999年《人民法院五年改革纲要》中，最高人民法院进一步要求全面落实“三个分立”，肯定“一些法院积极推行的案件审理流程管理”。之后，全国所有法院撤销了告诉申诉庭，分设立案庭和审判监督庭。由此，法院根据审判流程和审判管理的需要，对应诉讼程序中立案、审判、执行、审判监督的不同阶段分别设置了立案庭、审判庭、执行庭、审判监督庭等法院内设机构。

单独设置立案庭对应负责立案，看上去与其他内设机构的职能边界清晰，但实际并非如此。立案不仅与案件报送和审判排期紧密联系，立案庭还承担着审判流程管理与审判管理的工作，因此，这种状况备受批评，直到2009年前后各级法院设立审判管理办公室，审判管理工作才从立案庭剥离出来，但立案与审判始终没有彻底分立。在2015年立案登记制改革推行之前，法院实行立案审查制，立案程序在结构上包含了诉前、受理、审前准备等阶段，因此，立案庭与审判庭在某些事项上存在未言明的分工，客观上导致较多案件在立案庭和审判庭被重复审查。还有一些法院在立案庭设立庭前调解组，从事审前调解工作。立案庭审查分流案件，如何分案实际上也涉及审判，因此在职能上仍具有审判性质。简言之，立案庭在成立以后相当长的一段时期，立审分立并不彻底。

(二)第二次扩张:应对立案登记制

设置立案庭的初衷是分工专业化，实现立审分立，并不是因为案件数量的压力。随着时间推移，法院的案件数量越来越多。2002年，全国法院收案566。6万件，到了2012年，全国法院收案已经达到1251。8万件。这种案件压力对法院提出了更高或更规范的诉讼服务要求。2014年，最高人民法院发布《最高人民法院关于全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》，开启法院系统的一站式建设，旨在为公众提供更便捷的诉讼服务。此后，各地法院纷纷设立诉讼服务中心，挂靠或归属立案庭。

设置诉讼服务中心主要是为了规范法院的收案工作，但2015年5月1日实行立案登记制改革，海量案件再次涌入法院，真正开启了中国的诉讼爆炸时代。2014年，地方各级人民法院收案数量只有1565。1万件，到了2015年达到1951。1万件，2016年飙升到2303万件。立案登记制取代立案审查制意味着法院不会在立案阶段审查分流案件，但案件又不能直接涌向审判阶段，在这种情势下，通过诉前调解来分流案件已然成为各级法院的策略性选择。

调解原是在法院各个诉讼阶段都可以做的工作，但立案登记制改革以后，大多数案件调解都在立案登记之后正式立案之前，即诉前调解。为了防止这些案件涌向审判阶段，法院采用多种办法应对，如多元解纷、诉源治理和能动司法。2019年2月，最高人民法院发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023》，提出“完善‘诉源治理’机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量”。2019年7月，最高人民法院发布《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》，指出推进多元解纷是诉讼服务中心也就是立案庭的工作。

强调多元解纷和诉源治理，意味着法院不得不求诸外力减轻案件压力，但收效甚微。以诉源治理为例，一方面诉源治理是法院系统提出的口号，靠法院自身难以动员其他组织机构参与其中。这些机构认为，诉源治理是法院的职责范围，甚至诱使当事人直接去法院提起诉讼。这使得法院从“最后一道防线”变成了“唯一一道防线”。另一方面，即使法院将诉源治理定位为地方党委政法委的职责，将诉源治理融入社会治理，但党委政法委与法院的组织目标不完全一致。法院的“诉源”是虽已发生但尚未进入诉讼程序的矛盾；其他政法机关的“诉源”则是尚未明确显露和爆发的矛盾。例如，市域社会治理中的重点工作之一是推进网格化建设，通过网格员走访调查提前发现和排查尚未暴露的矛盾，倘若此时法官和法官助理兼任网格员，则会减少处理案件的审判资源。

(三)第三次扩张:成立速裁组织

2018年地方各级人民法院收案数量为2800万件，2019年已经达到3080。5万件，由此法院进行了彻底的繁简分流改革。2020年1月，最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》，试图在调整诉讼程序和法院组织结构的基础上重新优化审判资源的配置，缓解案件压力。“繁简分流”“优化司法资源”等表述在过往司法政策中并不少见，如2011年最高人民法院发布的《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》，但这些司法政策关注速裁程序的设计，并未提及速裁团队及其组织模式问题。直到立案登记制改革后，繁简分流程序的组织模式才开始受到重视。2016年发布的《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》提出了速裁组织的设计方案:在立案庭设立速裁快审庭或者速裁快审中心，配备相当数量的法官，由一个相对独立的速裁快审庭负责“繁简分流”和审理简案，但直到2020年才开始试点并在全国全面铺开。至此，立案庭承担的所谓案件分流职能有了新的内涵。立案庭既分案，又审理简案。根据各省高级人民法院的测算和要求，速裁快审团队一般需要审理60%左右的民商事案件。在组织变动、案件数量转移的背景下，立案庭的人数也大幅增加。2022年7月，我们在某区法院调研时发现，该院仅立案庭的法官和法官助理就14人(法官5人、法官助理9人)，而其他民事、刑事审判庭等审判部门，即“精审团队”法官和法官助理的总数只有21人，立案庭审判力量已占全院的40%。因此，无论职能还是规模，立案庭已经成为法院日益重要甚至最重要、最具独立性的内设机构，“小法院”的称呼也由此而来。

三、立案庭为什么不断扩张

 立案庭的组织规模和职能不断扩张，经历了从“立案审查”到“诉讼服务”再到“速裁快审”不断迭代的过程。一般来说，法院特别是基层人民法院的立案庭由“三个中心”组成，即诉讼服务中心、调解中心、速裁中心。诉讼服务中心是立案庭的本职，提供包括立案在内的诉讼服务；调解中心负责多元解纷的组织、引导和司法确认工作；速裁中心审理繁简分流中的简易案件。其中，速裁中心涉及最大规模的审判资源的重新配置。

立案庭不断扩张直接源于法院案件数量激增，而审判庭并未因此出现职能和人员双扩张的现象。即使审判庭的人员在相对增长，立案庭人员的增幅也远超审判庭。所以，案件数激增这一理由不具有说服力。实际上，立案庭不断扩张是由机构人员编制、法官之间工作量均衡、上级法院制定的考核指标三个因素环环相扣、共同作用的结果。

(一)法院的外部管理:机构人员编制

从常识来判断，法院案件数量激增，相应地就要增加机构编制和人员编制，但编制由政府负责，法院无法自行决定，特别是在机构改革以后，更不能轻易增加编制，只能在现有基础上加以优化。在此背景下，成立诉讼服务中心、多元解纷中心和速裁组织，都难以有独立编制。内设机构分立是为了实现职能分立，在上一轮司法改革时，高级人民法院和最高人民法院的立案庭曾分设立案一庭和立案二庭，分别负责立案和信访(申请再审)。后来因设立环境资源审判庭而又不能增编，立案二庭被裁撤，立案和信访业务再次合并交由立案庭负责。因此，编制直接决定了职能分立与机构分立能否合一。立案庭之所以越来越大，负责诸多事务，编制问题才是硬约束。虽然国家机构和公务员编制受限，但地方事业编还有较大的转换空间。很多地方法院的诉讼服务中心是事业单位，归属或挂靠在立案庭，从而人财物的配给较为宽裕，有时根据工作需要，其职能又会溢出立案庭的工作边界，再次承担曾经分出的与审判业务相关的管理工作，如立案之后的相关诉讼服务，包括复印扫描、卷宗归档等。当这些工作大量数字化、集约化以后，法院又不得不聘用大批工作人员甚至外包给公司，反而要管理更多原本不属于它的人和事，承担更大的风险。由于法院给予的酬劳偏低，聘用人员对法院普遍缺乏认同感，造成人员流失率高、利用法院寻租等问题。这些客观上会造成立案庭的日常工作无法有效开展，缺少延续性，从而导致办案质量下降，甚至形成恶性循环。

(二)法院的内部管理:法官工作量的均衡

编制硬约束的后果是不论立案庭如何改革，必须配备员额法官并与其他业务庭室员额法官的工作量尽量保持均衡。这必然涉及法院的内部管理问题。2014年实行司法人员分类管理改革以来，员额法官数量占全部在编人数的39%，意味着案件量持续增加的同时法官的实际数量却减少了。因此，员额法官之间的工作量均衡就显得尤为重要，否则矛盾较之以前更加激化。

实施立案登记制以后，立案审查的技术难度降低，立案庭并不需要或不需要原来那么多员额法官，很多工作由法官助理或书记员就可以完成。在这种情况下，如果立案庭的员额法官数量不变，又将主要精力放在技术含量不高的立案登记、诉前调解事务上，就是在浪费法官的人力资源，客观上也会造成法官之间心态不平衡。由此，实行繁简分流改革时，在立案庭组建速裁团队审理简案既顺理成章，又能平衡所有员额法官的工作量。反之，如果在立案庭外设置速裁组织(速裁快审庭或速裁中心)，其他业务庭就会认为“工作量不公平”，如立案庭分案时，将简单案件分配给速裁组织，将困难案件分配给审判庭。因立案庭的考核标准与审判庭不同，若将速裁组织放在立案庭内部，立案庭法官与审判庭法官之间就不会产生不公平感。实际上，随着案件压力逐年增大，法官对“繁简分流”的现实意义和具体功能有了更切身的体会，这种分工模式已经被法官广泛接受，原先“不公平”的观念不复存在，这表现在不同业务庭室法官对自身的称呼上。例如，外部观察者会用“立案庭、刑事审判庭、民事审判庭”“繁简分流”等传统词语来形容法院内部的分工模式，但法官更愿意称自己为“速裁团队”和“精审团队”。速裁快审庭和其他审判部门分别承担了速裁和精审两项职能。速裁法官案件简单但量大；精审法官案件较少但难度大。从这个意义上来说，不论速裁还是精审，对所有法官都是公平的。

(三)法院的系统管理:考核指标下的上级压力

还有一个不可忽视的因素是来自上级法院的系统管理，即指标硬约束。指标是现代社会治理中的重要技术手段，乃至在全球治理的层面，法治指数、营商环境指数等指标都对发展中国家的法治建设发挥了重要作用。法院系统中存在着体系化的案件质量评价和绩效考核指标，就针对法院整体的考核指标而言，有万人成讼率、调解率、结案比、案件比、一审息诉服判率、发改率等，其中有些指标法官比较重视，有一些则不受重视。在速裁快审方面，对立案庭最重要的实质考核指标是结案数量。很多省高级人民法院要求，中级人民法院和基层人民法院的立案庭要解决60%左右的民商事案件。为回应高级人民法院提出的要求，基层人民法院前置审判力量，强化立案庭的资源配置。另一个重要指标是一审息诉服判率，这同样使基层人民法院加大立案庭的审判力量。在速裁快审和精审团队的分工中，由于精审团队审理复杂案件，一审息诉服判率很难达标，为了达标，中级人民法院和基层人民法院只能将更多案件放置前端予以处理。实际上，指标并非直接驱动资源配置，而是引导基层人民法院和法官进行注意力分配。在司法实践中，上诉指标并不容易达到，但有些法官表示“并不在乎”后果和影响，反而积极建设和推动分调裁审、繁简分流等相关措施的落地与架构。这就要注意指标治理的“主观方面”。当某一个“问题”成为具体指标，往往代表它正是当前法院亟待解决的问题，这不仅由高层级法院确定，还是法官的切身感受。法官虽然抱怨指标数值不合理并对实现指标表现出无所谓态度，但在实际行动中也表达出对指标目标的“理解”。“处理60%案件”这一指标的首要功能在于，将繁简分流的司法政策的目标具体化。指标将分案、调解、裁判、审判明确化，引导基层人民法院和法官重视该问题并相应地进行组织调整和重新配置审判资源。就指标直接形成了法院和法官的“注意力”而言，是指标直接导致了立案庭的扩张，而非宏观政策的转向致使立案庭扩张。

简言之，在编制、工作量均衡和考核指标，即法院的外部管理、内部管理和上级管理的三重约束下，立案庭自然地变得越来越大，事务和人员也越来越多。特别是实行繁简分流、立案庭设置速裁组织以后，产生了一系列连锁效应，表现在以下几方面:1)指标“层层加码”。例如，某省高级人民法院对一审息诉服判率的要求是70%，基层人民法院甚至会加码至90%；高级人民法院要求基层法院立案庭解决60%左右的民商事案件，基层人民法院则增至70%。指标体系逐级强化意味着下级人民法院和法官只能将有限资源内卷，寻求可能的制度空间。2)在繁简分流改革中，繁简区分主要是就案件性质而言的。从工作量来说，简案比繁案更琐碎，甚至案外不确定因素更多。为此，员额法官采取轮岗制，即速裁团队的员额法官每隔一两年与审判庭员额法官适当轮岗。当然，其弊端也显而易见，即在一定时期因为对案件熟悉程度不同而导致审判效率下降。3)因为简案不简，在法院人员特别是编制数量有限的情况下，法官助理被大量派往立案庭协助办案，加之其主要从事事务性工作，因此在办案能力上也难有明显提升。4)分案机制面临新问题。分案由立案庭完成，当审理简案过程中发现是繁案时，不能再将案件移交给审判庭，只能由速裁团队的法官审理。这种情况下，立案庭就完全具备了审判庭的职能。

四、立案庭职能与法院职能

 宏观上，立案庭不断进行组织和职能扩张，是受到中央政策包括最高人民法院政策的直接影响；中观上，为有效应对各种政策，法院不得不在资源有限的情况下在内部实行优化分配方案；微观上，在法院分配方案的直接指引下，法院的各类工作人员也寻求自身利益的最大空间。由此，讨论立案庭职能变化已经成为讨论法院职能变化的缩影。如此也就有了以小见大、举一反三的意义，通过研究立案庭职能的变化，可以窥见法院内部的职能变化。这种研究进路也能为研究其他内设机构如各个审判庭之间，特别是审判庭与立案庭、执行局之间的关系提供参照。

(一)立案庭与其他内设机构的关系

在有充足的审判资源配置和自动分案系统时并不存在立案庭这一内设机构。很多国家没有立案程序，甚至民事诉讼法和法院组织法都没有对立案做出规定。那为什么中国法院尤其资源越稀缺的地方法院，立案庭愈加重要?原因在于，立案庭的负责人必须在最大限度内调配立案、调解、分案、排期、速裁、信访，甚至协助执行。这既能够优化有限审判资源，又能完成政策落实和指标考核。这样的地方法院代表了多数基层人民法院的现状，立案庭在整个法院中地位非常重要，立案庭的负责人自然就承担了法院内相当重要的领导职务。

资源相对宽裕的地方人民法院，所有职能无需集中在立案庭，如有的基层法院在相对闲置的人民法庭内设立调解中心和速裁中心。总之，将调解、速裁放在立案庭是大多数基层人民法院的理性选择，但在诉讼爆炸的情势下，通过此种组织形式分流案件的效果并不明显。2020年全国推行速裁改革，收案数量是3084。4万件，2024年全国收案数量已经达到4601。8万件，这说明在外部压力巨大的情况下，现有内部措施并未有显著效果。因此，可以预判由立案庭进行速裁不会持续太久，即使现在政策有变，将诉前调解后移至立案之后开庭之前，由立案庭主导的调解也不会持续太久。在立案阶段的调解案件已经成为法院调解案件数量的绝对多数，这是不正常的现象。实际上，不论是在法院立案之前还是立案之后，调解工作的主体主要是法院邀请的院外的人，而不是法官。这就是当前“总对总”多元解纷的基本机制，法院在其中起主导作用并分担一定比例的调解成本。立案阶段的调解主要应该由法院来承担吗?答案是否定的。如果基于科斯的交易成本理论，将法院内部的管理成本外化为市场的交易成本，进而将大部分这个阶段的调解从法院剥离出去是完全可能的。

(二)法院与其他机构和组织的关系

形成如今这种局面与司法行政机关所主导的人民调解急剧衰落有很大关系。2010年《人民调解法》第5条规定:“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”而1983年《人民法院组织法》规定“指导人民调解委员会的工作是基层人民法院的办理事项”，2018年修改为“基层人民法院对人民调解委员会的调解工作进行业务指导”。修改后的条文与《人民调解法》保持一致。差别在于，法院与人民调解委员会的关系从“指导”关系变成了“业务指导”关系。近十年来，人民调解组织每年调解各类矛盾纠纷始终维持在900万件左右，而同期人民法院收案数量则翻了3倍(从2014年的1565。1万件上升到2024年的4601。8万件)。两相比较，人民调解委员会处理案件的数量相对急剧下降。2023年，全国人民调解委员会调解矛盾纠纷1720万件，其中人民法院委派委托人民调解委员会调解成功728万件。在这个意义上说，法院做了它不该做的事情。至少在制度设计上，要么强化司法行政机关指导人民调解委员会的能力，要么仍由基层人民法院来指导。

在重塑组织之间关系后，人民调解委员会与法院应当是平行关系，而委派委托关系，同时，还需要在整体上加强人民调解委员会的力量。唯有如此，法院对调解协议进行司法确认的成本才会降低，质量才会提高，否则法院制作文书时，还要替人民调解委员会再走一遍流程，浪费人力物力。当然，这并不是说法院不再调解，而是说调解不应当是法院首要和主要的工作事项。法院要瘦身首先是瘦身立案庭，根本上要提高当事人的诉讼成本，提高诉讼费用，从而减少立案庭也即法院的整体压力。

(三)组织与程序的关系再审视

上述组织间关系、组织间职能配置的变化，最终会反映到组织与程序关系的变化上，进而影响程序法。对于立案，《民事诉讼法》第126条规定:“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法第一百二十二条的起诉，必须受理。符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉”。对立案程序的具体规定主要由最高人民法院制定，其中最新规定是2015年5月1日施行的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》。然而，这些程序性规定要付诸实施必须依托具体的组织，即立案庭。

程序法上对立案的规定看起来更像是完成式(“应当在七日内立案”)，但立案实际上是过程式。从撰写起诉状到法院予以立案以及立案后到审判前，有非常多琐碎的、环环相扣的工作流程，包括提交诉状、确定管辖、诉前保全、送达、诉前调解、分案、等待排期、速裁等不同阶段。在这个繁琐而漫长的工作流程中，诉讼程序的法律规定固然重要，但更重要的是立案庭的组织应对能力和办案人员的能力。诉讼程序规定的相对原则也给立案庭预留了足够的制度空间。法院和立案庭制定了大量的工作规范，满足了此时此地的办理相关案件的具体需求，从而实现了程序与组织的关系融合或共生。例如，很多基层人民法院的立案庭制定了如下相关工作规范。在多元解纷方面，有《人民法院诉讼服务中心诉裁对接工作规范》《调解人员培训办法》《人民法院与某银行分行诉前联动纠纷解决机制》等；在分调裁审方面，有《人民法院速裁团队建设规范》《人民法院关于深化“分调裁审”机制建设的实施方案》《人民法院繁简分流标准》《人民法院要素式审判文书模板》等。对于办案人员来说，这些工作规范是在实践中总结出来的，因而也更容易习得和运用，具有很强的可操作性和现实性。如果没有这些工作规范，程序法律也就无法实际运转。

更进一步，组织内部的工作规范与程序法律规定的不同之处在于，工作规范与具体环境中的人的行为高度黏合，程序法律规定则适用于抽象的、普遍的人。工作规范反映了具体环境中的人(主要是法官)的价值观念和专业知识，兼具明显的在地特点。例如，在家事纠纷中，基层法院根据《家事案件风险量表》提前预测家事案件的风险程度，告知其他社会治理主体采取相应行动。再如，法官和调解员通过事前调查和分析当事人的家庭状况等信息，形成书面文字的家事案件社会调查报告书并运用在调解程序中。正是通过法官采用的各种文书、社会科学分析技术，抽象的程序规定和法律观念才得以实现。

可见，组织与程序不只有共生关系，更常见的是错位关系。程序就像一个个物体，具有清晰的边界，如立案、审判、执行是不同的程序事务，可以被严格区分，构成前后衔接的关系。理想的情况下，一个程序事务单独对应一个组织，但在现实的案件处理流程中，一个案件需要经历的环节，除了通常意义上的立案、审判、执行以外，还有分案、调解、排期、移送、归档、退还案件受理费、信访等。这使得组织和程序无法一一对应，立案庭与各个审判庭的边界模糊，循环往复地相互关联。例如，政府部门的内部、政府部门与社会组织的关系就呈现出复杂的边界渗透、边界生产和去边界化现象。法院中同样如此。正是因为立案庭处于与法院内的其他内设结构、法院外的其他机构和组织的关系性网络之中，其具体负责哪些事务并不由“立案庭”这一名称所决定，而是取决于整个司法过程和关系性网络的需求。

立案庭的职能的增加或减少，主要取决于立案庭与其他组织之间边界的动态变化，而非立案程序的规范。可以说，立案庭组织和职能扩张的根源正在于法院与其他组织的关系之中。法院内部由于繁简分流程序的推行，在机构人员编制、工作量均衡、考核指标的共同推动下，由立案庭处理的事务越来越多。立案庭组织和职能的扩张反映出法院整体的运作状态存在问题，即程序与组织并未完全适配。组织上的变化反过来也会影响程序，即组织与程序除了共生关系以外，组织内部措施也会在实质上改变外在程序要求。例如，程序法律规定立案庭分案应当依照法律程序上的“繁简”进行分流，其分流标准或者是普通程序、简易程序，或者是概略的案件类型。但在实践中，分案是按照“快慢”标准，即能够迅速处理的案件分配给立案庭，不能迅速处理的案件交给精审团队。程序的繁简并不对应实际处理速度，如在一些简单案件中，虽然在事实认定、法律适用等方面是简单案件，但由于当事人的原因，未必能够迅速审理。由此来看，法律程序上的“繁简”标准，在组织实际运作中就被改换为“快慢”标准。再如，部分法院为了快速审理案件，尝试推动诉前程序实质化运转，将送达、鉴定、争议焦点归纳等原本在立案后，在法官或法官助理的主持下才能开展的程序前移到诉前阶段，由调解员搭配书记员负责，改变了案件的审理流程。这预示着组织内部规定会不断突破直至彻底改变程序法律规定。

五、结论

 总的来说，通过对立案庭不断扩张现象的分析，能够展现出立案庭办理案件和管理案件的复杂程度。立案庭除了立案，还调解和速裁分流案件。这是两种不同性质的工作，就调解工作而言，法官应考虑实质化解纠纷的要求，使用社会背景和文化事实而非单纯的法律论证说服当事人；就速裁工作而言，法官只需考虑效率的要求，快速高效地完成法律程序。立案庭还通过分案将繁案交给审判庭精审，此时法官更多考虑的是合法性，而非社会文化因素和效率因素。调解、速裁和精审就成为法院处理案件的三种基本方式，但三者之间并非环环相扣，彼此之间往往会相互抵牾。

立案庭的不断扩张史，就是法院不断应对外部案件压力的改革史。每一项改革政策的推出，虽然能够临时缓解困境，但却会产生新的弊端。如果不断在应对-缓解-生弊的过程中循环往复，最终就有可能造成积重难返的局面。因此，改革的思路不是多做事，而是各做各的事。例如，多元解纷的职能应当交由法院以外的机构、组织，立案庭甚至也不必把主要精力放在速裁上，而是回归立案审查和分案。繁简分流的审理程序、立案庭职能的合理配置，应当在司法整体的背景下进行，不能仅就立案庭谈立案庭。问题的关键并不是组织上的专业化，而是实现程序设置和组织各项职能的良好衔接。对法院内部而言，法院既要尊重立法机关制定的程序法律规定，同时也要善于制定和运用组织内部的工作规范，优化程序与组织的关系。我们也应当看到，法院内部的各就其位受制于法院系统能否恰当地应对外部对法院系统的影响，在法院与外部机构和组织之间确立合理的职能划分。简言之，当前最重要的是通过法院与司法行政机关和人民调解委员会的职能各就其位，实现法院的各项职能各就其位。