潘锦棠 张燕:社会保障中的平等公平效率

选择字号:   本文共阅读 1363 次 更新时间:2016-01-30 14:30

进入专题: 社会保障   平等   公平   效率  

潘锦棠   张燕  

摘要:平等与公平是完全不同的两个概念,前者是客观描述,后者是主观评价;习惯上的“公平与效率”应表述为“平等与效率”;是“机会平等”公平还是“结果平等”公平要看具体情况,这就是公平相对性;第二次分配和第一次分配都需要讲公平。社会保障比较注重收入平等,同时也注重分配公平。社会保障制度的公平性还体现在其各层级制度设计的“原则”之中。“原则”的具体内涵,不同的思想流派、在不同的领域和不同的时间会有所不同,这就是社会保障收入再分配“公平”的相对性。

关键词:社会保障;平等;公平;效率


社会保障学教科书往往将“公平”与“平等”混为一谈。社会保障中“平等”“公平”“效率”的涵义尚未被系统界定过;教科书喜欢讲“公平”,以为社会保障学天然处于道德制高点上,这实际上是不了解“公平”的主观性和相对性,任何一个学科及其所支持的政策主张无不自称公平公正,主张“增加社会福利支出保障人权”是在讲公平,主张“以发展经济为重避免高福利陷阱”也是在讲公平,各有各的公平。分不清平等与公平,不了解公平的主观性和相对性在社会保障专业的教员和学生中非常普遍。本文试图结合社会保障的内容辨析平等公平与效率,有理解不当之处请批评。

一、平等、公平、效率

平等与公平是完全不同的两个概念,许多文章早就进行过常识普及,但混同使用的情况依然非常普遍,由于是重要常用词,很必要进行再分辨。[1-4]

“平等”(Equality)是均等、一样、等同、相同、无差别的意思,可以用等号“=”表示。平等是对事物关系的客观描述,用来回答“是什么”“怎么样”的问题,说平等或不平等不含褒贬的意思。

“公平”(Equity,Fairness) 的词义是:好、对、合理、正确、正当、公正(Justice)、公道、应该如此,可以用肯定号“√”表示。公平是根据某种价值理念对人际利益分配正面的主观评价,公平用来评价是非和事情的合理性,回答“应该是什么”“应该怎么样”的问题,说公平或不公平带有明显的褒贬善恶,公平是善,不公平是恶;公平没有客观衡量标准,不能用客观指标来衡量,只能以“同意不同意”“相信不相信”或“接受不接受”来表示意见。

平等的不一定是公平的,公平的也不一定是平等的。以社会主义初次分配为例,就工资报酬的结果而言,“干多干少一个样”虽然平等但不公平;“多劳多得”虽然不平等但公平;“同工同酬”平等且公平;“同工不同酬”既不平等也不公平——这里假定公平原则是“按劳分配”,可见,初次分配也是要讲公平的。

如我国当前流行的高校社会保障教科书大多是“平等”与“公平”不分;社会保障分配原则与公平之间的关系不清;各派社会保障理论思想在树立社会保障公平原则中的作用也就模糊不清了。

将平等与公平两个词分清楚了,就可知“公平与效率”这样的表述是错误的,应该表述为“平等与效率”。

“效率”是指对资源的有效利用程度,以最小的投入获得最大的产出就是最高效率。在不同的情境中,效率有不同的内容,比如评价一项制度的效率,既可以指制度本身(制度内)的运行效率,也可以指这项制度对于推动社会经济发展的效率(外部效应)。“效率”像“平等”一样也是可以用客观指标衡量的,比如可以用“劳动生产率”来衡量劳动效率,用人均GDP来衡量经济效率,等等。

“平等与效率”处在同一个“矛盾统一体”中,或者说,只有平等与效率可以放在一个天秤的两端,即“平等与效率”,因为两端都是可以用客观指标计量,并且在大多数情况下存在此消彼长的关系,阿瑟•奥肯认为:“平等和经济效率之间的冲突是无法避免的”。[5]常识也告诉我们,提高个人收入所得税会抑制劳动供给,“干多干少一个样”会削弱劳动积极性;反之,降低个人收入所得税会鼓励更多的劳动投入,“多劳多得”,计件工资,拉开收入差距能激励劳动士气。而“公平与效率”的说法,根据本文的语义界定,在逻辑上不能成立,因为一端是客观状态,另一端是主观价值,不能放在同一个天秤上。

二、平等的多样性 公平的相对性

(一)机会平等与结果平等

“平等”是多层面的,根据不同的研究需要被分为各种类型,最常用的分类是“机会平等”和“结果平等”;或者“起点平等”“过程平等”和“结果平等”。“起点平等”和“过程平等”都是“机会平等”。无论是什么类型的“平等”,凡使用“平等”都是在客观描述而不是主观评判。

“机会平等”是指参与权利的平等,即在政治、经济、文化、社会、家庭等各个领域的各项事务上具有平等的参与竞争的资格,各种参与机会向人人开放。机会平等只重视起点平等和竞争过程中的平等,“机会平等”不管结果是否平等。机会平等认可“天赋才能”和“偶然运气”属于个人,人人都各自接受自己的天赋和运气带来的好处和坏处,好比体育竞赛原则。“结果平等”是指在政治、经济、文化、社会、家庭等各个领域具有实际上的同等地位,比如政治上权力相当、经济上就业和收入相当、教育水平相当,婚配门当户对,平分家务等等。结果平等只看重最后所得实际利益,关心每个人的最终获得是否相当,却不在意获得过程。彻底的结果平等甚至不认可天赋和运气的私人属性,即:由个人的天赋和运气带来的好处和坏处都应该让大家分享分担。

(二)公平的相对性

“机会平等”或“结果平等”本身没有褒贬善恶。那么究竟是实行“机会平等”政策公平呢还是实行“结果平等”政策公平呢?问题涉及主观价值判断;还要看对于什么事,在什么时代、在哪个社会领域等,这就是公平的相对性。表现在以下几个方面:

1.不同的主义有不同的公平原则,或者说不同思想体系对公平有不同理解。比如:自由主义和社会民主主义、社会主义和资本主义、功利主义和罗尔斯主义的公平原则是不同的。

2.不同时期或不同社会发展阶段有不同的公平原则。比如:国泰民安时罗尔斯主义不损害最弱势群体利益可能是合理的,两军交战时丢卒保车的功利主义可能是合理的;马克思主义认为,社会主义实行按劳分配是公平的,共产主义实行按需分配是公平的。

3.不同领域有不同的公平原则。比如在同一个社会发展阶段:在市场经济领域,自由竞争优胜劣汰是公平的,在公共福利领域,扶危济贫同舟共济是公平的。

4.不同的利益群体有不同的公平原则。在一个社会中包含许多群体,比如职业群体,年龄群体、地域群体、性别群体、宗教群体、文化群体、高低收入群体等等,其公平原则各不相同。

5.不同的个人对于公平的理解也会有分歧,有人反对把父母送养老院养老,认为这样做不公平不能接受;在资金有限的条件下,有人认为钱应该给父母看病,有人认为钱应该给子女上学,等等。

三、社会保障中的平等效率公平

(一)社会保障中的平等

社会保障中的平等表现在社会保障制度的各层面:

1.在参保资格上,无论行业、身份,地区和性别,是否人人都有参保的权利,社会保障尤其是社会保险是否实现了全覆盖。在统一保险制度条件下实现了全民保险,就意味着参保资格人人平等。我国在参保资格上还不能实现人人平等,主要体现在城乡之间。城市中所谓“养老保险双轨制”是行业之间的不平等。当然,“不平等”不等于“不公平”,要指控这些“不公平”需要证明,需要讲理由。

2.在保险缴费、保险支付、保险水平的规定上,其中费率、支付公式、替代率等是否对参保人人人相同。

3.获得最低生活保障的门槛是否人人相同,待遇是否相同,即所谓“底线平等”。

4.在社会保障模式(艾斯平-安德森的“三个世界”模式)的层次上,平等表现为通过收入再分配,或者说使劳动力“非商品化”,促进收入平等化。社会保障制度由于其天然特性注重平等,倾向于收入均等化,希望通过社会保障分配,让高收入者向低收入者转移收入,缩小第一次分配导致的收入差距。至于收入差距缩小的幅度那是公平问题了。

5.在社会保障管理方面,中共十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006年10月)提出“逐步实现基本公共服务均等化”,十八大(2012年11月)提出:确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标,包括“基本公共服务均等化总体实现”。公共服务当然内含社会保障服务,社会保障服务均等化中的“均等”就是平等的意思。当然公共服务均等化的目标还要时间来证明,但“均等化”程度逐渐提高是可以乐观的。

(二)社会保障中的效率

社会保障中的效率至少有两层意思:

一是对社会保障制度本身(内部)而言的效率,比如:能“少花钱多办事”“性价比”高的社会保障制度就是有效率的社会保障制度,可以用“成本收益比”作为指标之一来衡量。“效率”像“平等”一样,本身没有好坏之分,我们不能说效率越高越好,商业人寿保险一定比社会养老保险的“效率”高,但对于社会保险来说盈利不可取,“收支平衡略有结余”是原则。

二是社会保障制度对于促进经济发展和人力资源有效供给(外部)而言的效率。社会保障制度在设计上既可以促进经济发展,也可以缓阻经济发展,财政资金多用于积累和再生产就促进经济发展,财政资金多用于消费(包括社会保障消费)就会减缓经济发展。凡能促进经济发展和劳动力供给的社会保障制度就是讲效率的制度,反之是注重平等的制度。

社会保障制度的外部效率至少可以用以下几个指标来衡量:(1)社会保障支出占GDP的比例。支出比例越低越注重效率,支出比例越高越注重平等。(2)在职职工总收入中社会福利收入(住房补贴、教育补助等)占工薪收入的比重。这个指标可以衡量劳动力的“非商品化”程度,比重越高分配越注重平等,反之,越注重效率。(3)福利分配与工薪就业的关联度,关联越紧密,分配越注重效率,关联越松散,分配越注重平等。所谓福利分配与工薪就业的关联度,就是在多大程度上把“是否就业”“就业年限”“工资高低”“缴费年限”等作为福利分配的依据,如果非常看重以上这些与劳动贡献有关的指标作为资格条件,就说明社会保障制度设计比较注重效率,反之,如果不看重这些与劳动贡献有关的指标,而把“年龄”“居龄”“实际需要”等指标作为福利分配的依据,就说明社会保障制度设计比较注重平等。

与世界上许多福利国家实行“全民保险”和“普惠制”相比,我国社会保险制度属于偏重效率的再分配制度,而且偏得比较多。其“就业关联”或“缴费关联”,只有就业者才能缴费参加主流社会保险,无业人员、家庭妇女、没有工龄的老人等,不在主流社会保险制度覆盖范围之内;其“工资关联”,按工资高低和缴费年限来进行养老金分配,与就业工资无关的、非缴费关联的福利很少;目前我国养老保险是执行2005年颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,它规定的养老金支付办法与1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》相比,更加偏向了效率的一端。当然,世界上所有国家的再分配制度目前都是效率优先的,即在平等与效率的权衡中偏重效率,各国的区别仅仅在于偏重程度。

(三)社会保障中的公平

社会保障中的“公平”是对社会保障利益分配的正面价值评判(“不公平”是负面评判)。社会保障的公平一般体现在社会保障的原则之中,这些原则告诉我们怎么做是合理的,指导我们处理平等与效率的关系等。公平分配的具体内容是什么,平等与效率的比例如何掌握,各国都有不同的社会保障理念和制度法规,这就是社会保障公平分配原则相对性。

社会保障制度设计往往要在平等和效率之间作利弊权衡。可以设想:平等与效率处在同一个连续统一体(一条直线)的两端,直线上的每一个点都是平等与效率的结合点,权衡就是作自认为公平的选择,最终的取舍点就是决策者所认为的公平支点。“公平支点”在不同的国家可能是不一样的,以艾斯平-安德森的“三个世界”为例,“自由主义”福利国家认为在“平等与效率”的关系上较多地偏重效率是公平的,假设是“二八开”,“合作主义”认为“三七开”是公平的,“社会民主主义”则认为不能过多偏重效率,平等与效率“四六开”才是公平的。以退休金为例,养老保险制度既可以实行完全个人账户制——差距基本不缩小,也可以实行退休金等额发放绝对抹平收入差距政策,如何把握平等度就是公平问题了。

社会保障要处理的公平问题不止于平等与效率的比重,还有地区公平、城乡公平、行业公平、代际公平、两性公平等等;还有政府企业个人之间的公平、中央政府和地方政府之间的公平等。处理这些问题的公平原则一般集中体现在各层次的社会保障原则之中。

四、社会保障原则

社会保障原则就是关于社会保障利益公平分配的原则,包括制度设计原则和分配原则。社会保障制度设计既要考虑社会保障制度本身的问题,也要考虑社会保障制度与制度以外的其他政治经济社会环境相适应相谐调,目的都是为了实现社会保障的公平分配。

(一)社会保障一般公平原则

1.生存保障原则

生存保障是社会保障第一原则。生存保障及生命保障,生存权是最低人权。无论是社会民主主义还是自由主义,无论什么国家和政府,对于通过社会保障救助生命实现人的生存权利都是没有疑义的。最低生活保障制度、五保户制度、灾民救助制度等等都是生存保障原则的体现。因此社会保障通过社会统筹转移支付实现同舟共济。没有这条分配原则,人类社会就重新回到丛林社会。

2.正向分配原则

所谓正向分配是高收入者向低收入者转移财富,反之为逆向分配。社会保障再分配的结果应该通过“劫富济贫”、抽肥补瘦缩小受保人之间实际收入差距,使低收入者得到更多的利益,如果是“劫贫济富”,扩大了收入差距,那就不公平了。因此再分配制度设计应该保证“富人”向“穷人”转移财富,而不是朝相反方向转移。比如通过工资累进税,通过按缴费工资同一比例缴费,通过“统筹账户”等制度设计达到正向分配的目的。

“社会保障分配比工薪分配更注重平等”就是正向分配原则的具体体现。这条原则表明,福利分配后的收入差距不能大于工薪分配的差距。通过福利分配,使相对高收入者的第一次收入流向相对低收入者,达到缩小收入差距的目的。这条原则也就是社会保障统筹互济,向弱势群体倾斜的原则(正向分配)。如果社会保障制度设计得不好,经过社会保障分配有可能使低收入阶层的收入流向高收入阶层(逆向分配),比如在社会保险接续转移制度不完善的条件下养老保险参保农民工大量退保,只拿走自己个人账户积累而使自己统筹账户部分作废,留给了城镇职工,《中华人民共和国社会保险法》实施后,这种情况有所改变。

3.社会保障制度与国情相适应原则

世界上没有社会保障制度的统一标准,不存在各国都可以仿效的最好样本,因此不能照搬照抄。适合本国国情的就是好的社会保障制度。国情包括政治的、经济的、文化的,历史的、社会的各种情况。比如:社会保障水平一定要和本国经济发展水平相适应,经济发展是社会保障的基础,只有经济发展达到一定的水平,国家才能拥有足够多的盈利经济实体,才能有一定数量足够富裕的国民,国家才可以通过征税或收费积累社会保障基金。如果社会保障水平超过经济发展水平,则会拖累经济发展。经济发达国家的社会保障水平一般高于经济不发达的国家。

又如:社会保障制度要与其他社会经济制度相兼容,包括财政金融制度、工资制度、就业制度、生育和人口制度、城乡发展制度等等。设计顶层社会保障制度和研究探讨社会保障发展战略,必需了解这些相关制度并与之相兼容。

4.普遍性和选择性相结合原则

所谓普遍性福利是指社会保障中人人有份的那部分福利,比如公立学校、免费教育、博物馆、公共卫生、公共绿地、全民健身设施、社会服务等;所谓选择性福利是指社会保障中流向特定群体的福利,包括需要经过家计调查的“城市最低生活保障”和农村“五保户”制度,也包括不需要进行家计调查的残疾人福利、儿童福利、老人福利等。

“普遍性与选择性相结合”是指一个国家的社会保障制度内部不能以“普遍性”或“选择性”单一原则贯彻到底,而需要不同情况不同对待,择机应用。因为社会保障中,既有普遍性福利项目,比如“社会福利”,也有选择性福利项目,比如社会救助;即使在一个子项目内部也有普遍性福利和选择性福利的区别,有的应该遵循普遍性原则,有的应该遵循选择性原则。普遍性原则与选择性原则怎样结合,各占多少比例,取决于这个国家的具体国情,也取决于这个国家以什么样的“主义”作为指导思想。美国社会保障,由于深受自由主义思想影响,选择性福利项目占主导地位,比如“临时家庭援助项目”“儿童营养项目”“医疗资助项目”“食品券”项目等等不一而足,普遍性福利项目则占次要地位。而社会民主主义福利国家一般较多地遵循普遍性原则,即社会保障覆盖全民,社会保障分配人人有份,促进收入均等化等等。

(二)社会保障各子项目的公平原则

一般认为在社会保障体系内部有四个子项目,即社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚。由于保障对象、资金来源、保障目标等有所不同,各子项的分配原则也有不同,这都说明了社会保障公平分配原则的相对性。社会保障各子项分配原则初拟如下:

1.社会救助的原则——选择性原则、人道主义原则、受助权利原则、最低生活原则。社会救助的对象只限于贫困和受灾人群,具有选择性。救助对象处在温饱的临界点上,没有社会救助就会发生人道主义灾难,出于人道主义的目的需要救助;救助贫困和受灾是政府的责任,也是受助者应该享受的权利;当然救助只能是解决温饱问题,救助的资金和物资一般只能达到满足最低生活的水平;并且对救助对象往往还需要进行家计调查,以防不够条件者冒领。

2.社会保险的原则——权利与义务相结合原则、统筹互济原则。社会保险的对象主要是在业雇员,他们不仅有能力自行解决温饱问题,还有能力缴纳社会保障费用。国家建立社会保险制度只是搭建一个平台,使保险对象之间能够团结互助,同舟共济,共同承受养老、生病、失业、工伤和生育风险。是否享受保险取决于是否参加保险;享受保险的水平高低一般与受保人承受保险缴费的多少相关,这就是“权利与义务相结合”。社会保险制度与济贫制度(最低生活保障制度)不同,后者的保障对象可以有受救济的权利而无承担缴费义务,权利与义务无须结合。“权利与义务相结合”这条原则促进了社会保险制度的建立和发展。

3.社会福利的原则——普遍性与选择性相结合。社会福利是在正常生活水平的基础上再提高一步,不是救助,不需要家计调查,不是保险,不需要权利结合义务,它采用的是普遍性与选择性相结合,或者普惠大众,人人共享,比如义务教育、公共卫生、公园绿地等。或者选择性地对一部分人锦上添花,比如:老人福利、妇女福利、儿童福利等等。

4.社会优抚的原则——励军荣军原则,权利与义务相结合原则。社会优抚一方面是为了激励军人保家卫国,另一方面也是军人的权利(雇佣军除外),因为最广大的义务兵是不拿工资,服役期间只有少量的生活津贴(士官的生活津贴相对较高),并随时做好为国献身的准备。军人服役一般是义务的,志愿的,他们为了国家的尊严和国民生命安全放哨站岗打仗,为军人建立社会优抚制度是政府的责任,也是一般国民对军人的应有回报。社会优抚和社会保险的分配原则有相似之处,也是实行权利与义务相结合原则,其表现是:第一,不参军就不能享受优抚,第二,优抚水平与军功大小相关。除此以外,励军荣军也是社会优抚的一项原则,军人为了达到国家的政治目标要随时准备牺牲,通过物质激励和荣誉激励,会鼓励现役军人及民间青年卫国报国的积极性和荣誉感。

(三)不同“主义”的不同公平原则

各国社会保障制度在各种“主义”影响下自成体系,各种社会保障原则并存,这是社会保障公平原则相对性的最好说明。对于社会保障制度建设影响较大的思想流派有自由主义、社会民主主义和马克思主义等。

下面就社会保障中的几个具体问题,对自由主义和社会民主主义的公平观进行比较,从中可以看到社会保障公平原则的相对性:

1.关于国家介入社会保障的程度:自由主义认为政府举办的社会保障应该尽可能少,防止政府过多地干预经济和国民生活,保证经济效率和公民自由,而社会民主主义则认为政府应该更多地对社会保障负责,以更好地保障民生。

2.关于社会保障收支问题:自由主义认为社会保障收入和支出不应该偏大,收支偏大,会加重企业和个人负担,削弱企业竞争力,影响社会经济的持续发展;而社会民主主义认为,收支偏小就不能有效地满足社会成员的保障需要,就不能体现公民权利。

3.关于“劫富济贫”和福利收入均等化问题:自由主义认为对高收入者征高额累进税并通过社会保障制度转移给低收入者是不应该的,等于“奖懒罚勤”,福利收入均等化是不公平不合理的,这样做会阻碍劳动者贡献聪明才智和创造性劳动,形成“养懒人”的制度;而社会民主主义认为征收高额累进税是公平合理的,福利收入均等化是应该的,缩小贫富差距有利于社会和谐安定。

4.关于获得社会保险的资格条件问题:自由主义认为收入分配(包括社会保障再分配)应该更多地与劳动者的市场表现挂钩,即“商品化”;社会民主主义则认为收入分配(包括社会保障再分配)应该更多地与个人的市场表现脱钩,而与个人非市场因素(年龄、居龄和个人需要等)关联起来,即“非商品化”。

(四)社会保障原则随时代的变化而变化

即使信奉同样的主义,在不同的社会发展阶段,关于社会保障的公平原则也会有变化。社会民主主义盛行的北欧福利国家在20世纪70年代遭遇福利危机前后其社会保障原则就发生了变化,比如瑞典,20世纪70年代以后开始紧缩社会保障开支,开始较多地强调个人责任原则,社会保险也强调个人缴费;而自由主义的美国,在奥巴马政府的推动下,医疗保险改革方案在国会两院成功通过,提高了社会保障中的政府责任。

中国在计划经济时代和市场经济时代也有不同的社会保障原则:在前者,社会保障责任完全由国家和企业承担,在后者,我国开始提倡个人在社会保障中的责任和义务;在前者参保人必须是就业者,而目前未就业者也可以参加社会保险,等等。

根据《中华人民共和国社会保险法》、中共十七大和十八大报告(2007年2012年)及现行各项社会保险条例,当前我国社会保障的原则可以概括为:资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、社会互济与自我保障相结合、平等与效率相结合、保障水平与社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应、覆盖城乡共建共享,基本公共服务均等化。社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、有弹性、可持续的方针,社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。

五、小结

综上,本文都是常识:平等与公平要分清楚,前者是描述,后者是评价;习惯上的“公平与效率”应该表述为“平等与效率”;机会平等或结果平等都不一定是公平的,效率高或效率低也不一定是公平的,公平与否要看具体情况,这就是公平相对性;第二次分配要讲公平,第一次分配也需要讲公平,“底线”需要公平,“顶层”也需要公平,公平贯穿天地间。社会保障比较注重收入平等,同时也注重分配公平——根据国情把握收入均等化的程度,也就是在“平等与效率”的天秤上选择适当的支点。社会保障制度的公平性还体现在其各层级制度设计的“原则”之中,其顶层设计原则主要有:生存保障原则、正向分配原则、社会保障制度与国情相适应原则和普遍性和选择性相结合原则。在“原则”的具体内涵上不同的思想流派、在不同的领域和不同的时间都会有所不同,这就是社会保障收入再分配公平的相对性。

既然“公平”有这么多的相对性,那么“公平”是否真的存在?笔者认为,在既定条件下,就一个具体问题,理论上存在一个最公平合理的处理办法。既然“公说公有理,婆说婆有理”人人都感觉是“公平”的代言人,对于理论和政策研究者来说与其空喊“公平”口号,不如有力证明自己的主张更加公平合理。


[参考文献]

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[2]潘锦棠.重要的是性别公正[N].中国妇女报.2003-03-17.

[3]樊纲.平等、公平与经济发展[J].开放导报,2004,(6).

[4]蔡继明.从中国十三大到中共十七大[J].2008,(1).

[5] 阿瑟•奥肯.平等与效率[M].华夏出版社,1987.84.

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《国家行政学院学报》2015年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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