刘乃梁:出租车行业特许经营的困境与变革

——《行政法学研究》2015年第5期
选择字号:   本文共阅读 1564 次 更新时间:2015-12-13 17:31

进入专题: 出租车   特许经营   行政垄断   政府管制   信息公开  

刘乃梁  

【摘要】特许经营是我国出租车行业的根本特征。面对拒载、罢运等现实问题,既有的矫正措施立足于特许经营体制的强化,忽略了市场竞争性的塑造。经营权特许的公司化倾向与管制措施的潜在引导形塑了出租车公司的行业优势地位,造成了出租车行业利益分配不均,引发了诸多社会矛盾。出租车行业的开放与发展应当立足于政府管制的变革,而非反垄断执法。我们应在重新认知出租车行业性质的基础上,变“管控”为“疏导”,从放开行业准入、依法行政和改良管制政策等方面入手,提升市场的竞争性和透明度,构建激励性规制。

【关键词】出租车 特许经营 行政垄断 政府管制 信息公开


一、问题的缘起:“专车”动了谁的奶酪

专车是基于移动互联网技术的应用,通过市场资源的整合,从社会的多元需求出发,有针对性地探索城市交通服务模式的创新。然而,专车从发展伊始就被披上了“黑车”的外衣,[1]与消费者普遍叫好形成鲜明对比的是出租车行业的声讨,[2]以及监管机构内部不同的声音。[3]运营模式的创新与独立是专车服务本身最大的特点,同时也是舆论争辩的靶心。专车公司通过驾驶员驾驶经验、服务质量以及个人素质的初步考量,组成了庞大的全职驾驶员团队,并对运营车辆的品牌、型号进行严格的限制,为其服务的开展提供了有力的实体支撑。在当下准入严格管制的出租车客运市场,专车的发展向度旨在脱离现有体制,是不折不扣的“黑车”。然而,与普通“黑车”不同的是,依托移动互联技术的科学计费方式,与利润挂钩的严格奖惩规则以及整齐划一的服务模式成为专车公司确保服务质量与安全的利器。由此看来,专车是有组织的、有保险的“黑车”,更为形象的界定是“灰车”。

专车服务是互联网企业针对汽车租赁服务市场推出的第二波产品。相比于专车,始于2012年的打车软件在运营模式上并未引起过多争执。其原因是打车软件更像是为现有体制服务:它是在现有体制的基础上,运用互联网思维与互联网技术,通过用户需求和出租车司机服务供给的事先线上匹配,增强线下市场效率,有针对性地解决了打车难、拒载等行业现实问题,为司乘双方提供了便利。虽然打车软件竞争商之间的烧钱大战招致舆论的质疑,但是打车软件确实正在改变,或者已经改变大多数人的出行方式。便捷的服务与高额的补贴得到了消费者和出租车司机的青睐。此外,打车软件公司均大力度打击“黑车”冒名经营,这也得到了监管机构与出租车公司的首可。从“打车”到“专车”,一字之变引发轩然大波,专车究竟动了谁的奶酪?问题的答案直指出租车市场积重难返的垄断问题。

“专车”事件引发的出租车行业发展思辨成为2015年两会的热点提案。3月5日,中华全国工商业联合会向两会提交《关于尽快废除出租车专营制度的提案》,痛斥在行政特许下,因行业资源垄断引发的诸如歧视、暴利经营等诸多深层次问题。[4]3月13日,中共中央、国务院出台《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》,提出通过“打破制约创新的行业垄断和市场分割,营造激励创新的公平竞争环境”。在追求国家治理能力现代化和公平创新制度环境的当下,政府垄断经营权的出租车行业如何发展、如何变革考验着领导层的智慧。特许经营背景下出租车行业面临哪些现实问题?行业经营权利的特许如何导致垄断?出租车行业如何破除垄断、实现开放与竞争?本文将尝试着进行解答。


二、特许经营:出租车行业的问题与矫正

特许经营是我国出租车行业发展的逻辑起点,同时也是我国出租车行业的根本特征。特许经营模式的形成有其深刻的历史背景。“尽管特许经营模式能够提供一种兼顾规模经济与社会福利的机制,但对特许经营者的管制存在着一些困难,使得这一模式的实践效果在一定程度上与其初衷相背离。”[5]出租车行业诸多现实问题的发生,都与特许经营下市场的管制政策的实施有着密切的联系。在现实困境面前,政府尝试着对现有体制进行针对性矫正,但是效果往往是强化了固有的垄断结构,忽视了行业相关主体的利益保护。

(一)出租车特许经营的滥觞

1.特许经营的法律依据。

出租车特许经营,是指从事客运出租汽车经营必须依法经审批,取得客运出租汽车的特许经营权。特许经营是我国客运出租汽车行业的根本制度,它至少包含了两层含义:一是出租车经营权由政府支配。根据《中华人民共和国行政许可法》以及《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》的规定,“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施行政许可”。纵览与出租车经营服务相关的部门规章及较大市地方性法规都较为明确地规定了出租车特许经营制度。[6]二是政府对出租车市场进行严格的管制。一般而言,“公用事业的管制契约包括了三个要素:进入控制、费率管制和公用事业服务义务”。[7]国外出租车市场的管制方向包括了“准入限制、公正、合理的非歧视性收费、服务标准以及财务责任标准四个向度”。[8]我国出租车行业的具体管制特征体现在:一方面是针对经营权利的准入管制,即基于行政区域的划分,由县级以上相关主管部门依法负责出租车经营权的配置,并在综合考量城市总体规划,以及城市出租客运需求的前提下,控制出租车的总体数量以及设置特许经营权的指标年限;另一方面是有关价格与安全的质量管制,即出租车营运过程中的计价标准、服务准则与奖惩规则。

2.特许经营的实施背景。

出租车行业特许经营的实施源于行业性质的主观认知以及市场干预的客观需求。一方面,对于出租车行业的公用事业认知是特许经营制度实施的前提。2004年前建设部颁布实施《市政公用事业特许经营管理办法》规定:“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业,依法实施特许经营”。在我国,出租车历来被认为是城市公共交通的重要组成部分。[9]伴随城市经济的发展,出租车更是人们必不可少的、个性化的出行方式。运行良好的出租车市场不仅可以缓解公共交通的压力,更在一定程度上促进了就业。另一方面,特许经营制度的实施有其深刻的历史背景,主要体现在对出租车行业市场失灵的国家干预。在计划经济时代,受制于城市经济水平与消费模式的限制,人们对于出租客运服务的需求较低,出租车整体营运规模较小。改革开放以后,城市经济的飞速发展为公共交通提出了新的命题。出租车被视为城市公共交通的重要组成部分,在20世纪80、90年代得到了空前的发展。公共交通的紧缺与局限,为出租车行业提供了发展容量,而较为宽松的管制政策,更是为其发展提供了制度空间。然而,伴随城市出租车市场规模爆炸式增长而来的,是政府未能及时预见的问题:缺乏规划的、非理性的车辆规模在超过城市承载力之后,引发了市场恶性竞争、交通堵塞等多重负面影响。1997年12月23日,前建设部、公安部联合发布《城市出租汽车管理办法》,明确“出租汽车是城市公共交通的重要组成部分,出租汽车的发展,应当与城市建设和城市经济、社会发展水平相适应,并与其他公共交通客运方式相协调”,实行“统一管理、合法经营、公平竞争的原则”。政府对于出租车行业的全面管控意味着出租车行业的特许经营时代由此开启。

(二)出租车行业的现实藩篱

1.整体服务质量低,侵犯消费者权益现象较为普遍。

消费者是客运服务的受众群体,出租车服务消费者权益本应成为出租车市场管制政策的重心,但是现有的格局却使得消费者成为出租车市场链条中最被忽视的一环。拒载、一口价都是当下较为典型的侵犯消费者权益的行为,在某些节点这些行为大有成为显象之势。“打车难”是对当下消费者境遇的最好总结,它至少包括了两方面意思:一方面,由于数量管制,城市出租车营运数量远远不能满足消费者的容量需求,致使特殊地区、特殊时段缺少可以提供服务的出租车;另一方面,出租车拒载、一口价现象发生频繁,有些地方已经成为行业惯例,消费者不能获得应有的服务的权利。对比而言,前者属于管制政策的宏观规划问题,后者属于营运中的不合理行为。表面上看,打车难反映了出租车司机与消费者的现实关系,并且消费者利益受到侵犯。营运中空车行驶的出租车实际上可以视为向潜在消费者的一种要约邀请,虽然要约的具体内容是不明确的,但核心在于在合理范围为消费者提供服务。无论是扬手招车、电话预定或是站点租乘,消费者的要约行为一旦做出,出租车司机应当为其提供营运服务。然而,出租车并非无条件提供服务,拒绝提供服务的理由可以是超出法定的营运区域,乘客不遵守客运安全规定以及驾驶员对于目的地缺乏了解。[10]在顺畅的信息沟通保障下,拒载不应完全视为一种违规行为。然而,现实中大量拒载事件的发生都有其深层次的原因,更多是司机基于利润的考量而导致出租车服务市场整体质量的下降。这时,拒载就与另一个代表性事件产生了联系:不按规定计价收费。经济学认为,市场中的经济人往往是理性的,出租车司机在选择顾客的时候也会对具体的盈利初步计算,总希望选择“性价比”最高的乘客。对于这种行为的克服,我们可以通过监管机构的相应措施进行预防与矫正。但是,特许经营下的独特体制——份子钱——使得出租车司机再次有了拒载、一口价的冲动。除去作为基本运营开销的车辆维护费用与油费,高额的经营服务费使得出租车司机每天肩负着巨大的盈利压力,促使他们不得不在固定的工作时间中,选择更能促进利润实现的消费者。

2.利益扭曲引发相关主体矛盾尖锐,社会事件频发。

出租车司机不仅是出租车服务的直接提供者,近几年更游走于社会舆论的风口浪尖。随着媒体的不断曝光,全国各地的出租车罢运事件此起彼伏(见表1)。作为一种非常态的紧急事件,罢运成为出租车司机迫不得已地宣示权利的方式。除去对于份子钱的不解,政府对于黑车的管制不力、加气站数量不足以及无预兆的数量开放都是罢运事件的导火索。出租车司机群体以暂停与消费者之间运营关系为代价,征求与监管机构直接对话的机会,以争取在敏锐的公司与司机矛盾中获得应有的基础设施与营运制度保障。

从本质上看,出租车司机集体罢运私利动机背后是对现有管制政策的不满与质疑,利益斗争背后暗涵权利的诉求。特许经营与严格管制造成了对于司机权利与盈利空间的挤压。在严格的准入管制下,一方面信息不公开使得公司营运模式下的司机利益遭到侵犯;另一方面未依法取得营运资格的黑车的盛行,冲击了既有出租车的独占利益。在价格管制下,对于价格的制定,出租车司机并未有充分的话语权,被动接受政府的调控。而数量管制因其限制规模,造成了供不应求的假象,本应是出租车营运的利好消息。但是对于黑车的管制不力以及无预兆、欠缺公开性和科学性的数量增长引发出租车司机群体的一致质疑。

(三)特许经营的矫正与强化

出租车行业的现实问题都折射出管制低效引发的消费者利益受损以及体制弊端下出租车司机的弱势地位。出租车行业的问题暗涌对于社会稳定有着较为直接的影响,因此,如何对现有的特许经营体制进行矫正显得尤为必要。在地方针对出租车事件的矫正中形成了相似的两种路径:

1.利益补偿路径。在政府的矫正政策中,提高租价往往是最容易让出租车司机接受的解决方式。涨价已经成为了非常态事件后、政府解决问题的常态措施。提高出租车服务价格(包含起始价与公里价),或者征收燃油燃气附加费都是常用的方法。除此之外,2009年财政部和交通运输部联合发布《城乡道路客运成品油价格补助资金管理暂行办法》,办法规定“各地应抓紧完善出租汽车价格联动机制,通过调整运价或燃油附加,化解油价调整对出租汽车经营效益的影响。在完善价格联动机制之前,中央财政对出租汽车经营者给予临时油价补贴”。油补也成为对于特许经营下驾驶员利润单薄的矫正方式之一。

2.管制改进路径。管制路径是政府对于出租车市场秩序进行矫正的重要途径。近年来,各地出租汽车运营管理办法更新频繁,针对各地出租车市场的现实问题进行了针对性的干预。具体的方法包括:一是严厉打击非法营运,加强交通行政执法,打击“黑车”;二是各地相继出台了具体的服务准则,加强出租车服务质量的监督;三是完善基础设施,增设加气站、出租车交班场所、热点区域出租车停靠站等基础设施。四是重视驾驶员利益的维护,主要确保出租车司机的正常劳动权益的实现,包括劳动关系的规范以及休息权等基本保障的实现。[11]

政府对于特许经营的矫正特点在于“头疼医头、脚疼医脚”,单向的治理并没有取得长远的效果。出租车价格的改进并非是促进出租车市场竞争性的长远之法,更为重要的应当是出租车价格的灵活以及与利润分配与实际营运的关联性。对于行业的补贴一定程度上缓解了出租车驾驶员的营运压力,但是仍旧不是缓释矛盾、促进出租车行业发展的长久之法。[12]管制改进路径毋庸置疑重在对于现有营运秩序的维持,而更为根本性的问题确实在于出租车市场垄断本身。市场不开放,缺乏竞争,再多的管制也是违反创新规律和市场机制的,终究会引起下一波矛盾的丛生。出租车市场的开发与竞争,必须立足现有问题与垄断体制的缘由认识。


三、垄断溯源:出租车行业的经营权管制

出租车垄断是社会舆论对出租车行业体制问题的一致诟病,这种传媒语境亟需理论界定以明晰出租车垄断的真实性。无论是作为市场营销方式,抑或作为行业发展模式,在特许经营权的配置中都夹杂了特许经营主体对于被特许人的主观期待。对于出租车行业而言,这种主观上的要求体现在政府对于出租车营运市场的管制政策施加,并塑造了出租车公司的市场优势地位。在出租车经营权的具体实践中,“份子钱”的存在与营运证成了出租车公司对于既有权利的滥用,直接导致对消费者和驾驶员权益的侵犯以及整体市场效率的低下。

(一)经营权特许:主体优势地位的形塑

1.经营权配置的政府期待。

经营权配置是发生于出租车特许经营主管部门与出租车营运申请者之间。从特许经营权的配置流程来看,主管出租车特许经营权的交通运输行政部门拟订有关特许经营权指标数量、出让价格、期限与车辆要求以及具体出让方式的出让方案。交通运输行政部门按照既定方案中的出让方式,以招标或者协议的方式出让特许经营权,并在行政部门与受让者之间形成出让合同,明确经营条件与约定服务。

出租车特许经营的出让方式包括招标和协议两种。政府对于两种出让方式中出让对象的选择进行了限制,这些限制包括服务质量与规模经营两个方面。[13]无论是招标还是协议,从政策的导向来看,公司经营模式是政府倾向、大力倡导的模式。[14]申请从事出租车经营服务的包括了公司和个体两类主体,相应产生了两种模式,公司经营模式和个体经营模式。[15]公司经营的优势首先在于规模效益,公司的经营模式符合出租车的行业特征。此外,公司可以在某种程度上帮助政府履行一些管理职能。由于政府监管能力以及监管成本的考虑,出租车公司制度的运行可以通过内部规制向外传递标准化效应,进而在某种程度上减轻政府的监管压力。对于意在进行个体经营的投资者而言,虽然个体经营较为灵活,但是个体经营与政府监管资源节约无功,政府的倾向往往也是希望个体经营者挂靠公司管理。

2.管制政策对垄断的促进。

政府对出租车行业进行管制的初衷在于维护出租车市场的营运秩序,确保特许经营制度的有效实施。以准入管制、质量管制和价格管制为代表的出租车市场常规管制政策,不仅实现了政府对于市场运营模式的主观期待,也在客观上塑造了出租车公司的市场优势地位主体。具体而言,管制政策对于出租车市场垄断主体的形塑体现在三个方面:

其一,准入管制通过设置严格的市场进入条件划定了出租车客运的地域市场与产品市场。从相关市场的地域市场来看,出租车的营运区域与行政区划相关,有着极为严格的限制。地域管制将全国出租车市场进行细分,设定了市场的边界,形成了出租车服务的相关市场。根据有关法律规定,根据《出租汽车经营服务管理规定》,出租车务必“在许可的经营区域内从事经营活动,超出许可的经营区域的,起讫点一端应当在许可的经营区域内”,[16]否则该出租车便失去了营运的合法性。从相关市场的产品市场来看,质量管制使得出租车客运市场整体服务的特征、内容与质量趋同,产品的同质化塑造了该市场的产品个性。而准入管制塑造了出租车服务市场的排他性,降低了服务的可替代性。准入管制不仅是对于仅有市场进入的限制,更意味着对于“场外市场”非法营运的大力打击,以维护现有市场的排他性。因此,内部的整齐划一与外部需求替代市场的缺失使得出租车客运市场的产品市场边界明晰。[17]

其二,价格管制是对出租车计费方式以及计费标准的管制。价格管制的初衷是出于市场秩序稳定的考虑,除此之外也暗含了对于垄断利润攫取的预防准备。出于出租车公用交通的属性,便捷实惠是出租车价格管制政策的初衷。然而,数量管制的实施,客观缔造了垄断利润空间。数量管制具有鲜明的主观属性,交通运输主管部门根据城市规划拥有出租车投放数量的决定权。特许经营的投放数量不是一劳永逸的,而是分阶段分批次的。政府对于市场空间的了解不充分,或者市场需求的急速增加往往都会导致出租车市场的供不应求,这使出租车市场容易形成卖方市场——这样一来,出租车服务在相关市场内的稀缺性可想而知。当蛋糕足够大,或者说僧多粥少,垄断利润具有非常大的发展潜力。以地域和数量为代表的准入管制使得出租车相关市场形成,并且因管制失灵容易促成出租车卖方市场,进而产生垄断利润。数量管制实施的意义在于维持出租车市场的供给平衡,但是,从市场经济效率、社会成本和监管成本多方面来考量,只要不出现供大于求,对于政府而言都是可以接受的结果。并且,供不应求某种程度上提升了运营效率,节约了社会资源。

其三,市场的主要竞争要素在于价格和服务质量,然而管制政策将这两个方面都予以了不同程度的减损。毋庸置疑,租价统一阻断了价格对于市场供求以及竞争关系的有效传导。此外,质量管制首先意味着“质量选择”。政府将部分质量管制功能寄希望于出租车公司,出于市场质量的维护和政府监管成本的考虑,会造成对于公司模式的青睐,以及对于个体模式的排斥。这样一来,出租车公司在经营权的“特许市场”中,相比个体经营者具有了更多的集群优势。此外,在“质量选择”的过程,政府希望出租车公司发挥更多的管理职能,以稀释政府的监管能力不足以及监管成本过高。质量管制其次意味着竞争要素的削减。质量管制作为出租车营运质量以及市场秩序的保证是必不可少的。我国出租车市场的质量体系通过服务规则的确立,寻求出租车市场服务的整齐划一。服务的统一实际上也造成了对于市场竞争性的泯灭。质量管制对于服务标准的把控是全方位的,包括了服务车型的选择,服务人员的认定以及服务方式的标准化。这样一来,现有出租车市场的竞争维度减少,在相关市场范围内,出租车市场真正成为了对于均等服务的随机选择。综上所述,管制政策的实施使得出租车行业的市场现状与水、电、通信等公用事业的经营模式无异,具有了自然垄断的特征。不同之处在于,公用事业相关市场往往是由一家主体经营,而出租车相关市场内的数量是充分的。但是,服务的同一性与随机性使得这些公司之间很难产生实质的竞争,其性质与公用事业企业无异,具备市场优势地位并承载了服务与管理的职能。与此同时,“出租车行业会通过影响现有监管制度促进自身盈利目标的实现,而承担系统成本的消费者因其分散性难以对监管产生实质影响”。[18]

(二)经营权配置后的行业怪象

“政府对于出租车市场垄断不作为一个值得关注的原因可能在于,运用经济力量削弱竞争有利于攫取公众的垄断利润”。[19]在经营权的实践过程中,依法征收的“份子钱”成为出租车公司代替政府享有的垄断利润。从准入而言,个体虽然和公司具有同等的竞争权利,但是政策导向使得个体获得经营权的难度大涨,这也就是通常认为的出租车市场准入歧视。然而,出租车市场的终端运营仍然需要出租车司机的个体保障。原本属于企业自主经营、依法征收的“份子钱”,因其在市场中形成了不同的激励导向,使得被权利分配模式排斥的个体遭遇第二波“歧视”。

1.“份子钱”:政府职能让渡后的利润回报。

“份子钱”,即指出租车租赁承包费,它是驾驶员向出租车公司按约定时间(往往是月),根据服务方式不同(单班或者双班)上交的经物价局核准的经营权使用费。单就“份子钱”的征收行为而言,它是符合契约精神的。一方面,在政府与出租车公司的契约中,出租车公司能够成为主导的经营模式,并获得出租车市场特许经营权的对价在于某种程度上帮助政府实现对于市场细分的管理职能,维持市场秩序的稳定,节约政府的监管成本。另一方面,出租车公司并非政府主导的公用事业单位,而是自负盈亏的“独立法人”,具有经济人的逐利天性。“份子钱”的征收从属于出租车公司的自主经营范畴。由于特许经营,出租车市场存在较大的供应差,出租车营运存在着极大的利润空间,这种利润空间的存在使得从政府到公司都对出租车市场进行了暴利假设。相应而言,政府基于暴利假设进行了价格管制,而公司更多是基于暴利假设进行利润剥削。出租车租赁承包费从本质上讲是对于经营权的定价行为,在出租车公司与驾驶员的契约关系中,出租车公司为驾驶员或是提供基础服务设施,或是基础服务平台,相应的出租车司机需要为平台的享用支出必要的费用。因此,“份子钱”的征收成为行业惯例,不仅符合出租车公司“经济人”逐利需求,更是帮助政府承担管理成本的必要回报,得到有关监管机构的认可与支持。

2.关键问题:费用征收可否信息公开。

份子钱作为一种权利定价和政府定价行为本身无可厚非,然而,更为关键的问题在于费用定价过程的不公开,以及定价结果的不公平。实践中,“份子钱”具体包含了哪些费用,标准如何制定,征收后的具体用途与实际效果,这些往往都构成了驾驶员对于“份子钱”不合理征收质疑。与此同时,这些问题也构成了与“份子钱”征收相关的政府信息。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)的规定,“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”称为政府信息。出租车行业的管制特征使得出租车运营价格、份子钱由出租车司乘之间、出租车驾驶员与出租车公司之间的私人信息转变为公共信息。“份子钱”的征收涉及到出租车行业运营成本的预估,这就涉及到车辆采购、道路基础设施建设、营运标准设定等需要交通运输、财政和物价有关部门进行参与的事项,因此形成了相关的政府信息。“利益主体的多元性和公共利益的两面性,加大了政府信息公开中利益衡量的复杂程度。”[20]对于信息的公开范围而言,《政府信息公开条例》设定了秩序安全与秘密隐私两道防线。[21]“份子钱”征收的本质在于强化特许经营的体制,而从另外意义来讲是对出租车市场服务的行政干预,就干预内容和干预标的而言,并不涉及秩序安全与秘密隐私,与之相反,出租车行业行政干预透明度的提高不仅有利于出租车行业良性发展环境的营造,更有利于缓释因信息不对称带来的诸多社会问题与矛盾。因此,笔者认为,出租车行业的“份子钱”可以适用《政府信息公开条例》,至少属于依申请公开的范畴。并且,考虑到当前出租车行业社会问题的严重性以及出租车行业的公共性质,有必要视为“需要社会公众广泛知晓或者参与的”政府信息,进行政府信息主动公开。2015年初,江苏省交通厅副厅长在回应出租车“份子钱”问题时承诺,“将会同物价、财政等部门明晰份子钱的基本组成,制定合理标准,并向社会及时公布收费情况”。[22]然而,到目前为止,我们均未看到地方政府公开相关信息。

3.“份子钱”的实践效果。

“份子钱”的不合理征收对于行业体行为产生了负激励,直接导致了出租车公司“重收费,轻管理”的发展现状。具体表现在:其一,二者风险与收益不匹配。出租车公司在取得特许经营权之后,由于“份子钱”的强制性与定额性,出租车公司旱涝保收,坐享巨额利润。而出租车司机则面临营运中的诸多风险。这些风险的发生不仅直接影响着司机的收益,而且公司在极为特殊的情况下才共同分担风险。[23]“份子钱”本身加剧了二者之间的不平等,营运风险分担机制的不健全进一步使得二者处于不同的境遇。其二,二者动机不同。由于特许经营权的可转让,现有营运模式中,出租车公司的股东,或者车辆运营权拥有者更多是投资性质,但是出租车司机更多出于生计的考虑。不同于一般有限责任公司经营权与所有权分离的合理性,“份子钱”是出租车特许经营权的经营职能分离所产生的巨大成本。因自身条件或者政治限制等因素,出租车司机无法再从经营权特许市场获得便宜,而在营运市场,又遭受了投资者的无情打压。权利双重定价使其生存面临两座大山。其三,对于出租车服务质量的激励不足。从公司来看,出租车市场本身就不具备竞争性,并且公司的盈利不与营业额挂钩,服务质量的改善只会徒增成本,因此公司往往缺乏动力。从驾驶员来看,营运压力过大,精力在于乘客的选择而非质量的提成。其实,类似互联网叫车软件,出租车公司出于舆论压力也出台过一些打车软件,但是由于营运不佳,激励不足,对于市场信息不了解最终破产。[24]

特许经营本身就是一种具有垄断倾向的行为。但是从出租车市场特许经营的过程而言,特许经营虽然划定了相关市场的地域边界与产品边界,但是在相关市场内出租车公司的数量是充分的,存在可预期的竞争。然而,管制政策的施加对于垄断的促成产生了直接的效果:出租车市场因质量管制和价格管制丧失竞争性,并且权利的有偿使用为出租车公司“指明”了盈利的方向。这样一来,行业发展模式的形成造成了出租车市场公司与驾驶员两个群体利益、权利对立鲜明。由此,政府对于公司主体塑造的愿望落空,出租车公司更多成为投资、盈利的工具,除去基本服务管理,欠缺对于服务管理的激励。营运市场的竞争性缺乏,而形成鲜明对比的权利市场交易存在大量的寻租和私人排斥显象。出租车市场从个人排斥到个人剥削,存在极其严重的市场机制扭曲,出租车服务市场效率低下。


四、发展路径:出租车行业的开放与竞争

出于监管成本和服务质量的考量,现有“重公司,轻个体”的特许经营模式虽然一定程度上确保了出租车市场秩序的稳定,但是市场机制的缺失使得出租车行业问题暗涌,不仅造成出租车市场效率与服务质量较低,而且客观上塑造了出租车公司的市场强势地位。2013年以来,《反垄断法》的实施提速让社会舆论对于出租车垄断的破除看到了曙光。社会舆论普遍将《反垄断法》的适用视为破除出租车市场垄断的福音。然而,出租车市场垄断因其特有的垄断缘由以及出租车行业特有的属性,使得我国相对初级的反垄断执法难有用武之地。出租车行业的开放与竞争仍应立足于政府监管职责的实现。

(一)出租车行业的性质反思

出租车行业的特许经营与出租车市场的严格管制源于对于出租车行业公共交通和自然垄断的性质理解。这两个政策前提抑或政策假设都面临着不同程度的质疑与冲击。首先,出租车是广义上的公共交通,它是对以公共汽车、轨道交通为代表的狭义公共交通的有效补充,这一定位强调了出租车行业的不经济性和不可替代性。[25]国外学者研究结论认为,“出租车的营运里程两倍于公共汽车,支撑轨道交通系统,获取了城市运营总体收入的六成以上”。[26]但是从实际功能上看,出租车与私家车并无两样,都是满足个性化的出行需求,“本质上是私人交通,并不属于公共交通体系”,[27]具有私人产品属性。客观上讲,私人是完全有能力进行出租车客运服务的,出租车行业因成本低、专业性不强适合私人进行个体经营,这也就解释了为何“黑车”大量存在并持续盈利。但是个体经营的两个制度隐忧在于安全性和市场秩序性。但是不能因为监管成本高昂、监管难度大就通过监管权力和经营权利下放,进而排斥个体经营,推崇公司经营,刻意制造出租车公司的市场主体地位。出租车行业需要多元化的经营思路以及更为有效、符合市场规则的第三方中间主体的营造。

其次,出租车市场的准入、质量与价格管制都是围绕自然垄断行业的特征展开的。“对于出租车行业管制的普遍原因在于垄断倾向,出租车市场管制的目的类似于电信、航空以及电力这些被称之为‘自然垄断行业’的消费者权益维护”。[28]自然垄断行业在寻求规模效应的目标导向下,具有网格性、资产沉淀性和专用性等特点。然而,需要作出区分的是,“出租车用来运营的城市道路交通网络属于自然垄断业务的范畴,而行驶其中的出租车、公交车、地铁等交通工具的选择是可以竞争的”。[29]不仅是出租车,国外公交车和轨道交通等公共交通都是可竞争的领域,存在着大量私人企业运营的事例。某一领域的出租车客运市场作为服务行业在服务质量、服务价格、服务车型和司机素质方面都存在着不同程度的竞争要素。竞争的出现可以更好地提升消费者福利,更从根本上对出租车司机和公司的行为产生激励。但是出租车因其业务的对于城市公共交通的必要补充,其竞争不能是盲目的,这时政策的引导,对于市场失灵的及时干预显得尤为重要。

最后,出租车的市场管制实有放开之必要。以牺牲市场竞争性换取市场秩序性的做法不尊重市场规律,不利于市场机制的形成。从国外出租车行业发展经验来看,放松数量管制与价格管制,改良质量管制是普遍经验。[30]管制的放开可以有效地促进市场的竞争性,在可竞争领域通过市场机制实现市场运行的自我供给。此外,放开管制并不意味着不需要管制,管制在于确保现有市场的竞争性。对于中国特有的城市道路资源与人口分布情况而言,一定程度的数量管制仍然是有必要的,但是具体的经营权分配仍需更为公平、科学和民主。对于价格管制与质量管制而言,统一的标准不利于市场竞争要素的促成,可以尝试着从统一标准向最低标准路径演化,确立出租车市场服务的起点,在此之上允许不同程度的竞争。

(二)出租车行业的管制变革

1.重塑政府监管职责定位,提高出租车行业管制透明度。

对于出租车行业而言,政府监管职责的既有定位在于“管控”,亦即确保出租车行业的排他特许,因此形成了准入、数量、价格和服务等多重管制措施。这种管控定位在出租车行业发展的初期有利于形成统一的行业标准,产生一定的规模经济效应,某种程度上促成了出租车行业的起步与发展。时至今日,在互联网企业纷纷涉足出租客运以及出租车行业内外矛盾冲突极为严重的情况下,政府监管职责的定位应当在于“疏导”,亦即疏通既有行业内部的矛盾纠纷,引导出租车行业的新兴力量有序发展。具体而言,基于“疏导”的政府监管职责实现,需要在以下方面进行针对性探索:一是坚持依法行政,尽早出台出租车行业的整体发展规划,完善出租车行业运行的法律制度体系建设。通过行业的法治化运作,明确政府职责,促进市场化改革。“决策法治化是把权力关进制度的笼子里的关键之举。”[31]需要指出的是,法治化的完善应当立足于不同地区出租车客运服务的个性特征,因地制宜地实现出租车行业的可持续发展,切忌既往“一刀切”式的统一标准、统一模式。二是重点协调出租车公司与驾驶员之间的矛盾,在确保出租车行业整体服务质量和出租车市场秩序的前提下,逐步放开市场准入,放松市场管制。三是肯定互联网企业对于出租客运模式的创新,有关主管部门应当及时调研,掌握一手情况,以便对互联网企业参与的出租客运活动进行有针对性的监管,对其潜在的风险与问题进行事前的预防。除此之外,仍应重视出租车行业监管过程中的信息公开,落实《政府信息公开条例》,提升政府监管活动的透明度。信息不对称,尤其是政府信息的不可获取使得出租车行业始终处于不合理的“神秘面纱”之下。“政府信息公开的最核心价值追求是强化民主政治”,[32]我们应当逐步推进各地公开论证“份子钱”的征收标准、费用构成、实际用途与最终效果,接受社会群众的监督,“使相关主体在所涉行政活动中真正享有知情权、表达权、参与权和监督权”。[33]

2.放开准入管制,促进行业主体多元化。

放开特许经营意味着通过降低市场准入门槛,促进市场主体的多元化。“在制定出租车营运的市场准入制度方面,我们应当尊重其作为一般许可的根本属性。”[34]多元经营主体的进入会对现有市场机制产生冲击。实际上,这种冲击当下就是存在的,亦即黑车对于正规市场的冲击。现有体制可以通过个体经营模式的放开,实现对于黑车的“招安”,将其纳入现有管制体系之中。这样一来,市场的竞争性随着主体类型的广泛而得到提升,个人也可以从与公司利益纠葛之中跳出,确保自身在服务提供、盈利获取以及工作时间上的诸多独立性。需要注意的是,放开特许经营并不意味着政府对于市场准入的彻底“退出”,而是由特许经营制向注册登记制进行转变:一方面“将运营牌照的获取与延期变为一种单纯的行政程序事项”,[35]另一方面事先对于个体从事出租车运营服务进行最低要求,并设置相关的有关安全与质量的前置条款(例如强制保险与责任保险制度)。

此外,基于我国出租车市场的现有情况,仍有必要在增强市场竞争性的前提下对于出租车公司的主体地位进行改造。客观上讲,出租车公司的正常营运有助于分担政府的监管成本与监管压力,但是这不能以牺牲另一方市场主体利益与整体市场机制为代价。出租车公司应当体现其公司属性而非投资属性,应当更加重视通过服务质量提升盈利而非坐享因权利特许而带来的垄断利润。为此,应当从出租车公司与政府,出租车公司与驾驶员两个层面进行契约再造:一是政府有必要对出租车公司的收费进行科学、合理的监督,并对关键信息进行实时公开。政府应当遏制以“份子钱”为代表的“依法垄断”、“依法收费”,以此重塑出租车市场价格机制与利润分配机制。二是出租车公司应以服务驾驶员和消费者为导向,以服务提升自身的市场竞争力,切实形成比之个体经营模式的规模优势。出租车公司的盈利方式应当与具体的服务质量和盈利挂钩,进行更为市场化的运作。

3.改良管制政策,寻求激励性规制。

良好的管制政策对于市场的良性运作是尤为必要的。出租车市场的发展与变革是在现有管制政策基础上的改良,无需根本性的颠覆。对于我国特有的人口、地域以及出行需求而言,出租车市场的管制在于预防市场失灵以及解决既有市场失灵中的关键问题。既有管制政策的导向在于稳定,而需要转变的方向则是激励,激励性规制为我们管制政策的改良提供了方向。激励性规制即在既有市场结构基础上,通过管制政策向管制主体传导激励效应,提升市场效率。具体而言,对于现有管制的改良在于:对于准入规制而言,应当建设公平的特许投标规制(Franchise Bidding Regulation)。特许投标规制是国外公用事业竞争机制引入的重要手段,意在通过竞标方式在申请者之间公平分配特许经营权。这样一来,出租车特许经营权实现了形式上对于个人和公司的平等开放,最终决定分配的是成本与效率衡量,在确保规模经济的前提下,实现了市场的竞争。对于质量规制而言,逐步从统一标准向最低标准转换,释放市场的可竞争因素。质量规制应当成为出租车行业规制的重心,这既是由出租车服务行业本身性质决定的,符合市场竞争规律,又是对于消费者利益的维护。对于价格规制而言,逐步将租价统一变为价格上限规制(Price Caps Regulation)。价格是市场的经济的关键要素,对出租车市场实行价格管制的初衷在于因价格机制失灵而导致出租车市场秩序混乱。实际上,相比于统一租价,设置价格上限既不会影响现有秩序,又可以促进市场竞争。根据服务档次的不同设定价格上下可以为被规制者提供自由定价的空间,亦即竞争的空间。这样一来,市场竞争参与依据自身不同的条件形成了不同档次的服务产品,提升了服务产品的层次性,更易满足社会大众的个性化需求。出租车市场激励性规制的目标在于价格体系的合理性、服务质量的针对性以及准入政策的公平性。


五、余论

在2015年政府工作报告中,李克强总理明确提出了“互联网+”行动计划,意在通过互联网技术与平台的应用推广,实现产业创新与升级,协调推动经济稳定与结构优化。实际上,伴随着移动互联技术的应用,诸多传统行业正在接受着互联网带来的冲击与挑战。市场竞争的精神都与互联网精神的不谋而合,加速了互联网对于既有管制行业、公用事业以及其他垄断性行业市场化的催化作用。以打车软件和专车软件为代表的新型出租客运服务模式正是互联网与出租车行业发展结合的一种尝试,一种创新。作为一种模式的创新,我们不能因既得利益者的阻拦以及对于既有秩序冲击的恐惧而轻易否定。当然,也不能毫无节制地任由其发展,有的放矢地实施适度干预是应对“互联网+”时代的最好方式。对于专车而言,一方面我们没必要将其“一刀切”地视为非法经营,应当充分吸收其有利于市场竞争的一面,有利于提升消费者福利的一面;另一方面如何促成模式的创新转变,以期对现有市场机构产生良性冲击。如何防范专车公司在后续的发展中利用创新的外衣复辟既有垄断体制、攫取巨额利润是当下管制的重中之重。


【注释】

刘乃梁, 西南政法大学经济法学院博士研究生。

[1]“黑车”是指从事客运经营的车辆或者驾驶人员不具备法定的客运经营资质。依照国务院法制办公室对《关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函》的复函(国法函[2005]432号)中的规定,“黑车”营运属于《无照经营查处取缔办法》中的“应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照,擅自从事经营活动的无照经营行为”。 

[2]在我国有关出租车经营服务管理的规范性文件中,多用“出租汽车”来表述“经营主管部门批准的按照乘客和用户意愿提供客运服务,并且按照行驶里程和时间收费的客车”(详见《城市出租汽车管理办法》等),出于用语简洁与表述习惯的考虑,本文使用“出租车”作为“出租汽车”的同语表述。

[3]专车软件上线后,北京、上海、广州和济南等地交通运输管理部门认为“专车”与“黑车”无异,属于非法营运。广州交通委员会更是明确规定擅自从事专车服务最高可罚10万元。实际上,监管部门的表态源于出租车公司驾驶员的施压。在此之前,沈阳、浙江东阳等地发生大规模出租车罢运事件,矛头直指专车非法营运。在一系列事件发酵之后,交通运输部表态,肯定专车软件对于城市交通服务模式的创新,鼓励创新,但坚决禁止私家车参与专车经营。

[4]傅春荣:《全国工商联建议:废除出租车专营制度》,载2015年3月9日《中华工商时报》第2版。

[5]李青:《自然垄断行业管制改革比较研究》,经济管理出版社2010年版,第166页。

[6]例如《重庆市出租汽车客运管理办法》第3条规定:“出租汽车实行特许经营”,并于第二章详细列明了特许经营的实体性和程序性条件:《成都市客运出租汽车管理条例》专节规定了特许经营权的年限、审批原则与审批方式;2015年新近实施的《出租汽车经营服务管理规定》虽在总则中未明确特许经营制度,但是在有关经营许可的规定仍然围绕出租车车辆经营权的申请审批展开规定。

[7][美]J?格里高利?西达克、丹尼尔?F?史普博:《美国公用事业的竞争转型:放松管制与管制契约》,宋华琳等译,上海人民出版社2012年版,第113页。

[8] Paul Stephen Dempsey: Taxi Industry Regulation, Deregulation & Reregulation: The Paradox of Market Failure, Transportation Law Journal,1996(24):76—77.

[9]一般来讲,城市公共交通包括公共汽车、电车、轨道交通等类型。前建设部2008年发布的《城市公共交通工程术语标准》将“出租汽车交通”作为城市公共交通工程类型之一。2012年,国务院《关于城市优先发展公共交通的指导意见》将出租车作为公共交通的组成,明确“‘十二五’期间,初步建立出租汽车服务管理信息系统,大力推广出租汽车电话约车服务,方便群众乘车,减少空驶”。

[10]各地出租汽车客运管理办法或者出租汽车管理条例都对乘客租乘出租车的基本行为准则做出要求,例如,不得损坏车辆设施、设备和营运标志,不得有影响驾驶员安全行车的行为等。对于不遵守相关规定的乘客,出租车司机可以拒绝提供服务。

[11]交通运输部、人社部、全国总工会2012年2月27日联合召开全国出租车行业创建和谐劳动关系的电视电话会议,要求规范出租汽车企业的劳动关系,合理确定承包费用,出租车驾驶员每周至少休息一天,构建起和谐劳动关系的长效机制。

[12]据媒体披露,“全国正规出租车每年税收贡献20亿元,而每年的国家燃油补贴高达60多亿元”(详见封莉:《出租车一年吃进60亿补贴税收贡献仅20亿》,载2011年5月14日《证券市场周刊》)。

[13]例如《重庆市出租汽车客运管理办法》第8条:“市交通行政主管部门应当制定以安全服务质量为主要条件的招标、协议出让办法”:《成都市客运出租汽车管理条例》第13条:“新增客运出租汽车特许经营权出让应当按照公开、公平、公正的原则,以服务质量和有利规模化经营管理为主要竞标条件的招投标等方式授予中标人。”

[14]例如《大连市客运出租汽车管理条例》第6条:“鼓励和支持客运出租汽车行业实行集约化、规模化经营,推广使用安全、环保、节能车辆,建立先进的指挥调度和管理系统,创建优秀品牌客运出租汽车企业。”;《温州市出租汽车客运管理办法》第5条第2款:“鼓励、引导出租汽车客运经营者实行规模化经营和规范化管理”。

[15]国务院发展研究中心调研报告指出,依照经营权和车辆所有权不同,我国形成了四种经营模式,即承包经营、合作经营、挂靠经营和个体经营(详见国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部课题组:《我国出租汽车行业管理和发展面临问题及对策建议》,载《改革》2008年第8期)。实际上,除个体经营以外,其他三种模式都不同程度地包含了对于出租车公司的发展依托,体现为一种公司经营模式。此外,学界普遍将我国的经营模式汇总为北京模式、温州模式和上海模式,其中北京模式即经营权与所有权分离的承包经营模式,上海模式是统一收归的公营模式,而温州模式属于典型的个体经营模式。

[16]一般而言,出租车的许可经营范围与县级行政区划相同,某种情况下基于地域关联程度与服务可接受度,可以突破既有行政区划,形成特有的出租车营运范围。无论为何,出租车营运范围的边界都是极为清晰的。

[17]有学者对于依照服务模式不同对出租车产品市场进行了再次的细分,即包括巡航市场、专用候客点市场以及无线电调度市场(详见张卿:《出租车市场准入许可制度的经济学分析》,载2006年5月15日《经济观察报》)。笔者认为,在成熟的出租车运营市场中,这种细分方式是成立的,国外的发展经验也说明了这一点。但是目前,我国出租车数量管制严格,直接导致规模性的专用候客点市场缺乏,并且在互联网打车软件发展之前,出租车服务的电召改革并未在驾驶员和消费者层面形成认可,因此同样尚不存在清晰的无线电调度市场。

[18] Mark A. Perry: Municipal Supervision and State Action Antitrust Immunity, University of Chicago Law Review ,1990(57):1430.

[19] Robert M. Hardaway: Taxi and Limousines: The Last Bastion of Economic Regulation, Hamline Journal of Public Law and Policy,2000(21):322.

[20]王敬波:《政府信息公开中的公共利益衡量》,载《中国社会科学》2014年第9期。

[21]《政府信息公开条例》对于公开范围的限制体现在第8条规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”;第14条第4款规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开”。

[22]王种的:《公示“份子钱”后要保障“的哥”议价权》,载2015年1月16日《新华每日电讯》第3版。

[23]从风险分担的角度而言,如果驾驶员与公司之间属于雇佣关系,那么驾驶员仅对因自身故意或过失产生的后果承担相应责任。而在承包经营模式中,出租车公司与驾驶员的关系实际上是一种“委托——代理”关系,出租车公司往往仅在保险责任范围内承担责任。

[24]既有传统的电召平台多基于计价器改造升级,注重实现计费科学性。这样一来,电召过程中发生了诸如电召费、回程费、远途空载费等多重电召成本,不符合市场经济效率以及出租车市场的随机性。打车软件兴起后,各地政府根据交通部文件精神都在探索电召平台的搭建,而思路均是收费至上、成本至上。

[25]详见国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部课题组:《我国出租汽车行业管理和发展面临问题及对策建议》,载《改革》2008年第8期。

[26] Gilbert Paul Verbit, The Urban Transportation Problem, University of Pennsylvania Law Review,1975(124):385.

[27]陈宪:《中国大城市出租车服务业改革的目标与策略》,载《科学发展》2013第9期。

[28] Lee A. Harris: Taxicab Economics: The Freedom to Contract for a Ride, Georgetown Journal of Law and Public Policy ,2002(1):202.

[29]庄序莹:《出租车特许经营权管制平息》,载《城市问题》2011年第1期。

[30]有学者研究显示,国外出租车管制改革模式分为三类:一是以英国、爱尔兰和日本为代表的取消数量管制,保留价格管制和质量管制;二是以新西兰和新加坡为代表的取消数量和价格管制,保留质量管制;三是以挪威为代表的取消价格管制,保留数量管制和质量管制。参见袁长伟、吴群琪:《国际出租车管制模式与改革记实》,载《经济体制改革》2013年第6期。

[31]马怀德:《完善权力监督制约关键在于决策法治化》,载《中国党政干部论坛》2015年第3期。

[32]涂四溢:《<政府信息公开条例>的价值缺陷》,载《行政法学研究》2010年第1期。

[33]姜明安:《论法治中国的全方位建设》,载《行政法学研究》2013年第第4期。

[34]林鸿潮:《对出租车业政府管制政策的若干思考》,载《今日中国论坛》2007年第9期。

[35] Katrina Miriam Wyman: Problematic Private Property: The Case of New York Taxicab Medallions, Yale Journal on Regulation ,2013(30):138.




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