陈国飞:我国检察官的遴选制度及其完善

选择字号:   本文共阅读 894 次 更新时间:2015-09-26 22:05

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陈国飞  

【摘要】中国检察官的遴选制度存在遴选程序不规范,遴选出的检察官素质参差不齐,地方化现象严重等问题,成为当前司法改革的热点。通过对域外国家检察官的遴选制度的理论和实践进行考察分析,借鉴各国检察官遴选的有益制度理念和实践经验,采取成立专门的检察官遴选机构,建立科学规范的遴选程序,遴选去行政化、去地方化等举措,完善我国的检察官遴选制度。

【关键词】检察官 遴选委员会 遴选程序 遴选标准 去行政化

一、引言

遴选胜任的检察官是一国检察制度的主体基础,是设立和维持一个良好的检察系统的非常重要的方面,其关切到一国检察权的有效行使和法律监督的实际成效。我国《宪法》第一百二十九条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我国的各级检察官的遴选是由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常委会来选举和任命。然而,在实际具体运行中,存在遴选程序不够规范,遴选出来的检察官的素质参差不齐,地方化现象严重等诸多问题。

针对我国当前存在的包括检察官遴选在内的各种司法问题,党和国家表现出了改革的坚定决心。2013年11月12日中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选制度,完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”随后中央全面深化改革领导小组会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等文件。2014年10月23日十八届四中全会通过了《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对司法改革提出了具体的进一步要求。广东、上海等试点省市纷纷采取具体举措,落实中央司改精神,然而各地做法不一[1]。

放眼全球,在目前全世界190多个国家中,有65个国家在其宪法文本中对司法机构和司法制度做了相关规定[],这些国家中的绝大多数对检察官的遴选制度也做了规定。通过对各国宪法文本中有关检察官遴选的规定进行梳理分析,并对相关国家的检察官遴选制度的理论和实践进行研究,比较其遴选理念、制度、实践及背后原理的不同,进而为改革和完善我国当前的检察官遴选制度所借鉴,并提出可行性的建议,具有重要的理论意义和实践价值。


二、我国检察官遴选制度存在的问题

随着《检察官法》等法律制度的实施,我国现行检察官的遴选制度与过去相比,已有很大的进步,但由于社会的进步和我国司法改革的不断深入,检察官的遴选制度也出现了一些新的问题。对于我国当前检察官遴选制度存在的问题,可归纳分析如下:

(一)缺乏精英化、同质化,经验门槛过低

1.非法律专业毕业人员可担任检察官职务不利于检察官队伍精英化。法律专业本科阶段的学习,不只是个单纯学习法律知识的过程,也是个法治理念植根、法治信仰树立、法律知识储备、法律思维培养,法律技能提高等法律素养全方位培育和提升的过程,对于培养检察官精英化队伍非常重要,而《检察官法》第十条把高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识也作为检察官从业的资格要求,不仅条件过低,而且随意性大。[2]过低的从业资格门槛是造成检察官素质良莠不齐的重要原因。

2.对学历的变通规定不利于检察官队伍的同质化。《检察官法》第十条第三款规定“适用第一款第六项规定的学历条件确有困难的地方,经最高人民检察院审核确定,在一定期限内,可以将担任检察官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。”该规定,在早先法律人才比较稀缺的历史阶段发挥了一定的积极作用,但是今非昔比,当前我国法律专业本科毕业人才队伍已非常庞大,若依旧保留该学历变通规定不利于检察官队伍的同质化。

3.对担任省级以上人民检察院的检察官的法律职业经验和技能要求过低。我国《检察官法》第十条规定了担任检察官必须具备的条件,该条第(六)项规定:“获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识,从事法律工作满一年,其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官,应当从事法律工作满二年”。检察官是个专业性及实务操作性都很强的职业,且检察官的工作和公民的财产、人身自由和生命息息相关,要胜任检察官的实际工作,需要较长时间的实务历练和实践经验的积累,而《检察官法》第十条第(六)项规定的年限明显较低,不利于检察官职业经验的积累和职业技能的掌握。

(二)“从事法律工作”认定范围过宽,有违法律职业要求

从1995年《检察官法》实施,到2001年《检察官法》修正,再到2008年《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》发布,我国对检察官拟任职的职业经验要求在不断提高。拟任基层人民检察院检察官,要求具有二年以上法律工作经历;拟任市(地)级人民检察院检察官,要求具有三年以上法律工作经历;拟任高级人民检察院检察官,要求具有五年以上法律工作经历;拟任最高人民检察院检察官,要求具有八年以上法律工作经历。2006年2月24日全国人大常委会法制工作委员会将《检察官法》第十条第一款第(六)项规定的“从事法律工作”的涵义解释为:“主要包括从事国家或地方的立法工作,审判、检察工作,公安、国家安全、监狱管理、劳动教养管理工作,律师,法律教学和研究工作,党的政法委员会以及政府部门中的法制工作等。”这种解释过于宽泛,在上述如此之多的机关工作中,有相当一部分工作并不直接和法律相关,或者和法律事务接触不多,难以满足检察官任职所应当具备的法律职业经验要求,无法保证检察官的素质。若规定的要求流于形式,则有违强化拟任检察官法律职业经验的初衷。

(三)遴选程序中职业培训的缺位

2007年最高人民法院发布的《检察官培训条例》明确规定,拟任检察官的人员须接受初任检察官培训,培训后通过考试、考核合格的,方可任职。但是,目前我国推行的这种培训,主要是针对那些已经过检察官遴选程序并被录用的人员进行的一次岗前培训,是遴选后的程序,而不是遴选前的培训。由于我国目前的这种检察官遴选后的培训没有与检察官遴选实质挂钩,参加培训的通常都能合格,基本上不存在优胜劣汰的竞争机制,培训的实际成效未能很好得到体现,这不利于检察官素质的严格把关。

(四)缺乏专门遴选机构

我国缺乏专门的检察官遴选机构,现行负责对检察官进行选举或任命的各级国家权力机关并没有专设负责对检察官资格进行审查的委员会,对检察官信息了解并不充分、全面、专业,存在信息不对称等问题。虽然各试点省市开始探索建立相应的遴选委员会,但各地做法迥异[3],遴选机构和组成人员差异很大,遴选方法等也存在差别,因此,很有必要对检察官遴选工作进行规范,包括遴选机构的设置,对候选人的审核、提名、考察、上报,以及对相关事务进行协调等等。此外,十八届四中全会通过的《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出探索设立跨行政区划的人民检察院,跨行政区划检察官的遴选也是当前司法改革需要解决的一个重要课题。

(五)遴选程序公务员化严重,且不规范

这方面的问题具体表现在如下几点:

1.检察官遴选程序公务员化现象严重。我国目前的检察官和公务员招录共用同一程序,这有违司法职业的特殊性。检察官和公务员是两个截然不同的群体,有不同的任职资格要求,行使的职权内容和特性也均各不相同:检察官行使司法权,要求独立;公务员行使行政权,要求服从;检察官的思维是客观的,要求遵循事实;行政官的方法是经验式的,是权宜之计。[4]国外检察官遴选普遍采用不同于公务员的方式和程序[5]。我国当前检察院实行行政化管理,各种政策指标和行政考核对检察官正确履行司法职责产生一定负面影响。检察官遴选的公务员化,不能体现检察官职业的特有规律,不能反映检察官职业的本质要求,也不能适应检察官职业化、精英化的需求。

2.尚未建立科学、规范和系统的遴选程序。我国《宪法》、《检察官法》等规定了不同等级检察官的选举和任命机关,但没有明确规定提名、考核等具体程序。中组部和最高人民法院及最高人民检察院联合发布的《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》虽然比较明确地规定了公开遴选初任检察官的程序,但该办法只是公开遴选初任检察官任职人选的方式之一,且只适用于遴选人民检察院初任非领导职务的检察官任职人选,其他不通过公开遴选方式选拔的初任检察官或者担任领导职务的检察官的遴选,则缺乏统一、规范和明确的程序规定。目前我国各级国家权力机关遴选检察官,没有对候选人进行全面深入了解和专业实质考察,仅凭着上报的书面材料就决定任命,多为走过场,流于形式,且缺乏前置考核程序。

(六)司法权地方化问题严重

根据我国现行制度,地方的检察官由地方国家权力机关产生,这种检察官遴选制度容易滋生地方保护主义的思想,在实际检察工作中很难避免带有地方主义的倾向,不利于维护司法的公正和权威,也不利于维护全国法制的统一。长期以来,我国检察官角色被严重行政化、地方化,改革前检察官所处的司法体制是由同级政府掌握人、财、物的行政化体制,检察官群体内部管理制度是行政式命令服从关系的制度,检察官的思维方式是按照行政官吏的模式来培养和倡导的。[6]这些机制违背了司法的本质,也有损检察官的独立公正地位。


三、域外检察官遴选制度的借鉴

放眼世界各国的司法制度,如何遴选检察官,都是一个关键问题。各国关于检察官的遴选制度,基于各自的法律文化传统和司法实践经验而各不相同。下文将从遴选理念、遴选标准、遴选主体、遴选方式、遴选程序等几个方面对国外检察官遴选制度进行介绍,以供我国检察官遴选制度改革时参考。

(一)遴选理念

检察官遴选理念对检察官遴选制度和遴选实践具有指导作用。独立、公正、权威的司法理念是各国普遍追求的目标。然而,由于社会历史文化等方面的不同,各国在理念上也有不尽相同之处。英美法系国家宪政理念以自由主义为指导思想,受此影响该法系下检察制度渗透着个人权利优先保护,以公民权利制约司法权利的基本价值趋向。[7]美国著名宪法学家劳伦斯·M.·费雷德曼(Lawrence M. Friedman, 1930- )认为政治领袖应当是民众的公仆,应当能及时反映民众的意愿。他指出,“要做到这一点,唯一的现实方法就是迫使他们竞选职务”[8]。“选举是一个程序,抑或是一个解决政治冲突和实现裁判的方法”,费雷德曼主张,“在民主社会中,选举是保障政治实体具有公正性和正当性的唯一途径;同时也是公正且正当地解决政治实体内部冲突的唯一途径”[9]。受自由主义理念影响,1832 年,密西西比州首先在州宪法中明文确定实行检察官选举制。[10]1912 年,几乎所有的州都加入了这一潮流之中。[11]

(二)遴选标准

鉴于检察官职业的专业性和特殊性,域外国家对检察官的遴选资格普遍做了比较严格的规定。例如,在英美法系的典型国家美国,根据《美国律师协会刑事司法准则》( American Bar Association Standards for Criminal Justice) 之《检察职能》( Prosecution Function) 第3-2.1条要求,检察职能应由检察官行使,而该检察官应是受律师职业准则与纪律规制的律师。[12]也就是说,要成为检察官,必须具有律师资格。在美国通常都是4年大学毕业后,再经过3年法学院的法律博士(Juris Doctor简称JD)学习,然后通过律师资格考试(Bar Exam)并通过品行测试后方有资格担任检察官。在大陆法系的典型国家法国,学员要获得至少我国大学本科毕业文凭后,才有资格报考司法官学校,在考入国家司法官学校后,要参加总共为期31个月的学习和培训,这可分为四个阶段:第一阶段是在公共或私人企业或公共部门实习3个月;第二阶段是在司法官学院学习8个月;第三阶段是在司法机关实习14个月,这个阶段后,学生要参加一次分级考试,从而将学生分到不同的岗位;第四阶段是学生根据确定的岗位再去司法机关进行专门的实习培训,从而为将来的就业做好准备。[13]无论是在英美法系,还是大陆法系,各国对检察官职业普遍适用了较高的遴选标准。

(三)遴选主体

由专门的检察官遴选机构来提名检察官人选,是国际社会通行的做法。这样可以避免由非专业人士来遴选专业人士的制度困境,让专门的检察官遴选机构来遴选专业的检察官,更好地体现了司法的规律,也更能体现其专业性和权威性。很多国家通过宪法根本法的形式,对检察官的专门遴选机构作出规定。例如,法国宪法第65条规定最高司法委员会设立法官事务组和检察官事务组。最高司法委员会检察官事务组由驻最高法院总检察长主持,此外还包括5名检察官,1名法官,1名最高行政法院推事,1名律师和由总统、国民议会议长、参议院议长各任命2名的杰出人士。意大利宪法第104条规定,最高司法委员会由共和国总统担任主席。最高法院第一院长和总检察长是最高司法委员会的当然成员。比利时宪法第151条规定,比利时全国成立一个最高司法委员会。最高司法委员会成员中一半为依据法律规定的条件和形式由法官和检察官直接选举产生的法官和检察官,另一半为参议院依据法律规定的条件以总票数2/3多数任命的成员。最高司法委员会享有法官和检察官候选人的提名权。希腊宪法第90条规定,司法官员的晋升、职位分配、调任、派遣,以及调任其他部门应当由总统令实施,总统令在最高司法委员会事前决定后颁布。秘鲁宪法第150条规定,除民主选举外,国家司法官员委员会负责对法官、检察官进行挑选和任命。[14]从这些国家的宪法规定可知,其检察官遴选主体都比较专业,具有崇高、独立、权威的地位,掌握着对检察官遴选或提名的实权。

在法治发达国家,检察官任命主体一般都具有崇高、权威的地位,这是检察官地位独立、去地方化的一个重要的制度保障。例如,德国的联邦检察官以及法国的全部检察官均是由总统任命的。[15]在日本,最高检察厅检事总长,次长检事和高等检察厅检事长由内阁任命,各级检察厅的检事和副检事由法务大臣任命。美国总检察长由总统经参议院同意后直接任命,地区检察长由总统根据总检察长的建议任命,其他联邦检察官则由总检察长直接任命。[16]

(四)遴选方式

从世界范围看,目前各国检察官的遴选方式主要有任命制和选举制两种。其中,任命有由元首任命、国会同意任命,司法机关任命以及内阁任命等;选举则通过人民选举。[17]以任命方式产生的检察官,是基于检察官从属于政府等官员,因而,它必然受政府或政党的影响。而采用选举制,由选民选举产生,则有助于司法独立。但是,由于选举过程本身也是受政党操纵的,选举产生的检察官仍难以摆脱政党的影响。在大陆法系国家,大多数采取由行政机关任命的方式,但为防止行政机关利用任命的权限而干涉司法的独立,各国对行政机关的任命,又设有种种限制。[18]美国的联邦检察官是经任命产生的,而美国的地方检察官多是经选举产生的。[19]选举的方式有利于当地选民对检察工作的监督,有利于加强检察官对民众的责任感,但是这很容易使本应是职业法律工作者的检察官变成政治官员,使他们很容易在检察工作中过多地考虑“竞选的需要”。在某些情况下,这种考虑甚至会转化为不正当的行为。[20]任命的方式可以在一定程度上保证检察官的职业化,使其摆脱大量竞选活动的干扰。不过,任命方式加强了检察官与行政法官的关系,从而为行政干预检察官的日常工作打开了方便之门。[21]总之,在检察官的遴选方式上,选举和任命的遴选方式各有利弊,各国应当结合本国国情,探寻适合本国实际情况的最佳方案。

(五)遴选程序

世界各国检察官通常的遴选程序是,由遴选主体按照遴选标准,对适格的检察官候选人依法进行选举或任命。法国、日本等典型的大陆法系国家对检察官的逐级遴选晋升程序有着比较成熟的规定,可供我国参考借鉴。法国规定,检察官一般应在基层检察院工作10年后,才能晋升职务等级。晋升程序是,每年司法部提供一份全国检察官职位需求表,凡达到晋升条件的检察官均可依据个人意愿和职位空缺情况提出晋升任职的请求,然后由司法部长提出建议,提交最高司法委员会讨论。[22]日本的检察官在等级设置上,统一设置两个检察官等级,即一级检察官、二级检察官,同时实行职务和等级相对分离制,每一种检察官职务都对应一定的检察官等级。在等级晋升上,副检事必须工作3年以上,并经过检察官特别考试才能晋升为二级检事,副检事、二级检事晋升一级检事必须任本职8年以上。[23]


四、我国检察官遴选制度的完善

针对我国检察官遴选制度存在的缺乏精英化、缺乏专门遴选机构、遴选程序不规范、地方化、行政化严重等问题,本部分将批判地借鉴参考域外国家检察官遴选的制度理念和实践经验,结合我国当前检察官遴选制度改革的热点和实际,逐一提出改革和完善建议。

(一)严格遴选,保证遴选检察官的职业素质

检察官的职业素质不仅影响着公民的切身财产利益,而且也关乎公民宝贵的人身自由和无价的生命权利。检察官是具有系统的法律专业知识、严谨的法律逻辑思维和崇高的职业伦理道德的特殊群体,他们的专业知识、语言、思维以及职业伦理道德等都与普通人有所不同,其遴选条件也应当与其素质要求相适应。而大学阶段的法律专业的学习对检察官职业素质的培养起着非常关键的作用,所有这些,非法律专业教育难以达到。尤其是我国当前推行司法责任制改革,明确主任检察官办案责任制,这对相应检察官的要求也必将水涨船高。因此,有必要在检察官的遴选标准中加大对法律专业知识、法律逻辑思维、法律实务技能和职业伦理道德的精细化考核,严把职业素质关。同时,为了落实我国“党管干部”的重要原则,体现检察官全心全意为人民服务的政治素养不可或缺。

(二)拓宽渠道,吸引更多优秀法律人才

在法治发达的国家,法官、检察官一般都被赋予崇高的地位和优厚的待遇。这种待遇包括金钱的物质待遇,也包括荣誉等非物质待遇。我国实行市场经济,国家和社会应当给予优秀的法律人才与之相匹配的较好待遇,然而现实中待遇不理想是造成我国目前检察官人才流失的重要原因。[24]好的待遇不仅可以留住人才,而且可以吸引更多、更优秀的法律精英加入检察官职业,使得检察官更珍惜这份职业殊荣,并保障检察官处在较高的生活水平上,为保证公正司法奠定制度基础。西方一些主要国家,检察官的工资待遇超出甚至远远高于一般行政官员。[25]例如,日本检察官工资法规定,日本检察官的工资待遇要比普通公务员高出百分之三十。奥地利检察官的工资水平在国家公务员中是最高的,要平均高出百分之十五左右。[26]随着我国法治水平的提高和依法治国的全面推进,应当逐渐提高检察官薪酬待遇,增加检察官职位的吸引力,增强检察官职业的尊贵感和荣誉感,并拓宽检察官遴选的来源渠道:除了从检察系统遴选检察官外,应逐步建立和完善从优秀的律师、法律学者等社会上符合资格的优秀法律人才中公开选拔或调任检察官的制度。[27]从检察系统之外渠道遴选检察官的优秀法律人才应限定为法官、律师和具有相应职称的法学教师,取消目前《检察官法》、《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》中关于“法律工作经历”的模糊和过于宽泛的规定。

(三)职业培训与遴选程序挂钩,完善检察官职业培训机制

“法律是一门艺术,在一个人能够获得对它的认识之前,需要长期的学习和实践”[28]。法律是个实务性很强的专业,专门从事司法职业的检察官应当具有法律工作经验。我国有必要将职业培训与检察官遴选程序挂钩,把取得检察官职业培训经历作为检察官任职资格的必备条件。此方面可借鉴大陆法系国家检察官培训的经验,[29]明确在通过司法考试后有意担任检察官职位的申请者,可以报考检察官学院,经考试被录取后接受检察官职业培训。为保证生源的高质量和同质性,入学应采取全国统一考试的方式,以此作为检察官遴选的初次选拔。我国《检察官培训条例》第二十条规定,初任检察官培训的任务由国家检察官学院承担。将职业培训纳入检察官遴选程序之后,培训的任务要比现在重,因此,可授权各省、自治区、直辖市以本级人民检察院为依托,成立相应检察院培训学院并统一名称,负责检察官职业培训。

(四)成立专门的检察官遴选机构

由地位崇高、专业权威的专门检察官遴选机构来遴选检察官是法国等很多法治发达国家的普遍做法。我国《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施,并提出要建立检察官逐级遴选制度。根据我国当前的实际情况,可以在中央和省级分别成立相应的“检察官遴选委员会”的机构,分别负责全国性的和省级行政区划内的检察官遴选相关事务。该机构成员可由国家机关、律师协会、高等院校以及社会公众等推荐的代表组成。检察官遴选委员会主要负责检察官遴选过程中的公告、报名和资格审查,并组织必要的考核、考察或惩戒调查,向法定机关提出任命或罢免建议。正式检察官可由我国相应的国家权力机关从检察官遴选委员会提名的检察官候选人中选举或任命产生。

(五)建立科学规范的检察官遴选程序

1.规范检察官的职业要求,完善检察官逐级遴选晋升制度,并相应增加检察官职业经验和技能。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要健全检察官逐级遴选制度。检察官是个专业性和实务性都很强的职业,随着检察官的逐级遴选晋升,对检察官职业经验技能积累的要求也应不断增加。此方面我国可借鉴法国、日本等法治发达国家的比较成熟的制度和经验[],并结合我国的实际,可规定担任市(地)级人民检察院的检察官,须有3年以上基层人民检察院的任职要求;担任省、自治区、直辖市人民检察院的检察官,须有5年以上市(地)级人民检察院的任职要求;担任最高人民法院的检察官,须有5年以上省、自治区、直辖市人民检察院的任职要求。此外,在逐级遴选晋升时应注重对候选人的政治素养、品德修养、廉洁自律、职业操守和专业技能、办案能力、从业经历等多种因素的综合考核,强化检察官的全面素质。

2.明确担任领导职务的检察官应当从检察官队伍中遴选产生。如前所述,检察官工作尤其是担任领导职务的检察官的工作关乎民众的重大财产利益、人身自由和生命安全,若让不专业甚至外行的人员来任职如此专业且责任重大的检察院领导职务,则对民众、社会和国家的危害不容轻视。依法公开担任领导职务的检察官的专业、资质等信息是检务公开的应有之义,也是增加司法透明度和公众参与度的必然要求。检察官是一个高度职业化、精英化的特殊群体,特殊的职业要求和特点决定了检察院的领导也必须是深谙检察业务,熟练掌握检察和法律监督等工作规律的法律专业人才,只有这样才能保证人民检察院领导的专业素质和能力,提高人民检察院担任领导职务的检察官的管理水平、业务能力及工作成效;也只有这样才能为民众的财产利益、人身自由和生命权利提供更好的保障。因此,担任领导职务的检察官应当只能从检察官队伍中遴选产生。

(六)检察官遴选去行政化,去地方化,确保检察官公正独立

司法权和行政权都是国家权力的重要组成部分,但两者权力的性质和运行的机制原理等各不相同。作为国家司法机关的人民检察院代表的是国家而非代表地方行使检察和法律监督等司法职权,因此,去行政化、去地方化是代表国家行使司法权的检察官遴选的必由之路。中共十八届三中全会已经清楚地认识到此问题的存在,明确指出“要确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”[30]此举措将给我国的司法管理体制带来重大而深远的影响,也将为我国检察官遴选的去行政化、去地方化迈出非常重要而坚实的一步。改革是个循序渐进、稳步推进的过程,待条件成熟之后,各级人民检察院的经费拨款和人事任免等均可考虑通过中央财政和最高国家权力机关来行使。

(七)员额制改革

建立检察官员额制度与检察官遴选有紧密关系,是检察官职业化建设的一项基础性工作。我国2001年修正后的《检察官法》第五十三条规定,“最高人民检察院根据检察工作需要,会同有关部门制定各级人民检察院的检察官在人员编制内员额比例的办法。”2004年颁布的最高人民检察院在《2004-2008年全国检察人才队伍建设规划》中提出,“按照检察机关的职能需要和各类人员的岗位特点,将检察人员分为检察官、检察事务官(检察官助理)和检察行政人员。要依据工作职能、职责权限,合理设置和划分各类人员职位和职务层次,实行规范化管理。要科学确定各类人员的员额比例......通过分类管理改革,建立符合检察工作特点和司法规律的检察人员管理机制,促进检察人才队伍的专业化建设,提高检察机关的执法水平和工作效率。”[31]

所谓检察官员额制,是指将检察机关工作人员分成三类:检察官、司法辅助人员和行政管理人员,并科学确定各类人员的员额比例的制度。员额制更好地体现了司法本质和司法规律,为世界许多国家司法机关所采用。例如,美国共有94个联邦司法管辖区(Judicial Districts),每个区委任联邦检察官1名,但是由于关岛和北马里亚纳群岛两个司法区只共同设立1名联邦检察官,因此美国联邦实际共有93名联邦检察官。[32]要实现检察官的精英化、正规化、专业化和职业化,应当推行员额制改革。确立检察官员额制度,可以克服检察工作运行行政化倾向,解决目前检察官队伍大、门槛低的问题。检察官员额制是大力加强检察队伍职业化建设,提高检察队伍整体素质,提升检察官公正司法能力,建立科学的符合检察工作特点和规律的检察工作运动机制而采取的重要措施。

当前我国在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州等七个省市开展司法体制改革试点,员额制也在相应的改革试点推行。各改革试点员额比例不固定,主要根据当地人口数量、经济发展、案件数量等由各省、直辖市单独确定。上海检察官、司法辅助人员和行政管理人员三类人员占队伍总数的比例分别为33%、52%和15%,这意味着确保有85%的司法人力资源直接投入办案工作,突出检察官在司法工作中的主体地位。[33]同时上海即将推出主任检察官办案责任制。上海检察机关实施方案提出,将试行主任检察官制度,并在此基础上逐步过渡到检察官负责制。与此同时,检察机关办案组织层级将进行精简,主任检察官办案组直接对检察长负责,减少审批层级,实现办案组织的扁平化管理,将案件的决定权真正落实到每一个检察官。[34]广东拟将法官、检察官员额5年内逐步减少到39%以下,司法行政人员员额比例调整至15%左右,46%以上人员为司法辅助人员。[35]根据已公布各改革试点的改革方案,湖北、海南、贵州等省在5年过渡期内要实现的员额比例和广东类似。广东检察官人数目前占比62.8%,要减少到39%意味着减少3000多名检察官,至少有2000多名检察官难以安置。[36]如何安置不在员额比例内的检察官,如何协调和平衡员额制改革中牵涉的各方利益关系,以及紧随的案多人少等一系列问题和挑战将伴随改革而出现。因此,检察官员额制改革牵一发而动全身,不宜单项推进,而应与完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障等这些基础性、制度性的相关配套措施并行实施,全面、科学、系统、稳步推进。


五、结语

2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要“推动法治中国建设”,“确保依法独立公正行使审判权检察权”。[37]没有法治,必然权威不彰,尺度不一,各行其是,一盘散沙;没有法治,必然架构不稳,基础不牢,无所崇信,人人自危。[38]法治离不开独立公正的司法,而独立公正的司法的实现离不开遴选出来的胜任的检察官。选用优秀检察官是维护检察机关高效、廉洁运作的主要基石之一,直接关乎检察系统公正执法的形象和追求正义目标的实现。[39]本文立足于我国司法改革的实际,以当前中国检察官遴选制度存在的问题为中心,比较分析考察了域外国家的检察官遴选的理念、制度和实践,以希冀为完善我国现行的检察官遴选制度提供一些有价值制度理念和经验做法,从而为司法改革助力,让更多符合资格条件的优秀法律精英人才被遴选为我国的检察官,以更好实现独立公正的司法,捍卫社会公平正义的最后一道防线。


【注释】

陈国飞,中国人民大学法学院博士研究生,中国人民大学与美国加州大学伯克利分校(University of California, Berkeley)联合培养博士生。研究方向:宪法学。

[1]  例如,2014年11月19日,在试点广东省的广州市成立了广州知识产权法院法官遴选委员会(参见2014年11月20日《人民法院报》第一版),该法官遴选委员会只为该单一法院的法官遴选而设立;而2014年12月13日,上海成立了全国首个省级法官、检察官遴选(惩戒)委员会——上海市法官、检察官遴选(惩戒)委员会(参见参见2014年12月14日《人民法院报》第一版),该遴选(惩戒)委员会职能主要包括三个方面。一是遴选,即根据缺额情况,从法官助理、检察官助理中遴选法官、检察官,提出建议名单;或从律师、学者等法律职业人才中公开选任法官、检察官。二是择优选升。三是对严重违纪行为提出惩戒意见,并可在一定范围内对违纪法官、检察官予以公开谴责。

[2] 孙谦、韩大元:《世界各国宪法》[M],中国检察出版社2012年11月版。另请参见孙谦、韩大元:《司法机构与司法制度》[M],中国检察出版社,2013年2月第1版。

[3] 同前注[1]。

[4] 韩波:《法院体制改革研究》[M],人民法院出版社2003年版,第62页。

[5] 例如,美国公务员主要实行考任制,而检察官主要实行任命制或选举制。美国联邦检察官是通过任命产生的,州检察官除新泽西、康涅狄格、罗得岛和特拉华这四个州外,一般由本州公民直接选举产生。参见樊崇义,吴宏耀、种松志:《域外检察制度研究》[M],中国人民公安大学出版社2008年1月第1版,第54页。

[6] 孙笑侠:《法律家的技能与伦理》[J],载《法学研究》2001年第4期。

[7] 孙谦: 《中国检察制度论纲》[M],人民出版社2004 年版,第19 页。

[8] [日]小岛武司等:《司法制度的历史与未来》[M],汪祖兴译,法律出版社2000年版,第1页、第2页。

[9] 同前注[8],第1页、第19-20页。

[10] Worrall,John.( 2008).Prosecution in America: A Historical and Comparative Account.In John Worrall and Elaine Nugent-Borakove ( editors).The Changing Role of the American Prosecutor.New York,NY: State University of New York.P.8.

[11] Davis,Angela.( 2007).Arbitrary Justice: The Power of the American Prosecutor.New York,NY: Oxford University Press.P.10.

[12] American Bar Association Standards for Criminal Justice-Prosecution Function ( 3rd edition) ,§3-2.1.

[13] 赵海峰:《欧洲法通讯》(第1辑)[M],法律出版社2001年版,第137-138页。

[14] 同前注[2],第83-195页。

[15] 宋英辉、陈永生:《英美法系与大陆法系国家检察机关之比较》[J],《中央检察官管理学院学报》1998年8月发表,第64页。

[16] 樊崇义、吴宏耀、种松志:《域外检察制度研究》[M],中国人民公安大学出版社2008年1月第1版,第54页。

[17] 管欧:《法院组织法》[M],台北三民书局1990年版,第263页。

[18] 同前注[2]。

[19] 同前注[16],第54页。

[20] 同前注[16],第104页。

[21] 同前注[16],第104页。

[22] 同前注[2]。

[23] 同前注[2]。

[24] 周喜玲.基层检察官因职级低待遇差,离职严重[EB/OL].http://news.cntv.cn/2014/03/11/ARTI1394541607759833.shtml,2014-03-11/2015-03-15.

[25] 金文彤:《中国检察官制度研究》[D],中国政法大学2005年博士学位论文,第160页。

[26] 同前注[15]。

[27] 早在1994年,北京市海淀区人民检察院就在全国率先推出学者挂职制度。一批法学专家先后到该院担任副检察长。在海淀区检察院挂职工作取得效果后,北京市人民检察院出台了《关于进一步做好选聘法学专家挂任分院、区县院副检察长工作的意见》,首度就法学专家挂职进行了程序化规定。法学专家到最高检挂职始于2006年,至今共有10名法学专家分3批挂职最高检,2013年5月周光权、曲新久、张建伟三位教授作为第三批挂职最高检副厅级领导岗。参见赵阳:《媒体称7年10名法学专家分3批挂职最高检》[N],《法制日报》2013-05-10。

[28] 转引自(美)诺内特、塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会》[M],张志铭译,中国政法大学出版社1994年版,第69页。

[29] 大陆法系国家的德国、法国、日本、荷兰、韩国,普遍实行国家司法考试和司法官职业研修制度,要成为一名检察官或法官,首先要取得大学法律专业毕业的学历,然后经过严格的国家司法考试选拔进入国家司法官学院接受职业培训,培训的方式主要是司法机关进行司法实务见习,培训见习期满经过考试合格,再根据检察官、法官缺额情况和本人意愿正式任命为检察官或法官。参见龙宗智等:《检察官制度教程》[M],法律出版社2002年版。

[30] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[M],人民出版社2013年11月第一版,第33页。

[31] 最高人民法院.2004-2008年全国检察人才队伍建设规划[EB/OL].http://www.spp.gov.cn/site2006/2006-02-22/00026-269.html,2006-02-22/2015-03-15.

[32] United States Department of Justice.Offices of the United States Attorneys[EB/OL].http://www.justice.gov/usao/about-offices-united-states-attorneys,2015-03-15.

[33] 傅贤伟、简工博:《改革目标:牢固树立司法公信力 ——解析上海司法改革试点中的三个关键词》[N],《解放日报》,2015-03-15.

[34] 崔东凯:《上海探路司法改革》[J],载《决策》2014年第9卷,第59页。

[35] 罗琼:《应重视法官检察官员额制带来的困难》[N],《新快报》,2015-03-14.

[36] 杨洋、贺涵甫、林洪浩、于梦江、蚁畅、刘艺明:《建议尽快启动立法修法程序》[N],《广州日报》,2015-03-14.

[37] 同前注[30],第31-33页。

[38] 最高人民法院中国应用法学研究所:《美国法官制度与法院组织标准》[M],人民法院出版社,2008年11月第1版,第1页丛书序。

[39] 张鸿巍:《美国检察官职业化刍议》[J],载《法学杂志》2011年第1期,第86页。



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文章来源:本文转自《国家检察官学院学报》2015年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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