陈玲:中国高层领导小组的运作机制及其演化

选择字号:   本文共阅读 3611 次 更新时间:2015-09-17 14:45

进入专题: 领导小组   国家治理体系   适应性治理  

​陈玲  


摘要:本文从国家治理体系和政策过程两个角度考察了中国高层领导小组的运作机制。通过对中央财经领导小组和国务院科技教育领导小组的案例研究发现,高层领导小组是高层政治家和行政官员进行集体决策的机构,其职能定位和运作机制是一种正式的次级制度。领导小组嵌入正式的机构设置和运行机制,并创造出新的行政秩序和问责方式,以适应特定事项的治理。领导小组是中国适应性治理和共识型决策的实现机制。其实现机制就是通过一系列制度性的、结构化的方式来达成政策共识。

关键词:领导小组;国家治理体系;适应性治理;共识;决策


一、序言

“领导小组”的决策机制早在建国初就进入到中国高层决策体系。近三十年来,我国的国务院机构改革和决策制度逐渐走向理性化和制度化,同时领导小组也广泛存在于高层决策和政策协调中。领导小组在国家治理体系中扮演了何种角色?领导小组的制度设计和运行机制是怎样的?它与传统的行政首长负责制是冲突还是互补?领导小组如何促成政策共识?领导小组的决策方式在过去三十多年来发生了哪些变化?其演化方向是否有助于构建我国科学民主的公共决策制度?本文拟通过对中央财经领导小组、国务院科教领导小组等的案例研究来回答上述问题,并探索其理论解释。

本研究所指的中国高层领导小组是指中国共产党中央委员会和国务院设立的常设性领导小组,在名称上冠以“中央”、“国务院”或“国家”字头。由于机构设置和行政方式的上行下效,各部门、各地方也有不计其数的领导小组,其组织特征和运行机制不及高层领导小组规范,也不易被统计和观察到,因此不在本文的分析范围之内。然而,高层和地方的领导小组具有类似的组织决策特点,因此对高层领导小组的解读有助于我们理解我国决策体系中最为活跃、有效却不为人知的一面,有助于我们深刻把握公共决策的体制特征,从而有针对性的提出我国公共决策体制改革的未来和方向。

本研究拟从国家治理体系和政策过程的角度来考察高层领导小组。九十年代中后期,领导小组经历一次关键的制度化转型,高层领导小组成为国家治理体系中的重要组成部分。高层领导小组名义上是党的中央机构和国家中央政府的议事协调机构,但其组织功能的实质是集体决策机构。本文需强调的是,领导小组不是国家治理体系中的非正式制度,而是嵌入到党政制度体制内的正式制度;事实上,领导小组通过“一事一小组”的方式来创建了事本主义逻辑的行政序列和责任主体范围,从而实现特定范围内的共识协商和集体决策。作者进一步考察了高层领导小组的政策过程,发现九十年代中后期制度化后的高层领导小组不再单纯是领导权威的表达工具;相反,领导小组强化了公共决策组织的制度特征,例如:领导小组在议程设置上涉及全面的常规性的政策议题、运行方式上依托于正式的政府运行机构和流程、政策产出通常是纲领性和指导性的政策文件,等等。尽管如此,领导小组的运行频率和决策强度具有相当大的弹性,受领导权威、政策议题的影响而呈现出差异性。领导小组可以说是我国适应性治理和共识型决策的一种实现机制。

本研究的数据来源主要基于公开的档案、文件和资料,以及经受访者同意的部分访谈内容。本文的内容安排如下:第二部分介绍高层领导小组的由来和演变,分析其在国家治理体系中的功能和定位,以及其作为次级正式制度的表现特征;第三部分以中央财经领导小组和国务院科技教育领导小组作为案例,分析其在政策过程中的议程设置和政策产出。第四部分为本文的主要结论和政策启示。

二、领导小组在国家治理体系中的功能

2.1高层领导小组的由来和演变

领导小组脱胎于党的领导和民主集中制决策原则。上个世纪五十年代,我国确立了党管政府的体制,[②]1958年6月10日,中共中央决定设立财经、政法、外事、科学及文教等五个中央工作小组,分别由陈云、彭真、陈毅、聂荣臻和陆定一担任组长,对口管理国家的相应行政和司法机关。[③]1978年以后,邓小平提出“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导”[④]的纲领性思想,随后在整个八十年代开启了党政分开的改革,因此文革后恢复或新建的中央领导小组也大多侧重党内政治领导工作。一次标志性的大规模调整发生在1987年12月,中共中央政治局第二次全体会议批准了中央机构改革领导小组《关于党中央、国务院机构改革方案的报告》和中央书记处制定的《党中央直属机构改革实施方案》,撤销了一大批与国务院职能部门重叠的领导小组和办事机构。[⑤]1993年7月2日中共中央发出《关于印发<关于党政机构改革的方案>和<关于党政机构改革方案的实施意见>的通知》,在党中央设立12个议事性委员会或领导小组;此后又陆续成立一些新的领导小组。[⑥]目前,列入党中央部门机构的有外事和财经领导小组办公室,[⑦]正式公开的还包括中央防范和处理邪教问题领导小组办公室。[⑧]没有列入正式机构但为外界周知的还有党建、维稳、人才、巡视工作、对台工作、党务公开等领导小组。根据非官方的资料来源,现今共产党中央层面的“议事协调机构”共有26个。[⑨]十八届三中全会后还陆续成立了若干个新的高层领导小组,包括中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组等,极为引人注目。

领导小组这一组织形式从政党体系逐渐扩散到政府体系。国务院逐渐设立了数量众多领导小组,它们有的是承接了中央领导小组的职能转变而来,更多则是国务院新设立的。前者如国务院防治血吸虫病工作领导小组,其前身是1955年成立的中央血吸虫病防治工作领导小组(赖静萍,2010);又如1982年成立的国务院科技领导小组,实际上是由党中央发文成立。[⑩]多数国务院领导小组是因政府管理公共事务、制定和推行政策的需求而设立,例如国务院科技教育领导小组、国务院扶贫开发领导小组、国务院信息化领导小组等。它们在政府机构序列中统称为“议事协调机构”,其数量逐年变化,最多时达到85个(刘新萍等,2010)。最近一次有公开资料的正式调整是在2008年,调整后国务院常设性议事协调机构共有29个。[11] 此后国务院还新设立了一些领导小组,包括农民工工作领导小组、第三次全国经济普查领导小组等。[12]

除了常设性的领导小组,高层政治和政策制定中还广泛存在临时性的领导小组,例如国务院医药卫生体制改革领导小组、中央党的群众路线教育实践活动领导小组等。这些领导小组通常为了特定政策或短期任务而设立,在政策制定或任务完成之后即行撤销。这类领导小组的数量远多于常设性领导小组,运行方式更为灵活多样,但由于其制度化程度较低,暂不作为本文的研究重点。

2.3 领导小组决策是嵌入性的正式制度

领导小组不是非正式制度,更不是所谓的“潜规则”,而是一种嵌入性的正式制度,即“次级制度”。次级制度指依附于正式的组织结构构建、按照既定的正式流程和规范运行、但不具备独立的机构地位(如法人)的组织制度或运行机制。次级制度是渗透在组织各个部门中的二级机构。领导小组通过一系列嵌入性的次级制度将决策层的战略意图转化为政策共识和有效行政。领导小组的次级制度特征,表现在如下方面:

首先,领导小组并不改变既有政府组织体系和机构设置,而是悬浮在政府部门之上且超出单个行政部门的职责范围;但领导小组的成员构成则是由部门职务决定。例如国家科教领导小组由10家部委的一把手组成,总理任组长;[13]新成立的国务院农民工工作领导小组由29个部门的负责人组成,副总理任组长。[14]与此同时,领导小组的组成人员是由机构部门而定,而非基于小组成员的个人专长或权威;当该部门的相应职务的官员发生变动,领导小组的人选也将进行相应的程序性调整。相比较而言,中央领导小组的构成比起国务院领导小组的可预期性程度低一些,这是因为中央部门机构数量少,且机构设置多为扁平的委员会制。因此总体而言,领导小组的人员构成具有规范意义上的组织化、制度化特点。

其次,领导小组虽然以“小组”的集体形态出现,但内部结构具有清晰的层级和序列。组长、副组长、办公室主任、小组成员等职位由谁来担任、如何排序,体现了不同部门在该领导小组中的地位和排序。甚至有时为了刻意强调这种地位和排序,还会出现“双组长”的情形。例如11个部门负责人组成国务院医改领导协调小组,由发改委主任和卫生部部长任双组长,以突出这两个部门在医改政策制定中几乎同等重要的地位。领导小组的排序同样体现了“事本主义”的特征,取决于该部门在事项中的重要性,而不是其行政序列的机构排序。有些领导小组超出政府行政部门的范畴,如国务院农民工工作领导小组中就包含了党的中央机构,但却被列在政府部门之后。因此,领导小组的上述结构特征蕴含了内在的、并且是一致性的事本主义制度逻辑。

第三,领导小组的决策方式以会议沟通和协商为主,但并非头脑风暴式的讨论或随意性的即时互动,而是遵循由制度衍生而来的正式规则。例如,会议所议事项、文件及政策需在事前经过办公室(通常设在“牵头部门”)的充分准备和酝酿、并在各个相关部门中流转和征求意见;会上各部门的发言也有一定的规则和要求。尽管领导小组提供了基于人际沟通的部际意见交流舞台,能够传达仅靠书面意见无法体现的、丰富的政策原委、权威意志或个人影响,正因为如此,领导小组比常规的部际协调机制更有效率、易达成一致,不过总体而言,领导小组的内部运行依托于政府机构的正式流程和常规机制,依然是高度制度化的和正式的。

第四,领导小组的办事机构往往依托于正式政府部门,甚至有的中央领导小组办公室本身就是政府机构,即“一个机构,两块牌子”。例如中央巡视工作领导小组办公室设在中纪委;又如中央对台工作领导小组办公室与国务院台湾事务办公室,中央保密工作委员会办公室与国家保密局、中央密码工作领导小组办公室与国家密码管理局,都是“一个机构、两块牌子”的情形。事实上,由于领导小组及其办公室没有“三定”方案,无机构、无职能、无编制,一般情况下只能依托现有的正式部门、抽调党政机构或企事业单位中的人力来履行工作。

2.3 高层领导小组的决策功能

学界关于高层领导小组的功能有两种不同的看法。一种看法认为高层领导小组是具有民主集中制性质的集体决策机构,是“党管政府”的制度工具。例如邵宗海(2005)认为,由于领导小组的成员一般都涵盖党和政府相关部门的主要决策者,因此中央领导小组构建了“党与政府之间的制定政策的共识基础”,党用“先天的”、“应当的”一致性,来克服政府部门之间“先天的”、“本位的”分歧。唐亮(1997)基于党的早期实践,甚至把中央领导小组看做是“党的行政担当机构”。另一种看法认为是高层领导小组是党政之间、政府部门之间进行信息沟通、议事和协调的非正式机构(程同顺、李向阳,2001;周望,2010)。这种看法的主要依据是,领导小组处在政府机构“三定”(定机构、定职能、定编制)方案之外,不是正式的行政法人,不具备行政主体资格,无法对外承担行政法律责任;领导小组主要起到决策评估、决策咨询和协调监督等辅助性作用(吴晓林,2009)。

国外的中国研究学者则将上述两种职能视为党政之间的差异。例如米勒(Alice Miller, 2008)认为,政党体系内的领导小组,尤其是“中央”领导小组,往往是政党领导人施展个人权威的工具,而政府体系中的领导小组则是部门间的沟通协调工具。

不同于上述观点,本文通过研究发现,党、政高层领导小组之间的差异,远不及不同历史时期之间的差异。上个世纪九十年代中后期,我国高层领导小组的性质发生了显著转变:从政治权威施加个人影响的非正式的决策工具,转化为制度化、常规化的集体决策机制。自那以后,党中央、国务院的领导小组均具有集体决策性质,对重大决策具有的实质性、排他性的决定作用。同时,由于政党和政府的高级成员具有绝对多数的重合度,中央和国务院的高层领导小组在运行机制和决策功能上并无显著差异。领导小组的决策功能表现在:高层领导小组制定或审议通过的政策文件一般以党政机关的名义正式发布,鲜有其他力量加以大尺度修改或否决。领导小组一般由主管领导、牵头部门、办事机构负责人组成,集中了政治权威、行政职权、辅助资源的优势组合,能够快速而广泛地调动决策和执行资源,因而具备排他性地位和实质性作用(周望,2010;赖静萍,刘晖,2011)。与此同时,随着议事协调机构制度化水平提高,名称设置上有“委员会”、“领导小组”、“协调小组”、“工作小组”、“部际协调会议”等不同的称谓,领导小组一般而言更加专注决策职能。

2.4 领导小组与适应性治理

领导小组的运行机制深度嵌入到我国的国家治理体系中,其普遍性和制度化程度远远超出学术界和普通公众的认知。某种程度上讲,领导小组的运行机制是基于特定目标、使命或政策领域的组织方式,具有浓郁的事本主义特征。近年来有关国计民生的重大改革中均有领导小组的身影,如医疗体制改革、养老金体制改革、国家行政审批制度改革等。一事一小组,领导小组事实上已经成为决策领域的“项目制”。[15]

领导小组是适应性治理的一种实现机制。有学者将领导小组的大量存在视为国家成长过程中的过渡现象,并且指出,领导小组从“以党代政”、“党政分开”到“以党领政”的发展阶段体现了“成熟的现代国家理念”(赖静萍,2010、2011)。也有的学者指出,类似领导小组这样的议事协调机构,在国外、其他政体的政府体系中也广泛存在,因而从制度上讲并不特殊。然而,从下文的分析中我们将看到,我国高层领导小组的运作并非过渡性的非正式制度,也不同于一般性的议事协调机构,领导小组机制是一种嵌入性的正式制度,其主要功能是根据不同的使命和任务,相应地在政府部门和相关机构的复杂网络中创造出新的、适应性的权责机构及其序列,以提高决策部门和行政机构的效率。

领导小组从两个层面实现适应性治理:一是从组织机构的静态层面,就特定事项创造新的部门范围和排序。例如国家应对气候变化领导小组的组成人员除了总理、副总理、国务委员和副秘书长等全局性官员外,还有27个国务院部委及直属机构的正职领导参加。又如国务院农民工工作领导小组有29个部门和机构的领导参加。上述两个小组几乎都覆盖整个国务院机构设置,为什么还要“多此一举”成立专门的领导小组呢?关键在于领导小组中的机构排序,例如发改委在国家应对气候变化领导小组中的部委排序第一,2013年政府换届后,外交部排在第一、发改委第二,且新增了教育部,紧随发改委位列第三。[16]农民工工作领导小组则由人力资源与社会保障部位列第一。上述排序表明不同部门在特定事项中的重要性,区别于常规的国务院机构排序。建立上述排序后,有关该事项的政府工作、行文等均依据此排序开展;同时还明确了特定事项的机构范围,提高行文速度和针对性。二是从政策共识的动态层面,领导小组就特定的专门事项召开会议,讨论和审议相关议题,其沟通频率和力度大大高于常规的政府部门协调机制,也高于国务院常务会议(后者虽然每周召开会议但议题却不稳定),因而能够较快地回应政策需求、实现对特定事项的适应性治理。通过访谈得知,作为领导小组组长的领导人对该事项越关注、会议密度越高、政策产出越显著。

三、领导小组与共识决策过程

我国的政策制定过程是共识性决策(陈玲,2006,2011;王绍光、樊鹏,2013)。在共识决策的框架内,相互平行或竞争的政府机构形成协商、妥协的关系网络,竞争性的政策方案进行“折衷”而非“择优”(陈玲,2010)。政策过程的动态特征往往比静态的组织制度设计更具有解释力和生命力。共识决策中最本质的部分既不是议程设置、也不是最终决策,而是政策方案究竟是如何酝酿、如何在不同部门和方案之间形成共识。在这个过程中,领导小组机制发挥了综合不同意见、平衡各方利益和形成最终政策的核心作用。本节我们将通过中央和国务院的两个常设性小组,来观察其历史沿革、组织机构设置、主要职能和决策方式,从而总结领导小组在共识形成中的作用。我们的案例研究发现,九十年代以后,高层领导小组的制度特征发生显著转变,领导小组的运行机制转变为常规化的正式制度,领导小组所讨论的政策议题也越来越广泛,政策倾向也时有变化。打个比方的话,领导小组就像是一台结构严密的钢琴,而不是具有鲜明个性的钢琴家。在不同的钢琴家的手里,这台钢琴奏出了完全不同风格的音乐(即政策)。

3.1 中央财经领导小组

中央财经领导小组在所有高层领导小组中极为引人注目,对中国改革进程的影响也相当深远。中央财经领导小组自1958年就成立,但在很长时间内,该小组一直随着陈云的政治生涯起落而隐现。[17] 1980年中央财经领导小组恢复成立,取代国务院财经委员会,成为经济决策的核心机构。[18]1987年12月,政治局撤销了一批与国务院职能部门重复的领导小组和办事机构,其中保留中央财经领导小组,撤销其下属的办公室,具体服务由中办或国办承担(周望,2010,第28页)。1989年7月28日,中共中央决定撤销中央财经领导小组,后又于1992年12月28日再次恢复设置该小组(周望,2010,第38页)。

1992年以来,中央财经领导小组由总书记担任组长。[19]中央财经领导小组下设办公室,简称“中财办”,负责起草政策。中财办主任一般由计委(后为发改委)副主任兼任。[20]这种由最高政治权威担任组长、政府职能部门担任办公室主任(或副主任)的制度安排,在实践层面上能够有效地在政府部门中传达和贯彻政治权威的政策意图,因而可以理解为刻意为之的制度安排。特别是2013年3月,刘鹤担任中财办主任的同时被任命为国务院发改委副主任,可见该职位横跨于党政之间的制度联系。[21]

中央财经领导小组通过“自下而上”和“自上而下”两种方式来形成政策议题。前者表现在年度中央经济工作会议上,后者则表现在历届三中全会的经济改革蓝图上。这两种方式都是高层就经济问题和经济政策达成共识的工作机制。

中央财经领导小组办公室的主要职责之一是为每年底举行的中央经济工作会议准备官方文件。中央经济工作会议始于1994年,参会者包括党中央、国务院和各部委、各地方的经济事务负责人。按照惯例,党的总书记在会上发表正式报告,并确定下年经济工作的基调和任务。[22]在每年中央经济工作召开前夕,中财办负责在全国进行调研、全面扫描问题、研究对策,并撰写总书记的讲话稿。然而,中央经济工作会议的主题往往比较全面和笼统,且依据当年经济形势和下年发展目标而定(见附表1),可见中央领导小组及其办公室对经济领域的决策是常规化和全面性的,是相当正式的制度安排。

中财办另一个制度性的例行工作是协同中央政策研究室为历届三中全会撰写报告。从十一届三中全会开始,每隔五年的三中全会被视为执政党高层释放经济改革信号的标志性会议,特别是新任领导集体上台后的三中全会尤其引人注目。中财办的功能就是阐述政治权威的战略意图,并将之转化为政策纲要性的文件。这些纲领性的文件在中国改革历程中发挥了里程碑式的决定作用。例如,十二届三中全会(1984年)通过了经济体制改革的决定;十四届三中全会(1993年)确定了社会主义市场经济体制的基本框架;十六届三中全会(2003年)提出完善社会主义市场经济体制。这几次三中全会分别体现了过去几代政治领导核心的经济改革蓝图,中财办的主要职能是自上而下的政策议题设置和话语形成。为了实现政治核心的战略意图,中财办的官员通常事先要广泛地咨询外部专家,进行政策方案的预研和储备。中财办最关键的工作是将各种经济改革方案和政策思路的判断、筛选、综合和最终成稿,但这个过程通常是匿名的。一些接近中财办的官员或接受过咨询的专家指出,“只有那些非常低调、非常不凸显自我的人,才能扮演好高层智囊的角色。”[23]

纵观中央财经领导小组的演变和运行机制,我们发现存在一个显著的分水岭:在1992年,该领导小组从个人政治生命主导的(因此充满偶然性的)权威决策机制,转化为制度化和常规化的集体决策机制。同时我们也注意到,十八届三中全会关于全面深化改革的决定,完全超出了财经事务的范畴,因此也超出了中央财经领导小组的业务范围。于是不难理解,一个“全面深化改革领导小组”应运而生。尽管如此,十八届三中全会《决定》的出台过程也是遵循了相当制度化的流程:广泛咨询和调研、高层设定目标和基调、多次会议讨论和修改、由内而外有组织地征询意见,最终全会讨论通过。[24]这印证了本文对领导小组的运行机制和决策功能的判断。

3.2 国务院科技教育领导小组

我国高层关于科技、教育的领导小组可以追溯到1958年成立的五个中央工作小组,其中就有科学和文教小组,分别由聂荣臻和陆定一担任组长。1982年中共中央发文成立了国务院科技领导小组,由时任总理的赵紫阳担任组长。该小组具有决策、规划、协调、资源配置的全面功能,包括: (一)统一组织和管理全国科技队伍,按需要调动集中使用。(二)统一领导科学技术长期规划, 包括行业和重点企业的技术改造规划, 使各个规划之间能互相渗透、互相衔接。(三)研究重大技术政策的决策。(四)决定重大技术的引进和消化。(五)协调各部门的科技工作。[25]

这一时期的国务院科技领导小组是一个实职部门。相关文件档案显示,国务院科技领导小组办公室定位为一个“有效率的、能决定和处理问题的办事机构”,主要通过“抽调有关部委从事此项工作的人员组成”。[26]办公室有正式的机构等级,属于“国务院直属局级机构”。[27]科技领导小组的工作涉及十分具体的政策实施和资源配置,并经由国务院转批成为正式的行政指令。如1984年国务院曾发文转批科技领导小组办公室的请求,从十六个部门和四个省抽调三百六十三名科技骨干,支援十三个国家重点建设项目。[28] 1989年以后,因为众所周知的原因,赵紫阳不再担任公职,他所领衔的国务院科技领导小组的工作也停顿了。[29]

1996年3月18日,国务院成立科技领导小组,国务院总理担任组长。政府文件明文规定该小组具有决策职能。具体职能包括:(一)研究、制定国家科技政策;(二)讨论、决定重要科技任务和项目;(三)协调全国各部门科技工作的关系等。[30]但是这个小组的存在时间非常短,两年后就被新成立的国务院科技教育领导小组所取代。

1998年6月,国务院成立科技教育领导小组,仍由国务院总理担任组长。这是一个标志性的转折点:该领导小组作为国务院“议事协调机构”的性质得以明确,体现在官方文件表述中,它的决策功能大大削弱,转而突出强调了研究、讨论、审议和协调功能。具体职责包括如下三点:(一)研究、审议国家科技和教育发展战略和重大政策;(二)讨论、审议科技和教育重要任务及项目;(三)协调国务院各部门及部门与地方之间涉及科技或教育的重大事项。[31]与1996年的科技领导小组对比可以发现,原先职责中的“制定”、“决定”等词均改成了“审议”。然而,在实际运行中科技教育领导小组仍为决策机构,国务院在科技体系的总体描述中也将其定位为“科技体系中的最高决策机构”。[32]

国务院科教领导小组成员由各部委的行政首长构成,包括发改委主任、教育部部长、科技部部长、国防科工委(或后来的工信部)部长、农业部部长、中科院和工程院的院长等。随着这些机构职位的人事变动,国务院多次调整了人员名单,但各部门的席位几乎没有变动。[33]国务院科教领导小组办公室设在国务院办公厅,负责办理领导小组日常的事务性工作。

国务院领导小组的透明度高于中央的领导小组,通常每次会议都有官方报道或公开文件。从官方报道的会议密度来看,李鹏和朱镕基担任组长期间(1996~2003年初)的会议频率较高,平均每年召开2次左右,温家宝时期会议频率明显下降,平均每年不到1次(见附表2)。[34]可见,即便是常设性领导小组,其运行频率也还是因人而异。

从领导小组会议所讨论的政策议题来看,一般涉及重大决策和纲领性政策文件,如973计划、科学院知识创新工程、中长期科技规划、中长期教育规划等;但有时也讨论常规性或部门性的政策执行情况,如全国中小学危房改造、职业教育和远程教育、农业科技计划、加速器项目等。特别是在会议密度最高的朱镕基时期,领导小组的议题更加日常化(见附表3)。

纵观科教领导小组的演变和运行,我们再次观察到一个清晰的分水岭:在1998年,领导小组从一个不稳定的、伴随领导意志沉浮的权威决策机制,转化为常规性、制度性的集体决策机制。1998年之前科教领导小组去留不定,决定的事项有的随即得到实施(如973计划)、有的却未予公布、不了了之(如“九五”科技规划)。在这之后,科教领导小组的运行机制高度嵌入正式的政府机构和制度安排;会议召开周期相对稳定,约有半数会议仅听取或审议报告,另有半数会议进行了决策;但其决策地位得到有效保障,所有的决策事项通常很快就正式发布或实施。

四、本文的结论与进一步的讨论

上个世纪九十年代之后,我国高层领导小组的运行机制趋于常规化和制度化。无论是党中央还是国务院的领导小组,已经从偶然性的、以政治家个人命运和意志为转移的权威决策方式,转化为制度性的集体决策机制。通过对中央和国务院两个领导小组典型案例研究,我们发现:党中央和国务院的常设性领导小组在在决策功能和运行机制上并无显著差异;这两个领导小组在各自的政策领域(财经和科教)中属于最高决策机构;就所有的重大政策和全面的政策议题进行综合决策。它们均通过一套制度化的信息收集、议程设置、方案综合和文件起草等工作流程来形成最初的政策文件,并在小组范围内讨论和决定。尽管具有议程设置上的灵活性和权宜性,但领导小组并不凸显小组成员或其决策辅助机构的个人政策主张,最终决策具有集体决策的形态,这一点显著不同于传统行政机构所要求的决策机制(即首长负责制),也不同于通常所理解的威权政党的权威决策。

本文得出以下结论:高层领导小组是高层政治家和行政官员进行集体决策的机构,其职能定位和运作机制是一整套正式的制度安排。领导小组通过嵌入正式的机构设置和运行机制,并创造出新的行政秩序和问责方式,以适应特定事项的治理。领导小组是中国适应性治理和共识型决策的一种实现机制。其实现机制就是通过一系列制度性的、结构化的方式来达成政策共识。

领导小组如此广泛地渗透到我国国家治理和决策机制中,这究竟是否有助于促进我国公共决策的民主化和科学化?在复杂的决策和行政机构中建立议事协调机构(或机制),这在各种政治体制和政府机构中都广泛存在,意味着领导小组的存在也具有必然性和合理性。某种程度上我们甚至可以说,领导小组所独有的集体决策性质和结构化共识过程,是适应中国国情的制度创新。然而,领导小组的决策机制依然有其先天的不足之处。例如,相互竞争的外部意见经过领导小组的过滤和综合,可能损害其内在逻辑;多部门参与的集体决策可能无法反应各部门的真实意图,也无法清晰地划分责任。改进领导小组的决策机制,根本上需要调整和优化政党、国家行政机构甚至立法机构在决策中的角色,根本上改进我国的公共治理体制。

本研究的局限性也是明显的:本文仅仅针对常设性的高层领导小组,而没有特别关注大量非常设性、任务型的领导小组。目前已近有一些文献将后者与“运动式”治理联系起来,值得进一步的研究。另外,本文也仅仅考察了高层领导小组的决策功能和运行机制,尚未深入到特定议程如何形成、具体意见如何取舍和综合等更实质的过程环节;即便是对于决策产出和运行机制的考察,也主要是基于外部可得的信息。进一步的研究有待于相关工作流程、规范、纪要等文件的政府信息公开。笔者相信这也是我们国家治理体系改进的方向。

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邵宗海:《中共中央工作领导小组的组织定位》,载《中国大陆研究》,2005年9月刊。

唐亮:《现代中国的党政关系》(日文),东京:庆应义塾大学出版会1997年版。

王绍光、樊鹏:《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》,中国人民大学出版社2013年版。

吴晓林:《“小组政治”研究:内涵、功能与研究展望》,载《求实》,2009年第3期,第64—69页。

张金才:《陈云与中央财经工作领导机构的变迁》,载《北京党史》,2013年第1期,第24—28页。

周望:《中国“小组”机制研究》,天津人民出版社2010年版。

周望:《中国“小组”政治组织模式分析》,载《南京社会科学》,2010年第2期,第77—81页。

附表:

表1 历年中央经济工作会议主题(1994—2012年)

资料来源:新华网:《近年中央经济工作会议》,http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-12/01/content_3860628.htm(访问时间:2013年10月29日)。

表2 国务院科技领导小组的历史变迁、组成和会议密度

资料来源:作者根据公开信息及访谈资料整理。

表3 国务院科技教育领导小组的历次会议议题

资料来源:作者根据公开信息及访谈资料整理。表中黑体部分表示科教领导小组所做的重大的政策决策。

[①] 陈玲:清华大学公共管理学院副教授,曾于2011年5月至2012年4月在美国加州大学圣地亚哥分校做访问学者,自2005年7月起任清华大学公共管理学院产业发展与环境治理研究中心(CIDEG)主任助理、副主任,负责该中心研究项目管理、学术活动和对外交流。主要研究领域:决策理论、中国政策过程研究、科技与创新政策、产业发展与环境治理。本研究得到自然科学基金重点项目《基于若干领域政策实践的中国公共决策模式及其现代化路径研究》(项目号:71233005,负责人:苏竣),清华大学自主科研项目《中国公共政策决策机制研究》(项目号:2012Z11142, 负责人:薛澜)的资助。作者感谢Alice Miller、Barry Naughton、薛澜、苏竣、肖梦、朱旭峰、赵静、杨文辉等人富有启发的讨论。林泽梁、杨文辉还为本文提供了资料支持。本文在清华大学产业发展与环境治理中心的研讨周会上多次讨论,并在2014年3月28日江西南昌举行的“国际视野中的中国共产党与国家治理”国际会议上宣读,俞可平、朱云汉、杨雪冬、何增科、Frank Pieke、Hobieg(何必)等人提供了极为丰富、有益的建议,在此一并致谢。本文的观点和谬误由作者负责。

[②] 具体体现在1953年3月10日中共中央出台的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定(草案)》、1958年2月19日中共中央办公厅印发毛泽东所写的《工作方法六十条(草案)》(中发〔58〕84号文件)。上述文件规定党的领导原则“大权独揽,小权分散。党委决定,各方去办”。

[③] 1958年6月10日,中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》。通知上由毛泽东亲自修订的部分规定“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向他们直接作报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个“政治设计院”,没有两个“政治设计院”。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。” 见《建国以来毛泽东文稿》第七册(1958年1月—1958年12月),中央文献出版社1992年版,第268—269页。

[④] 邓小平:《党和国家领导制度的改革》,1980年8月。

[⑤] 周望:《中国“小组”机制研究》,天津人民出版社2010年版,第27—28页。

[⑥] 1992年中央机构改革后保留的领导小组包括财经、对台工作、外事、农村工作、党建、宣传思想工作、党史、密码工作等。2000年设立中央国家安全领导小组,与外事领导小组合署办公(一个机构、两块牌子);2003年设立中央人才工作协调小组;2009年设立中央巡视工作领导小组。见周望(2010),第212—213页。

[⑦] 中国共产党新闻网:“中央部门机构”,见http://cpc.people.com.cn/GB/64114/index.html(访问时间:2013年11月21日)。

[⑧] 中国机构编制网:“党中央部门机构”,见http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/jggk/201203/t20120329_57316.html(访问时间:2013年11月21日)。该网站是中央机构编制委员会办公室的官方网站。

[⑨] 杜甫:《神秘的中共中央议事协调小组》,见作者博客:http://blog.sina.com.cn/s/blog_64fcbf8601018oc0.html(访问时间:2013年2月20日)。

[⑩] 见《中共中央、国务院关于成立国务院科技领导小组的通知》(中发〔1982〕54号)。

[11] 见中国政府网:http://www.gov.cn/zwgk/2008-04/24/content_953488.htm(访问时间:2008年4月24日)。

[12] 新华网:《国务院多个领导小组与组织机构人员调整》,http://news.xinhuanet.com/renshi/2013-07/04/c_124947684.htm(访问时间:2013年11月21日)。

[13] 10家部委及部级单位包括发改委、教育部、科技部、工信部、财政部、农业部、中科院、工程院、国家自然科学基金会、中国科协等。见《国务院办公厅关于调整国家科技教育领导小组组成人员的通知》(国发办〔2008〕50号),2008年5月26日。

[14] 29个部门包括人力资源与社会保障部,发展改革委,教育部,科技部,公安部,民政部,司法部,财政部,国土资源部,住房城乡建设部,交通运输部,农业部,商务部,文化部,卫生计生委,人民银行,国资委,税务总局,工商总局,安全监管总局,统计局,法制办,扶贫办,中央宣传部,中央农办,高法院,全国总工会,共青团中央,全国妇联。见《国务院办公厅关于成立国务院农民工工作领导小组的通知》(国发办〔2013〕60号)。

[15] 近期一些文献注意到“项目治国”的现象,并将之视为有别于“单位制”的新型治理逻辑。由于分税制以后中央财力更为集中,中央转移支付和专项资金成为基层政府运行的最主要资金来源;这些资金多以“项目”的方式申请、审批和支付,强化了上级政府的意志,从而改变了中央地方关系和地方治理模式。见:周飞舟:《财政资金的专项化及其问题:兼论“项目治国”》,载《社会》,2012年第1期,第1—37页;折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》,载《中国社会科学》,2011年第4期,第126—148页;渠敬东:《项目制:一种新的国家治理体制》,载《中国社会科学》,2012年第5期,第113—130页;陈家建:《项目制与基层政府动员:对社会管理项目化运作的社会学考察》,载《中国社会科学》,2013年第2期,第64—79页。

[16] 见《国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知》,国发〔2007〕18号;和《国务院办公厅关于调整国家应对气候变化及节能减排工作领导小组组成人员的通知》,国办发〔2013〕72号。

[17] 1957年,中央成立经济工作五人小组,陈云任组长;1958年,中央成立财经工作领导小组,陈云任组长,直至1959年该小组均有活动记录;1962年2月西楼会议后,中央决定“恢复成立”财经领导小组,仍由陈云任组长,但在同年北戴河会议后,陈云因“分产到户”受到批判,实际上停止了财经小组的领导工作;1966年刘少奇受到批判,其中一个罪名就是推荐和支持陈云任财经小组组长。直到1978年十一届三中全会后,陈云重回中央高层决策班子,在他的建议下1979年成立国务院财经委员会,陈云任主任。1980年2月十一届五中全会上,陈云认为计委与财经委工作重复,只要计委工作得以加强、财经委可不必设立。因此,1980年3月17日的政治局常委会决定撤销国务院财经委,成立中央财经领导小组,由赵紫阳任组长。此后陈云逐渐淡出高层经济决策。见张金才:《陈云与中央财经工作领导机构的变迁》,载《北京党史》,2013年第1期,第24—28页。

[18] 1979年成立国务院财政经济委员会。财政经济委员会开始由十二人组成,后来增加到十三人,即:陈云、李先念、姚依林、余秋里、王震、方毅、谷牧、薄一波、王任重、陈国栋、康世恩、张劲夫、金明,以陈云为主任,李先念为副主任,姚依林为秘书长。一九七九年三月开始工作。一九八○年三月中央财经领导小组成立后撤销。《在国务院财政经济委员会第一次会议上的讲话》,见《陈云文选》(第三卷), 1979年3月25日。

[19] 关于中央财经领导小组的组长,尽管公开资料显示一般由总理担任组长,但这些资料散见于个人博客、记者报道或维基百科,从未有官方资料得以确认。相反,作者从四个相互独立的、可靠的访谈渠道获知,习近平总书记(而非李克强总理)以及此前的胡锦涛总书记(而非温家宝总理)是财经领导小组的组长。

[20] 如先后担任中财办主任一职的有:曾培炎(1994年8月—1998年3月)、朱之鑫(2007年7月—2013年3月)、刘鹤(2013年3月至今)。中财办在一段时间内设有专职主任,如华建敏(1998年3月—2003年3月)、王春正(2003年3月—2007年7月)。

[21] 见新华网:《刘鹤履新中财办主任、国家发改委副主任》,http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/rb/2013-03/29/c_115209543.htm(访问时间:2013年11月1日)。

[22] 见新华网:《近年中央经济工作会议》,http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-12/01/content_3860628.htm(访问时间:2013年10月29日)。

[23] 访谈记录,北京,2013年11月1日。

[24] 见中国政府网:《让改革旗帜高高飘扬——<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>诞生记》,http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/18/content_2529690.htm(访问时间:2013年11月20日)。

[25] 见《中共中央、国务院关于成立国务院科技领导小组的通知》(中发〔1982〕54号)。

[26] 见《中共中央、国务院关于成立国务院科技领导小组的通知》(中发〔1982〕54号)。

[27] 见《国务院关于国务院科技领导小组办公室级别问题的批复》(国函〔1986〕5号)。

[28] 见《国务院批转国务院科技领导小组关于抽调一批科技骨干支援国家重点建设项目的请求的通知》,引自人民网法律法规库:http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1984/L35901198401.html。

[29] 资料来源:作者访谈记录,北京,2012年。

[30] 见《中国共产党大事记(1996年)》,来自中国政府网:http://www.gov.cn/test/2007-09/05/content_737659.htm(访问时间:2013年10月31日)。

[31] 见《国务院关于成立国家科技教育领导小组的决定》(国发〔1998〕20号),1998年6月25日。

[32] 见国务院网站:《科技体系》,http://www.gov.cn/test/2005-09/23/content_69567.htm(发表时间:2005年9月23日,访问时间:2013年11月5日)。

[33] 见《国务院办公厅关于调整国家科技教育领导小组组成人员的通知》(国办发〔2001〕21号、国办发〔2003〕41号、国办发〔2008〕50号)。

[34] 温家宝时代会议频率明显下降,并且新闻报道里也不说第几次会议。所列出的是见诸报道的所有会议及其时间,或有遗漏。

[35] 访谈时访谈对象称记不太清楚,大概就是在1989年左右。

[36] 第二次无可得信息。但1998年1月的会议新闻明确指明是第四次会议。


本文摘自《中共的治理与适应:比较的视野》,中央编译出版社


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