闫飞飞 任晓春:伪公地悲剧与无政治村庄:我国农村产权和治权的现状分析

选择字号:   本文共阅读 803 次 更新时间:2015-05-25 15:43

进入专题: 基层民主   伪公地悲剧   无政治村庄   空制度   国家政权建设  

闫飞飞   任晓春  


[摘要]当前中国村庄的主体是未曾遭遇国家征地的、远离城市的农村地区,这些村庄公共事务主要是村集体和村民围绕着村庄集体资源而展开的。在这些村庄中普遍存在着伪公地悲剧和村庄无政治的现象,其产生的原因并非源自集体产权的模糊性,而是源于现有制度设计下的村治格局阻碍了公民参与公共事务,而鼓励了强力和资本对村庄公共事务和集体资产的垄断。因此,对村庄伪公地悲剧和无政治状态的解决之道,并不是进行土地私有化的产权变革,而是应该从国家政权建设的角度推进村庄的治权变革,由国家自上而下来推进《村民委员会组织法》的完善,使“空制度”坐实,实现村组法中所规定的“三个自我”“四个民主”的制度回归,推动公民参与村庄公共事务,实现国家和村民之间的制度性互动。

[关键词]伪公地悲剧 无政治村庄 空制度 国家政权建设


集体土地所有制是当前我国农村基本的土地制度,农村的主要政治活动都是围绕着这一制度而展开的,同时,基于农村地权的矛盾和冲突,也成为政界、学界、媒介所集中关注的影响农村稳定的主要因素。关于农村地权的矛盾和冲突,各界的关注点主要是集中在国家征地过程中产生的国家、村集体和村民之间的矛盾。但是,围绕着国家征地而产生的这些矛盾主要发生在城中村或城郊村,而多数远离城郊的土地,由于其远离城市的地理位置,并未能进入国家征地的视野,国家并未介入村庄内部的互动,这些农村的主要问题是村集体和村民之间围绕村集体资源而展开的互动和冲突。根据贺雪峰教授的估计,“当前国家每年的用地计划是600万亩,其中大约占用耕地300万亩,300万亩耕地只占到中国现有18.26亿亩耕地的0.17%,按这样的征收农地的速度,即使再过30年,也只有5%的耕地被征收专用为建设用地”。[1](80)可能被征地的5%的农村,相对于不可能被征收的95%的农村是极少数的。作为95%的没有或不可能遭遇国家征地的农村地区,才是中国农村的主流;这95%的农村中的集体土地的状况及其存在的问题,才是中国农村问题的主流。因此,只有首先搞清楚了这95%的农村的政治和经济状况,才能把握中国农村问题的主要矛盾。


一、伪公地悲剧和无政治村庄:村庄的经济维度和政治维度

从村庄生活的经济维度来讲,土地是农村经济生活的基础,而土地的集体所有制又是我国农村的基本经济制度,因此,要想准确了解村庄生活的经济维度,必须首先了解村庄的集体土地的存在状态。当前我国农村集体所有制下的土地,按照公用还是私用来划分,可以分为村集体公有公用的土地资源和农民个人承包和使用的土地资源,前者包括乡村公益事业用地、公共设施用地以及预留的机动地,属于公有公用的土地;后者包括农民个人承包的农用地和农民自建房屋所使用的宅基地,属于公有私用的土地。村集体公有公用的土地资源是农村公共生活的基础,村内公共事业的兴办和公共福利的提供都有赖于此。

但是,在很多村庄的现实生活中,本应为村庄兴办公共事业和公共福利的公有公用的集体土地资源,却变为村干部借机谋取私利的物质基础,这使得本应属于农村公有共用的村庄集体资源呈现出“伪公地悲剧”的局面。这里所谓的“伪公地悲剧”不同于“公地悲剧”。“公地悲剧”中的“公地”指的是无主的公共资源,其主要特征是公共资源“向所有人开放,没有限制”[2],没有任何的制度化的产权限制,也没有任何的公共管理制度,任何人都可以无约束地使用,这就使得每个理性的个体都遵从利益最大化的刺激,竞相最大限度地使用公共资源,从而导致公共资源遭到彻底破坏或灭绝的悲剧。与“公地悲剧”不同的是,我国农村集体土地所出现的“伪公地悲剧”中的“公地”指的是村集体所有的资源,从产权的角度来讲,村庄集体公有公用的土地和“公地”的最大区别在于前者是“有主地”,而后者是“无主地”。我国农村村集体所有的资源,并不是没有任何产权限制的无主地,相反,它有明确的所有者:即属于村庄所有成员,它禁止任何村集体成员的任意使用。之所以说农村集体土地变为“伪公地”,是指法律意义上的村集体公共资源事实上沦为村干部私人所有,村集体公共资源变为“公有制包装下的权力所有制”,“土地集体所有被异化为当代乡村土豪劣绅的权力意志所有,他们可以想把土地怎么样就怎么样”。[3]之所以会出现“悲剧”,是因为在公有制包装下的权力所有制的“伪公地”上,作为权力占有者的村干部,伴随着周期性的换届选举而在任期之内追求短期的利益最大化,尽最大努力开发或掠夺公共资源以据为己有,如此周期性的掠夺,只会加速村庄公共资源的损耗,直至完全枯竭。“伪公地悲剧”的本质是权力对公共资源的强制占有,是权力短期私有化的悲剧。

面对村庄出现的“伪公地悲剧”,我们首先想到的解决之策可能就是建议村民行动起来,共同参与村庄公有公用的集体资源的开发、利用和分配,以此来约束村干部对村庄集体资源的垄断和掠夺。但是,反观现实中村庄的政治维度,村民却几乎不参与与自己利益相关的村庄公共事务,村庄普遍呈现出“无政治状态”。这种村庄无政治的状态,在税费改革之后尤为明显。因为在税费改革之后,村干部不再需要直接面向村民催粮要款,村干部也无需再和村民“打成一片”,因此,村民和村干部之间的公开冲突和对抗并不是村庄的主流。当然,这也并不意味着两者的和谐是村庄主流,相反,村庄的主流秩序表现为“无政治”的生态,村民和村干部各行其是,互不干扰,村民不公开参与或干预村庄公共生活,理性的村干部也不主动侵犯和干扰村民的承包地、宅基地以及村民的日常经济社会生活。在“无政治”的村庄中,普通村民除了偶尔参加三年一次村委会选举之外,几乎不干预或参与村庄的政治生活,更多地将精力集中在如何赚钱以改善自己的经济生活,村庄政治“往往只是村干部和‘大社员’所专有的‘公共空间’,相对而言,整个村庄则是‘村庄无政治’的”。[4]村民之所以不参与公共事务,而呈现出“无政治”的表象,并非如吴毅教授所言是因为村民们追求“俗事”的日常生活逻辑压过了参与村庄公共事务的政治逻辑。相反,我们可以很容易地从村民们日常生活中的私下交流和接触中听到对村干部行为的批评和指责,村民并不是对村庄公共事务不感兴趣,而只是被迫从对村庄公共事务的公开参与转为私下评论,村民们以“隐形的政治参与”来表达自己的政治观点。因此,“无政治”只是村庄政治逻辑的表象,其实质则是“隐政治”。之所以会出现公民无参与的“无政治”的表象,主要是因为相较于有国家权力支撑以及自身组织化的村干部集体,无组织的个体村民的力量十分微弱。在这种力量对比悬殊以及“枪打出头鸟”的生存常识的支配下,力量微弱的个体村民理性的选择,不可能是以卵击石式的“带头闹事”。结果便是,个体村民的理性化选择,只能导致集体的沉默,成为制度化的“沉默的大多数”。

村庄无政治的生态,使得村庄的公共事务为村干部所垄断,作为村庄集体资源所有者的村民被排斥在外。由于村庄集体土地所有者的缺位,使得管理权只能交给村干部,在这种情况下,“‘集体所有’甚至很容易蜕变为‘村委会’所有,村委会主任或村支书背着农民‘卖地’的现象屡见不鲜”。[5](3)正是村庄无政治的政治生态,使得在任的村干部可以无障碍地侵吞和掠夺村庄公共资源,才造就了村庄集体资源的“伪公地悲剧”。与此同时,在“伪公地悲剧”普遍存在的村治环境下,当选村主任意味着可以垄断村集体资产,并因此而取得巨额的利润回报。正是这种高额利润回报,极大地刺激了村委会选举的竞争烈度,并且加剧了参选者之间矛盾的升级。参选者为赢得有高额回报的选举会不断增加选举的投资,这种投资便是选举中的高额贿选。而高额的选举成本,事实上提高了候选人的门槛,使得普通村民根本没有能力参与竞选,选举事实上成为了村庄内有经济实力者的政治游戏和资本游戏。资本的竞争成为了支配村庄选举和村庄政治的主要因素,资本运行的逻辑是追逐利润,因此,凭借资本优势当选者,在其任期之内必然会尽可能地收回投资成本。凭着权力对村庄集体资源的垄断,使得在任村干部可以赚取更多的利润,进而加剧村内财富分配的不平等。村庄选举事实上成为资本和权力的结合的媒介,通过选举,实现了资本和权力的联姻,这更加增强了村干部的权力,同时也使得个体村民的力量更显单薄,更增强了村民的无力感,加剧村庄“无政治”的政治生态。


二、伪公地悲剧和无政治村庄的生成逻辑

对于伪公地悲剧和无政治村庄的生成逻辑,可以从经济和政治两个维度进行考察。与之相对应的解决之策,则主要是从产权变革和治权变革两个角度提出。

从村庄的经济维度来看,村庄公有公用的集体资源的产权形式,是“伪公地悲剧”产生的物质前提和制度诱因。因为作为属于村庄成员共有的集体资源,不可能让所有村庄成员一起参与管理,而必然需要将之委托给村干部来进行管理。在当前的村治规则下,作为村庄集体资源代理人的村干部,就可以在几乎不受制约的情况下上下其手,侵吞和私占集体资源为己有,产生“伪公地悲剧”。正是由于村庄集体资产的产权性质以及在对其管理中所产生的委托代理的困境,是产生“伪公地悲剧”的制度诱因,一些经济学家因此而主张通过土地的私有化来清晰界定产权,以保护公民权利。杨小凯先生认为,农村土地的私有化“只会去掉村干部定期按人口变化调整土地分配的特权,因而减少此特权引起的贫富分化”。[6]将农村土地彻底的私有化,进而消灭村庄公有公用的集体资产,这确实根除了产生“伪公地悲剧”的物质基础。

但是,在当前的体制下,土地私有化可能带来如下一些无法解决的弊病:第一,在当前的村治格局下,对农民地权冲击最大的是来自权力和资本的侵犯。即使产权界定清晰,土地私有的原子化小农,也无法避免权力和资本对土地财产权利的侵犯。在中国历史上,自春秋战国以来便形成了小农的土地私有,但是,在专制政治之下,小农土地私有并未能保护农民的土地权利,相反,却是“不断重演的以特权为基础的土地兼并”,“有权势的,兼并无权势的,得势的,兼并失势的;兼并,乃至于兼并而复兼并,导致了中国力士山的土地兼并的不断重演”,历次的土地兼并总是“掩盖不了它由以发生的权力背景”。[7]在中国农村的地权配置中,“真正决定农村土地权利归属的不是集体所有,也不是支书个人行为,更不是法律对产权的清楚界定,而是权力地位”。[3]总之,中国农村的地权是“一束权力关系”,[8]是处在权力支配的地权阴影之下的。如果不改变当前权力支配地权的现实,土地私有化并不能防范社会强势力量的侵犯、也不能充分保障农民的土地权利。第二、在当前村治格局下,土地私有化会使得村庄公共事务无法有效组织。村庄集体公有公用的土地资源是村庄兴办公共事务的基础,若将之均分私有到小农手中,村庄公共事务的兴办将失去基本的物质载体。在“宜分不宜合”的村庄文化氛围中,再加之过于细碎且分散化的小块私有土地,将会使得自发的组织合作更加困难,进而产生“反公地悲剧”的困局。私有化后的农村,会使得农村土地呈现“人均一亩三分,户均不过十亩,且往往分散为七八块的状况”,反公地悲剧将集中体现在“解决农业生产环节中的灌溉、植保、机耕等共同生产事物”[9](199)上。

从村庄的政治维度来看,无政治村庄产生的主要原因是当前村治过程中存在着各种“空制度”实际阻碍着村民的公共参与。如果说集体产权的存在是伪公地悲剧产生的必要条件的话,村民自治过程中的“空制度”则是伪公地悲剧和村庄无政治得以形成的充分条件。所谓的“空制度”,是指没有任何实际用处的制度或规定,它们“只不过是一纸空谈,或是徒有其表,实际上它对社会行为者的行为几乎不构成任何的约束力”。[10](4-5)“空制度”作为一种正式的制度文本或法律文本,激发了受其影响的行动者对它的期望;但是,“空制度”在现实中又仅仅是一纸空文,不具有任何实际的影响力。“空制度”的两个特征:制度文本之“实”与其在现实境况中之“空”,“实”与“空”的强烈对比,只会刺激受其影响的行动者对制度文本的冷嘲热讽和对现实的愤懑不满,最终的结果是使得制度整体性地失信于民。

“空制度”在村庄政治中的突出表现是《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定的“三个自我”“四个民主”,在现实中由于没有具体的可操作性的制度和程序依托,而几乎沦为一纸空谈。村民委员会组织法第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。先来看民主选举:虽然绝大多数村庄都普遍实行了村委会选举,但是,在选举过程中的贿选以及黑恶势力的介入,却是屡见不鲜,这些现象的存在使得村庄选举成为富人或强人的游戏。对于选举中存在的贿选和黑恶势力,《村委会组织法》第十五条规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理,以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效”。但是,在第十五条规定中,并未对“乡、民族乡、镇的人民代表大会和政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主管部门”的具体的处理程序作出明确而细致的规定,也未对当村民对相关部门的行政不作为或对处理结果不满意时,如何通过其它渠道继续申请救济作出相关规定。正是因为法律规定中,缺乏对“依法处理”的具体程序作出任何实质性的规定,使得该法条在实际中几乎无法得到贯彻执行而落空。选举中的违法行为,得不到纠正和惩罚,加剧了权力、资本和黑恶势力的对选举的操众,也刺激了普通村民对村庄选举的犬儒主义的态度。再来看“民主决策、民主管理、民主监督”,这三个民主指的是选举后的村庄治理,虽然村委会组织法中规定了村民会议、村民代表会议、村务监督委员会、村务公开制度,但是现实的村庄政治中,这些有关公民参与和监督的制度文本都没能得到很好地落实,村民几乎没有正式渠道得以参与村庄的治理过程,村庄治理几乎被村干部所垄断,村干部的权力也基本不会受到任何的制约。究其原因,依然是法律文本中的制度和规定,在现实中基本无法得到落实,甚至法律文本在表面上规定公民参与的各项制度的同时,又通过别的条文限制或堵塞公民的参与渠道。以村民会议为例,村组法第二十四条几乎将村庄内关涉村民利益的所有重大事务都交给了村民会议“讨论决定方可办理”。但是,村组法第20条又规定:“村民会议由村委会召集”。负责监督村委会的村民会议却要由村委会来召集,这条规定在现实中就成了这样一种荒谬的逻辑:被监督者召集监督者监督自己,而监督者却没有办法主动监督被监督者。这样的法律规定,最终使得村民会议对村委会的监督权以及对村内重大事务的决策权沦为一纸空文。

总之,当前村治过程中的各种“空制度”,使得村民的参与权无从落实,也使得村干部才村庄选举和治理中出现的违规违法行为没有制度渠道或法律渠道得到追究和惩罚。村治中“空制度”的存在,纵容了村庄内权力人物和权势人物对村政的垄断,对村庄集体资产的侵占,同时,也阻断了村民的参与渠道,加剧村庄无政治的政治生态,而且最终也会耗尽村民对国家正式制度和法律文本的信任。


三、伪公地悲剧和无政治村庄的治理之道:通过制度回归推动治权变革

通过上节的分析我们已经得出如下看法,从产权的角度来看,村庄内伪公地悲剧的必要条件是集体公有公用的资源的存在,所以,从逻辑上来讲,只要消灭了公有公用的集体资源,即土地完全私有化,也就不可能发生伪公地悲剧的现象了。但是复杂的村庄现实并不等于线性的逻辑推理,在当前的村治格局下,土地私有化虽然化解了伪公地悲剧,但是私有化后的个体小农依然没有能力抵御强大的权力和资本的侵犯,同时,完全私有化会使得村庄公共事务的兴办失去载体,也可能会导致“反公地悲剧”的出现。所以,解决村庄伪公地悲剧之策,并不在于通过土地私有实现产权变革,相反,应该稳定产权、变革治权:维护当前的“集体的归集体,个人的归个人”的产权状况,在保持村庄集体资源的同时,稳定承包关系;与此同时,通过使“空制度”落实的“制度回归”的方式实现治权变革,通过治权变革治理好村庄集体资源的使用、收益及其分配问题。

既然村庄伪公地悲剧和村庄无政治的解决之策在于通过使“空制度”落实的“制度回归”的方式实现治权变革,那么,使制度回归以实现治权变革的推动力何在呢?

就当前的村治格局而言,面对权力和资本强力攻势,同时村民自发组织发育不够完善的情况下,依靠个体化的村民自发行动起来形成共同参与的村治态势的可能性很微弱。正如前面所言,个体小农的理性化的选择只会是集体的沉默。作为一种公共品的公共参与,在当前现状下,靠自发的秩序是不可能产生的。“因为制度安排是一种公共货品,而‘搭便车’问题又是创新过程所固有的问题,所以,如果诱致性创新是新制度安排的唯一来源的话,那么一个社会中制度安排的供给将少于社会最优。国家干预可以补救持续的制度供给不足。”[11](275—276)总之,乡村治理的很多问题已经不能依靠村庄内部村民自发的行动来解决,而需要依赖国家自上而下的宏观性制度制度供给来解决。

在无政治村庄和伪公地悲剧的村治状态下,权力和资本围攻着乡村社会,国家并没有实现“村庄政治文化的转变,也没有摧毁地方上牢固的关系网络,表面上农村和农民是被国家控制了,实质上却被农村干部所控制”。[12](151)从国家政权建设的角度来看国家依然是漂浮在村庄之上,并未能真正进入村庄建立与农民的现代关系。“基层政权正在远离国家利益,同时也没有贴近社会利益,他们日益成为脱离了原来行政监督的、同时未建立任何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团。”[13](75)要建立新型国家与村民的关系,就需要取消各种横亘在国家与公民之间的障碍。这就需要国家通过“制度下乡”、“法律下乡”的方式,通过使“空制度”重新制度化以实现制度回归,激活村民参与村庄公共生活的活力,实现村庄治权的变革。使“空制度”制度化以实现制度回归主要是指使村庄治理能够落实《村民委员会组织法》中的制度精神,即“三个自我”“四个民主”,这种制度回归不谋求激进的、全盘化的制度变革,只是主张实现现有法律所蕴含的制度精神的回归。对村组法制度精神的回归,主要体现在选举和选举后的治理两个方面:

从选举的角度来看,主要是规范对选举中的违法行为的处理程序。对村组法第十五条规定的处理选举中的不正当手段的程序,应该进一步细化。“乡镇人民代表大会和政府、县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主管部门”如何处理的程序应该进一步明确,当这些部门不作为时,应该向哪些机关起诉或申请救济,都应该做出明确的规定。只有明确和细化的规定,才能保证国家权力深入村庄,从“入口处”堵住村庄强力和资本对村民选举的操纵。这既保证了村民选举的规范有序开展,同时又消除了村庄权力和资本对国家和村民正常沟通的障碍,使得国家能够接近村民,树立国家的权威。

从选举后的治理的角度来看,是要激活村民会议和村民代表会议,为公民参与村庄事务、监督村委会的权力提供制度化的渠道。根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定,村庄内几乎所有重要的公共事务都需要村民会议的决定,这也就意味着如果村民会议的职能真正得到了落实,也就杜绝了村干部对村庄公共事务和集体资源的垄断,也就能杜绝伪公地悲剧的发生。但是,在现实的村庄政治生活中,村民会议几乎处于休眠状态,这就堵塞了村民参与村庄公共生活的最重要的渠道,是造成村庄无政治的制度根源。因此,唤醒休眠的村民会议,便是变革村治格局的最重要一步。村民会议之所以会一直处于休眠状态,主要是因为村组法中对村民会议的运行,设置了一些不合理的阻碍性规定。如第二十一条:“村民会议由从村民委员会召集”,这就使得村民会议可能被村民委员会所主导和操纵,使之丧失了主动权。因此,应该规定一个具体日期来召开村民会议,以明确的开会日期来限制村民委员会对村民会议的主导和操控。另外,村民会议召开的次数和频率过少,一年仅召开一次村民会议,显然既无法满足村民会议所行使的第二十四条规定的诸多权力,又无法满足村民参与村庄公共事务的需求,所以,应该适当增加村民会议召开的次数。至于村民代表会议,按照村组法中规定,其职能主要是讨论决定村民会议授权的事项,在村民会议的授权下审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作,撤销或者变更村民委员会不适当的决定,推选并监督村务监督委员会组成人员,会期为每季度一次,由村委会召集,接受村民的监督。村民代表会议同样面临和村民会议一样的召集困境,以及开会次数过少的问题,应该规定村民代表会议在特定日期自行召集,并增加村民代表会议的会议次数,可以考虑修改为每月一次,以增加村民代表会议对村委会的监督力度。与此同时,村民会议通过何种程序授权村民代表会议、村民会议如何监督村民代表会议等问题,《村民委员会组织法》中都应该做出明确的规定。只有制度化的村民会议和村民代表会议,才能履行对村民委员会的监督职能,否则,对法律中规定村民委员会的监督只会沦为“空制度”。而村民会议和村民代表会议的制度化建设,依靠村庄内生力量是无法实现的,只能依赖国家自上而下的制度推进。


四、结语

通过上文的分析,我们可以做出如下简单的总结:绝大多数的村庄,并未涉及到国家征地。在这些村庄中,公共事务的行动者主要是村集体和村民,他们的互动主要围绕着村庄集体资源而展开。在这些村庄中,冲突并不是主流,当然,冲突不是主流,并不意味着和谐是主流,相反,村庄的主流是伪公地悲剧和无政治状态。而村庄伪公地悲剧和无政治状态的产生,并不是像经济学家所认为的源自集体产权的模糊性,也不是主要源于村民公共意识和公共参与精神的缺乏,而是源于现有制度设计下的村治格局阻碍了公民参与公共事务,并鼓励了强力和资本对村庄公共事务和集体资产的垄断。因此,对村庄伪公地悲剧和无政治状态的解决之道,既不是土地私有化,也不是坐等村庄文化的自我更新,而是应该由国家自上而下来推进《村民委员会组织法》的制度建设,使“空制度”坐实,实现村组法中“三个自我”“四个民主”精神的制度回归,通过制度回归改变现有的被村委会以及村庄内部的强力和资本垄断的村治格局。从国家政权建设的角度来讲,国家推进《村民委员会组织法》的制度建设,也是打通村委会对国家和村民之间沟通的阻隔,实现国家和村民之间的制度性互动,建设现代化基层政权的必由之路。


参考文献

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[12]转自陈潭等:治理的秩序:乡土中国的政治生态与实践逻辑[M].人民出版社,2012.

[13]张静:基层政权:乡村制度诸问题(增订本)[M].世纪出版集团上海人民出版社,2010.


作者简介:

闫飞飞,山西大学政治与公共管理学院政治学理论博士讲师

任晓春,山西大学政治与公共管理学院行政管理学博士讲师

山西大学人文社会科学科研基金资助(编号:010451801002);山西大学政治与公共管理学院“城镇化背景下的基层治理研究”项目资助

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本文责编:张容川
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