乔耀章:略论政府和谐

——"和谐社会"的新视域
选择字号:   本文共阅读 612 次 更新时间:2015-04-27 21:35

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乔耀章 (进入专栏)  


从和谐的本意看, 和谐社会是指一种社会关系的协调, 一种社会关系的相宜, 一种社会关系美的状态。一般从人自身的身心和谐、人与人之间的人际和谐、人与社会之间的群己和谐和人与自然之间的天人和谐等四类关系来论证和谐社会问题。和谐社会, 既是一个理论问题, 又是一个实践和实际问题, 既是一个应然问题, 又是一个实然问题, 既是一个社会形态问题, 又是一个社会状态问题, 是理论问题、应然问题、社会形态问题和实践问题、实然问题和社会状态问题的有机统一。因此, 和谐社会是一个有机整体, 构建和谐社会是一个巨大的系统工程。这主要体现在以下三个层面:

从价值层面看, 和谐社会一直是人类追求的一种理想, 一种渐进的社会成长的历史过程, 也是人类社会文明进步的一种状态, 它在不同的时代,同一时代的不同历史时期有着不同的内容与形式。我们所说的和谐社会, 应当是指在承续着人类和谐社会思想与现实基础结合的和谐社会状态。这种和谐社会, 在当今中国, 则表现为中国特色和谐社会, 中国特色社会主义和谐社会, 中国特色社会主义初级阶段和谐社会, 以及中国特色社会主义初级阶段小康社会的和谐社会这几个层面。党的十六大以来, 胡锦涛总书记在多次讲话中科学概括了社会主义和谐社会的基本内涵。具体讲, 其一, 和谐社会是民主法治的社会, 即人人享有充分的民主和权利, 一切都依法行事; 其二,和谐社会是公平正义的社会, 即社会公平和正义成为人们秉持的一个基本原则, 其中社会公平主要表现为权利公平、机会公平、规则公平、效率公平、分配公平和社会保障公平等; 其三, 和谐社会是诚信友爱的社会, 即人与人之间平等友爱, 融洽相处, 互帮互助,诚实守信; 其四, 和谐社会是充满活力的社会, 即每个人的意识、劳动、创造和才能得到充分的尊重和发挥; 其五, 和谐社会是安定有序的社会, 即老百姓安居乐业、社会秩序良好; 其六, 和谐社会是人与自然和谐相处的社会, 即富足的生活与优美的环境相得益彰。由此可见, 第一,建设社会主义和谐社会的这六个方面的基本特征,是根据我国社会主义建设特别是改革开放以来的经验教训所揭示的, 是中国共产党在全新的历史条件下对马克思主义关于社会主义建设理论的重大贡献, 不仅对于中国社会主义社会建设, 而且对于世界社会主义事业的发展具有重要的理论意义。第二, 建设社会主义和谐社会的六方面特征, 是指社会主义社会的总体、整体而言的, 不是指整个社会主义初级阶段, 尤其不是指全面建设小康社会历史时期就已经达到的或实现了的, 而更多的是指社会主义本质层面所要达到的一种未来情景, 既要建设眼前的和谐社会, 更要着眼于长远的中国特色社会主义初级阶段的和谐社会建设。第三, 建设和谐社会, 惠及社会每个成员的生存与发展的利益, 它不会凭空而至, 也坐等不来, 它要靠社会每个成员的理性思考和实际行动, 正是从这个意义上说, 建设和谐社会, 人人有责。要使社会的每一个成员都能够自觉意识到一切损人利己或损人不利己的事都不能做不能为, 自觉做到"惠己悦人, 立己立人,达己达人, 己所不欲, 勿施于人"。很显然, 要使得处于建设中国特色社会主义初级阶段小康社会的每一个社会成员都能达成这种价值认同, 是不太现实的, 但是, 它确能够对每个人的言论与行为起着一定的价值规范和价值引领的作用。

从时间维度看, 如上所说, 和谐社会是一种渐进的社会成长的历史过程, 也是人类社会文明进步的一种状态。不仅如此, 和谐社会还是一种对人类生存共同体相互尊重的意识, 一种社会价值变迁的现象, 一种构建社会秩序的行动, 一种人与人相互关系的变革, 一种社会可持续发展的过程。一方面, 这种过程表现为历史的社会和谐, 现实的社会和谐和未来的社会和谐, 表现为古人、今人和后来人的代际关系的和谐, 这种和谐从根本上说是社会发展所内涵的自我否定式的和谐, 是一种后浪推前浪式的承续性和谐, 这种承续性和谐具有革命的性质。另一方面, 就某一特定的现实社会或现存社会而言, 它往往表现为三种质态, 这就是历史遗迹(积极的和消极的)、现实的基础和未来的萌芽  。一个现实社会的和谐问题,在一定程度上应反映出这三种质态之间的共生、共存及其相互作用而形成暂时的和谐社会状态。这种共生、共存性的和谐往往具有妥协性或改良的性质。这种共生、共存的社会往往具有过渡性或转型性的特点。按照美国著名的行政学家弗雷德· W·里格斯的观点, 这种过渡性社会的突出特点就在于它同时具有的异质性、重叠性和形式主义  。其中, 异质性特点表明, 那种本质上属于历史遗迹的社会特质, 由于某种条件的不成熟, 它还不能真正走出历史舞台, 而新的生长着的未来萌芽的社会特质, 也由于某种条件的不成熟, 它还不能真正成为现实社会有机构成的主体而不得不在性质上成为主导性、未来性因素而隶属于现实的基础而存在。正如马克思所说:" 无论哪一个社会形态, 在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前, 是决不会灭亡的; 而新的更高的生产关系, 在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前, 是决不会出现的。"   例如, 从历时态的观点出发, 我国社会的历史方位还处于中国特色社会主义初级阶段的小康社会, 属于一种转型社会或过渡社会, 是一种多质性社会。它好像是人类社会历史形态的"大熔炉"和" 博物馆", 既有过去封建社会的痕迹, 更有现实社会主义、资本主义社会形态的基础, (正是这种现实基础决定着我国必须坚持社会主义的道路、原则和方向), 还有未来共产主义社会形态的萌芽。目前, 我们所构建的和谐社会, 首先和主要的就是指这种多质性、异质性共生、共存的社会, 它首先和主要关涉的是我国社会能否和怎样才能可持续发展的问题,因为它既不是纯而又纯的社会主义社会, 也不是资本主义社会, 更不是前资本主义社会。因此, 它们之间必然有矛盾, 有冲突甚至还有斗争, 要使它们之间的这种矛盾、冲突、斗争维持在一定的秩序范围内, 客观上要求构建和谐社会。正是从这个意义上说, 正确处理现阶段我国社会中客观存在着的非资本主义因素、资本主义因素、社会主义因素和共产主义因素之间的相互关系, 以及共和国自身历史的不同阶段之间的关系, 防范历史虚无主义, 是构建和谐社会的第一要义或深层次要义。

从空间维度看, 和谐社会关系到不同领域、不同区域、不同层次的社会和谐以及统筹、协调发展等问题。就和谐社会的领域而言, 社会有广义和狭义之分。广义的社会包括社会的经济领域、政治领域、文化领域和社会领域, 狭义的社会是专指与社会的经济、政治、文化领域相并列的社会, 特指社会关系、社会管理、社会环境或社会生态等方面的状况, 具有相对的独立性。根据对社会的解释, 所谓和谐社会, 应该包括四方面的基本内容。其一, 是指和谐社会经济或经济和谐。随着我国经济体制改革的不断深入, 我国正在形成多元经济主体或市场主体, 以第四次宪法修正案为标志,已初步形成"新式公有制"与" 新式私有制"有机共存的综合经济基础。由此, 和谐社会首先和主要的是指社会经济主体亦即公有制经济与非公有制经济之间的和谐, 亦即基于多种生产力之间和谐基础上的多种生产关系之间的和谐以及各种生产关系与各种生产力之间的适应性和谐, 它们决定并制约、影响着其他领域的社会和谐。其二, 是指和谐社会政治或政治和谐。随着我国政治体制改革的不断深入, 我国正在形成多元政治主体, 传统的个人、阶级、阶层、民族、群体、政党、社会团体等都在发生并且还将继续发生着前所未有的深刻变化。由此, 妥善处理和解决不同利益集团之间的矛盾、冲突和对抗, 从根本上保障最广大人民的根本利益, 实现多元政治主体之间的和谐, 就成为实现政治和谐首要的和根本的任务, 从而为建设和谐社会提供有力的政治保障。其三, 是和谐文化或文化和谐。随着我国思想文化体制改革的不断深入, 我国正在形成多元文化和多元意识形态,主要有传统的文化和意识形态、西方资本主义文化和意识形态、马克思主义的文化和意识形态, 它们之间的共生和共存实际形成着" 思想市场的搏杀"和交锋。由此, 在坚持马克思主义主流文化意识形态占指导地位的前提下, 如何构建主流文化意识形态与非主流文化意识形态之间的和谐关系, 就成为实现文化和谐的首要和根本的任务, 进而为建设和谐社会提供理论支持和价值引领。其四, 是狭义和谐社会或社会和谐。随着我国社会体制改革的不断深入, 我国的经济、政治、文化运行存在着越来越社会化的趋向, 与此同时, 社会领域内的强势群体与弱势群体之间的矛盾、落差日益凸现, 危及着社会的长治久安。因此, 提出和加强社会建设,实现社会强势群体与弱势群体之间和谐, 既是经济和谐、政治和谐和文化和谐的出发点和落脚点, 也关涉到我们党和国家、社会性质的旨归。

由此可见, 建设中国特色社会主义初级阶段小康社会的和谐社会, 是经济和谐、政治和谐、文化和谐和社会和谐的辩证统一。如果说和谐是一种美,一种文明, 那么经济和谐就是一种物质文明, 政治和谐就是一种政治文明, 文化和谐就是一种精神文明, 和谐社会或社会和谐就是一种" 社会文明"。在以上四种和谐或"四个文明"中, 每一种和谐或文明既是相对独立的个体, 又是相互作用、相互渗透的整体和总体。其中, 经济和谐是政治和谐、文化和谐的基础; 政治和谐是经济和谐、文化和谐的保证; 文化和谐又是经济和谐、政治和谐的内在动力; 经济、政治、文化"三个文明"要以" 社会文明"(社会和谐)作"底子": 即" 社会文明", 既是经济、政治、文化"三个文明"的基础, 又是经济、政治、文化"三个文明"的生态, 既是经济、政治、文化" 三个文明"的出发点, 又是经济、政治、文化"三个文明"的归宿。因此, 我们应当在"四个文明"一起抓的历史进程中齐奏"四种和谐"的交响曲。


政府和谐不可或缺


从特定意义上说, 政府和谐是政治和谐进而是和谐社会的题中应有之义, 不仅如此, 和谐社会能否构建及其构建的程度取决于政治和谐能否构建及其构建的程度, 而政治和谐能否构建及其构建的程度在很大程度上也取决于政府和谐能否构建及其构建的程度。基于对和谐社会主要是指社会关系的协调、社会关系的平衡、社会关系的相宜美与社会文明的解释, 政府和谐也主要是指政府关系的协调、政府关系的平衡、政府关系的一种相宜美与政府文明。政府和谐中的"政府", 可以有三解: 一解是指"政府体系"的政府和谐; 二解是指作为广义政府即作为国家机构整体的政府和谐; 三解是指狭义政府即作为国家机构的行政执行机关的政府和谐。本文主要研究狭义的政府和谐。为便于阐释问题的完整清晰起见, 对前两种解释作必要的分析

作为"政府体系"的政府和谐。关于政府体系问题, 笔者曾在《再论作为非国家机构的政府》一文中作过初步分析, 有两种情形。其中, 一种情形的"政府体系"是指涵盖着各级共产党组织, 各级民主党派、各级人民政协, 各级国家机构、各级人民团体以及各基层自治组织在内的政府体系。在这个层面上, 政府和谐就是指政府体系各组成部分内部及其相互之间为着公共管理事业而达致的和谐。另一种情形的"政府体系"是指由国家机构政府包括立法、司法、行政机构等和非国家机构政府包括各级政党组织、民主党派、人民政协、人民团体、各基层自治组织、非政府组织和第三部门在内两个方面构成的政府体系。在这个层面上, 政府和谐首先是指国家机构政府与非国家机构政府之间为着公共管理事业达致的和谐, 以及它们各自内部各构成要素自身在公共管理过程中达到的和谐以及它们之间为着公共管理事业而达致的和谐关系。

作为国家机构的政府和谐。这里的政府一般是指广义的政府或" 大政府"。但是, 作为国家机构的广义政府究竟"大"到什么程度, 或国家机构的政府的边际在哪里, 这在学界一直存在着争论。按照通常的解释, 我国作为国家机构的政府主要包括"党、政、军、法"四个方面。其中, "党"的方面, 包括党的中央委员会、中央纪律检查委员会以及已成为历史的中央顾问委员会; " 政"的方面,包括全国人大及其常务委员会, 国家主席、国务院、政治协商委员会及其全国委员会; " 军"的方面, 主要是中央军委; "法"的方面, 主要包括最高人民法院和人民检察院。  尽管作为国家机构的政府的组成及其基本原则在不同的国家有所不同, 但作为现实的国家机构的政府各具体组成部门之间, 实际上存在着协调和平衡等问题, 这种协调、平衡问题也就是作为国家机构的政府和谐问题。在我国, 作为国家机构政府的党、政、军、法各自内部及其相互之间的协调、平衡、和谐问题也是客观存在着的, 而且需要着力去营造和建设。从这个意义上说, 没有作为国家机构政府的和谐,便无和谐社会。

作为国家机构的狭义的政府和谐可分为外部政府和谐和内部政府和谐两个方面。外部政府和谐, 主要是指政府自系统与作为政府政治生态环境各要素之间的和谐。这主要表现在: 第一, 政府与自然的和谐。在打造环境友好, 建设生态文明方面, 政府应当有许多作为; 第二, 政府与社会、国家、政党、市场、企业及公民的国内和谐。在政府与社会和谐问题上, 主要应处理好政府本位与社会本位的关系, 在政府与国家和谐问题上, 主要应处理好政治统治与政治治(管)理关系, 在政府与政党和谐问题上, 主要应处理好执政党与国家权力机关的关系, 亦即执政党与宪法、法律、归根结蒂与人民群众的关系, 在政府与市场和谐问题上,主要应处理好政府功能与市场功能的"强强联合"和"优势互补"的关系, 在政府与企业和谐问题上, 应处理好作为上层建筑的政府与竖立其上的经济基础的关系; 第三, 国家间的府际和谐。在对外尊重不同文明的基础上, 谋求和平, 建立和谐世界是中国共产党在21 世纪的基本走向。政府在处理好以上八大关系谋求与自然和谐、国内和谐以及和谐世界的过程, 实际上也就是政府履行公共管理或公共治理的过程。在全球化态势下,政府与自然的和谐已经越出国界而同时具有世界历史的意义。政府国内和谐是对外和平, 建立和谐世界的前提基础和保障; 建立和谐世界则是政府国内和谐的外在的生态环境。

内部政府和谐, 主要指政府自系统各要素之间的和谐, 亦即微观政府结构之间的和谐。首先,表现为纵向垂直层面的中央政府与地方各级人民政府之间的和谐。上下共振, 令行禁止是检测这种政府和谐程度的表征之一。其次, 表现为横向水平层面的各级政府各部门之间的和谐, 这里的各级政府和谐主要是指同一行政层级政府, 如省际政府、市际政府、县际政府、镇际政府、乡际政府、自治区际政府、特别行政区际政府等的政府之间的和谐, 实际上是指不同区域政府或地域政府之间的和谐。政府各部门主要因社会和国家的公共事务的领域与性质而设立, 政府各部门和谐主要是为着增进政府管理公共事务的效率与效益,避免画地为牢、部门壁垒、山头主义, 是检测这个层面政府和谐程度的表征之一。再次, 表现为各级人民政府多种政府职能之间的和谐。社会生活涉及到经济、政治、文化和社会各个领域, 与此相应的政府职能也涉及到政府经济职能、政府政治职能、政府文化职能、政府社会职能。政府在履行其职能的历史过程中, 只有轻、重、缓、急之分, 没有厚此薄彼之别, 换言之, 政府职能的四个方面是互为条件、互为目的, 哪一个都不能少, 不能顾此失彼, 而且, 不同层级的政府, 履行职能的侧重点、手段及方式、方法都是有所不同的, 如上层政府侧重于宏观调控, 下级政府侧重于微观搞活, 否则,政府职能就有失和谐。第四, 表现为政府组织结构和谐。政府组织结构是由政府职能结构决定的, 有什么样的政府职能结构, 就有什么样的政府组织结构。政府组织结构和谐表现在纵向结构、横向结构, 功能结构、边际结构及其相互之间的和谐, 那种机构臃肿, 人浮于事现象, 就是政府组织结构有失和谐的表征之一。第五, 表现为政府权力结构和谐。政府职能、政府组织不能自行, 它们需要政府权力推动。政府权力不能孤立存在, 它同国家的公共权力、政治权力、行政权力、社会权力、政府权威等问题密切联系在一起。政府权力本质上具有公共性特质。政府公共权力与政府公共责任的有机统一, 是政府权力结构和谐的重要表征之一。第六, 表现为政府利益结构和谐。政府利益结构是政府权力结构的更深层次的动力。政府的利益同阶级的、国家的、社会的、公共的利益紧密相联系的, 它是中央政府利益、地方政府利益、区域、地域政府利益、政府部门利益等等的有机统一。在我国, 各级各区域、地域政府始终代表最广大人民的整体利益, 是政府利益结构和谐, 乃至政府和谐, 直至社会和谐的重要表征之一。此外, 还表现为政府运行结构和谐。政府运行结构可以从多角度进行分析研究。从动态的角度分析研究政府运行过程中各环节(如政府决策、执行、监控、评估等)、各种运行机制的和谐, 实质上就是在探讨和揭示政府运行过程及其规律。政府运行过程的合规律性是政府和谐的终结表征。

构建外部政府和谐和内部政府和谐是同一个历史过程互动的两个方面。内部政府和谐是外部政府和谐的根据, 外部政府和谐则是内部政府和谐的条件, 外部政府和谐通过内部政府和谐而起作用。如果在现实的政府公共管理活动的过程中, 能够实现外部政府和谐和内部政府和谐的互动, 那么就能够为政府尽职尽责带来美誉或营造" 政府美"的形象, 塑造为公民提供优质的公共产品、公共服务和公共管理的良好政府, 确保政府行政管理的可持续发展。


政府和谐何以可能


从政府与社会的政治学视野以及历史唯物主义的观点看问题, 有什么样的社会就有什么样的政府, 和谐社会决定、制约、影响着政府和谐的状况, 但从辩证法的角度看, 政府和谐不总是处于消级被动地位, 它也能够能动地反作用于和谐社会的建设。在构建社会主义和谐社会历史过程中,确实需要形成一个复杂的合力系统, 在这个合力系统中, 政府的角色、政府的地位、政府的作为, 政府是否和谐及其程度, 直接关系到构建社会主义和谐社会的成败。从公共治理的角度看, 政府是建设和谐社会的关键, 政通才能人和。各级政府应当把构建和谐社会当作是自己的重要职责, 努力维护和实现社会公平, 努力推进公共权力与公民社会对社会事务的公共管理, 带头成为民主的表率、法治的表率、善治的表率、宽容的表率、合作的表率。 为此, 我们认为, 要构建政府和谐或和谐政府就必须加强政府自身建设, 从政府自身做起, 做到政府自觉、政府自主、政府自律。只有这样, 才能在建设社会主义和谐社会的历史过程中,发挥政府应有的历史作用。

政府自觉, 是相对于政府自发或政府不自觉而言的。社会是一个自然历史过程, 历史的必然性往往要通过实践主体的历史主观能动性才能体现。作为社会实践主体之一的政府, 是一个有机体, 具有主体能动性。社会和国家的进步或落后都离不开政府主体能动性的发挥。这种主体能动性或主动因素是相对于政府的客体被动性或被动因素而言的。政府主体能动性或主动因素就作用的实际结果可分为正面积极的主动因素和负面消极的主动因素。当政府正面积极的主体能动力的发挥同社会规律或政府规律作用力的方向相一致, 政府就推动着社会向进步的方向发展, 反之,当政府负面消极的主体能动性的发挥同社会规律、政府规律作用力的方向相背离时, 政府的作为就会阻碍社会进步, 对社会资源造成极大的破坏与浪费。 可见, 政府自觉首先和主要的是指政府对社会及其自身发展规律的认知与掌握,政府自觉能动性发挥的大小及其方向要以认识和掌握社会与政府发展规律为限度。因此, 构建政_府和谐, 有赖于政府自觉, 亦即要求政府能通晓人类社会发展规律, 通晓社会主义的发展规律, 通晓中国特色社会主义的发展规律, 通晓中国特色社会主义初级的发展规律, 通晓中国特色社会主义初级小康社会的发展规律以及相应的政府自身发展规律, 按照客观规律办事。从这个意义上说, 政府和谐, 亦即政府作为的合规律性。

政府自主, 是政府自觉的题中应有之义。没有政府自觉便没有政府自主。邓小平在党的十二大开幕词中总结历史经验时曾指出: 独立自主、自力更生, 无论是过去、现在和将来都是我们的立足点。同样道理, 政府和谐, 政府建设, 也要有政府的独立自主性, 它表现在政府对内的独立自主和对外的独立自主两个方面。本文主要论及政府对内的独立自主问题。政府对内的独立自主表现在两个层面上: 其一, 从大政府层面上看, 处理好政府与其环境的关系, 特别是政府与政党的关系, 以保持政府相对独立办事的品格。近代以来, 政党与政府的作用都是至关重要的, 但在我国构建社会主义和谐社会历史过程中的角色、地位和作用是有所不同的。政府作为社会政治上层建筑中最显著的公共管理主体, 是党的领导和执政能力的有效载体,正确处理和调适政府与政党关系, 通过政府的主导作用, 才能把政党的领导作用和领导能力落实到实处, 以便有效发挥。其二, 从小政府层面上看, 应处理好政府与立法、司法的关系。伍德罗# 威尔逊关于"行政机关是行动中的政府"的名言, 形象地揭示了政府所应具有的"独立人格"。政府通过这两个层面的独立自主, 有利于改变政府的从属和依附地位, 充分发挥强政府的潜能。

政府自律, 是相对于政府他律而言的。政府自律是政府和谐、政府建设、政府自觉、政府自主的保证, 主要表现在" 民治、法治、德治"三方面。政府自律、政府自主、政府自觉、政府建设、政府和谐本身并不是目的, 真正的目的在于要求政府切切实实做到民主行政、法治行政和道德行政, 以此来兑现对最广大人民所许下的服务行政、责任行政的诺言, 以避免政府成为不廉洁、不稳定、不和谐的社会矛盾之"源"。如果没有政府自律, 也就没有政府自主、政府自觉, 就没有政府建设和政府和谐, 而没有政府建设、政府和谐, 也就难以构建社会主义和谐社会。

注释:

1.乔耀章.中国社会主义特色纵横谈[M].苏州:苏州大学出版社,1996:246-248

2.丁煌.西方行政学说史(修订版)[M].武汉:武汉大学出版社,2004:298-301

3.马克思恩格斯选集:第2卷[M].北京:人民出版社,1995:33

4.乔耀章.再论作为非国家机构的政府[J].江苏行政学院学报,2005,(2).

5.朱光磊.当代中国政府过程[M].天津:天津人民出版社,2002:29-33

6.俞可平.社会公平与善治:建设和谐社会的基石[N].光明日报,20050322.

7.乔耀章.政府理论[M].苏州:苏州大学出版社,2000:49-53

8.乔耀章.政府理论[M].苏州:苏州大学出版社,2000:57-59


原载于《江苏行政学院学报》2006年第2期。

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