刘明兴 陶然:破解民生困局需借力“双轨制”

——改革方法论之终结篇
选择字号:   本文共阅读 295 次 更新时间:2015-02-22 09:28:28

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刘明兴   陶然  

    

   既然在宏观经济进入紧缩期后,以中央集权方式去实现“保民生与保稳定”,很容易过度剥夺基层的行政、事业单位自主权,反而日益加剧体制内、外的不稳定。要扭转上述被动局面,就应从深入理解中国当前基层公共事业单位运转机制开始,最终通过“双轨制”创新来推动相关民生政策架构的渐进式改革。

    

   中国公共事业部门的运转机制及其内在缺陷

   中国公共事业部门的一个最典型特征,是所谓的“管办不分”:即公共事业单位与业务主管部门之间存在行政隶属关系,二者之间缺乏一个有效的防火墙。而为扩张本位利益,业务主管部门和基层事业单位都有很强的动力去扩大资源占有以不断提高基建规模、人员性支出和公用经费支出。如果财政无法满足其扩张的需求,公共事业部门就通过提高公共服务价格的方式向全社会转嫁运转成本。

   不过,现行体制中还是设计了一定的行政部门之间的权力平衡来应对上述问题。

   首先,财政部门与公共事业主管部门之间进行了一定的权力分置:公共事业部门投入需经财政部门批准,基层事业单位各项收入也需纳入预算管理。而在财政支出安排上,基本建设、公用经费和人员性经费的支出管控权也被分散到不同行政部门。

   第二,由于公共事业部门常规性拨款中,人员支出占了大头,财政供养人员规模的控制权被配置给了独立的编制部门,而工资标准则受到人社部门、财政部门的双重管控。其中,财政部门主要负责管理和规范各项津补贴标准。

   第三,计划经济时代公共事业部门的基本建设经费主要由计划部门控制,但目前这个格局已被打破。发改委、业务主管部委、财政部都有权安排基建类专项资金,而公共事业部门的公用经费拨付由业务主管部门与财政部门来共同决策。

   第四,公共服务的定价权由发改委及其下属的物价部门掌控。换句话说,对一些涉及公共服务的重要商品,如药品的价格,公共事业部门无权自行定价。

   上述管理体制有助于控制财政支出刚性与部门本位利益,但在实际运转中也面临诸多问题。地方党政领导对公共事业单位的人事与财权往往过度干预,造成是业务主管部门在地方的政治博弈中一般处于弱势地位,结果是中央关于公共事业部门的很多投入政策往往难以落实。实际上,为确保基层公共事业单位正常运转,自本世纪初以来中央就以财政集权为基础采取了一系列政策干预。但随着中央对公共事业单位转移支付力度的不断加大,各种“保民生与保稳定”的难题便纷至沓来。

   在中央政府层面,为保持对下级政府对应机构单位的控制力,不仅公共事业部门的业务主管部委,其他对公共事业单位有一定管理权的部门,也都有很强积极性以执行某项政策为由去提升本部门支出在中央财力中的占比。中央各相关部委甚至还逐步与地方建立了“合谋机制”,倒逼中央财政增加相应的财力投入,结果是公共事业部门的支出刚性日益强化。

   由于中央业务主管部委并不直接控制基层事业单位的人、财、物,尤其是人事权,自然就有一定的动力去对其掌控资源进行跨区域的“均衡”配置,以此彰显自己的权力。但在“管办不分”的背景下,针对公共事业的财政补贴必然过度偏向作为供给方的公办单位,而相对忽视民办单位以及那些补贴需求方的政策。这必然会导致公共服务竞争不充分与公共服务的效率低下。在中央集权框架下,原本就非常僵化的公共服务定价机制很容易脱离基层的现实,基层公共事业单位也自然缺乏积极性提高公共服务的质量。

    

   以双轨制推动公共服务部门改革并降低支出刚性

   我们曾讨论过如何有效利用建设用地指标与建设用地两个层面的双轨制去激励国土部与地方,推动土地资源更市场化导向的配置,并最终实现双轨制并轨。实际上,类似的改革思路也可有效地扩展到公共事业部门。

   中国的教育、医疗系统都一直存在着公立、民办两个轨道。而随近十几年中央财力的增强,相关部委开始控制大量的财政资源。在官僚机构自我扩张的本位利益驱使下,他们必然推动“补贴供方政策”来支持公立轨扩张,有时甚至还会采取反市场的措施去打压民办轨。带来的结果,是虽然教育与医疗领域一直存在公立、民办双轨,但民办轨往往因被歧视、被挤压而处于不死不活的状态,甚至公立轨内部之间的有效竞争也无法实现。

   中央推行了多年的公共事业单位分类改革,意在明确事业单位的公益性质,并逐步将部分事业单位推向市场轨。但由于事业单位在人事管理、工资标准、定价权等制度设计上受制于多行政部门的相互掣肘,迄今为止上述分类改革基本上还是原地踏步。

   一个更有效的改革方案是从现在的“补贴供方”为主的政策逐步转向诸如教育券、对民营医院开放医保等“补贴需方”的政策,以此强化民办轨对公立轨的竞争压力。从现实出发,并考虑未来宏观紧缩中的体制内、外稳定,可以有意识地引入“双轨制”去实现公共事业部门的渐进式改革,运用需求方补贴、公共服务市场化定价与结构性减税的配套政策工具来实现去杠杆过程中“保民生、保稳定、提效率”的综合目标。

   从经济学角度看,与供给方补贴的政策相比,诸如教育券之类的需求方补贴政策效率要更高一些。但如果政策操作不当,推动需求方补贴带来的财政支出刚性未必低于现有的供给方补贴政策。要缓解支出刚性问题,还需要通过引入民办机构来加强公立与民办、乃至公立之间的竞争,以“双轨制”来降低财政补贴的支出刚性;同时,适度加大需求方补贴来确保民生投入的公平性。

   当然,在逐步加大需求方补贴、引入民办竞争的同时,还必须对改革公共服务的定价机制,作为各类公共服务提供机构形成竞争的基础条件。

   最后,在双轨并行的政策实践中,对民办机构或“混合所有制机构”应该考虑推动一些结构性减税措施,促进双轨中的市场轨扩大。

   只要上述综合政策工具运用得当,就可以在降低财政支出刚性的情况下,兼顾公共服务的效率和公平。

    

   降低财政支出刚性是成功去杠杆与有效改革的必要条件

   对中央财政而言,去杠杆中必须增加其自身支出的弹性,确保中央有足够的财政空间来应对经济下行中可能发生的各类风险。具体而言,要求在以下几个方面调整:

   首先,财政支出政策对常规拨款机制有所限制。与通过专项资金投入的方式相比,基层事业单位一般都更希望通过常规拨款机制来保障自身运转,后者主要指各种指定用途的一般性转移支付,或针对某一类基层事业单位的经费保障机制。但一旦建立这种常规拨款机制,就很容易对财政增支、增收带来倒逼压力。比如,一旦开始对学校实行生均拨款,制度安排上往往具有不可逆性,且拨款水平须不断上升, 政府也只好想办法不断集中财力。

   其次,需约束各种达标式建设的财政专项资金所带来的财政支出刚性。由于此类运动式的达标建设往往存在严重的预算软约束,项目建设易导致严重的基层负债问题,最终对上级财政形成偿债压力。地方为清偿大量拖欠工程款就需不断申请新的基建专项,并将这些新项目发包给欠款的建筑企业,从而以新的现金流来间接偿债。当然,中央财政在设立专项资金为地方化债上还是非常谨慎的,否则地方的预算软约束还会更严重。

   因此,中央应尽量减少各种达标式的项目建设及配套专项资金;还必须整顿原有的经费保障机制,逐步与中央财政目前推动的“县级财力保障机制”政策衔接起来。此外,中央在批准公共事业部门希望新设的经费保障机制上也必须非常谨慎。

   现行的“县级财力保障机制”建立了一个公共财政支出的标准化体系。但相对于各类公共事业部门的实际需要而言,这个标准支出的体系还是非常粗糙的。必然,就地方教育支出而言,目前还没有考虑各级、各类教育的差异化需求。且该机制目前以中央财政部门为主导,在实施中并没有与中央相关业务主管部门有效配合。

   可以想见,中央财政部门在压缩各部委的专项资金上势必遇到很大阻力。因此,在“县级财力保障机制”框架下,增强其他业务主管部门的参与,应该是一个明智的策略选择:也只有联合了各部委的力量,才能进一步要求省级政府出台更细化、且契合本省情况的基层财力综合保障机制,才能完善公共事业单位内部的各项支出保障标准,逐步建立、健全“省级统筹体制”。

   降低支出刚性的一个难点是财政供养人口的薪酬体制改革。相比于其它财政支出,人员性经费支出的刚性更高,一旦处理不慎就很容易带来体制内不稳定。当前,随着公务员要求涨工资的压力日益攀升,事业单位人员的不稳定因素也会不断增加。在机关和事业单位工资刚性挂钩的格局下,在薪酬体制改革方面必须有通盘的考虑。

   应该说,1990年代末期来多次的财政供养人口薪酬体制改革都是以不断强化中央财政的保障压力为代价而实现的。这些改革可以较为顺利完成的一个宏观背景,是各级政府的财政收入增长率连续多年高于GDP增长率。特别是2007年中央与地方财政收入增长率分别达到了34.7%和31.1%,超过GDP增速20多个百分点。但2013年中央财政收入的增速已降至7.1%,2014年增速继续低迷,2015年的前景更不乐观。应该说,各级财政的好日子已一去不返了。

   当财政局面日趋严峻时,除非中央财政放弃原有的保障机制,否则继续强行全面管制工资标准,必然会给自己带来持续的、难以承受的增支压力。 而如果中央采取“只出政策、不出钱”的办法,当地方政府因自身财政困难而无法落实时,就会直接带来体制内的不稳定。

   为降低上述政治风险,决策部门有必要考虑对机关事业单位的薪酬制度推动更市场化导向的改革,适度增加基层单位的财政自主权和工资灵活度,而不是继续强化既有的集权化思路。

   具体而言,薪酬体制改革应与中央转移支付体制改革同步推进,中央要逐步放弃对基本工资的全国统一标准,逐步调整为对地区间的总体薪酬差距进行“限高、托低、稳中”式调控,基本工资标准管控权则应以省级统筹为基础向地方政府分权;同时,要把薪酬内部结构(如基本工资与津补贴比例)的调整权也下放给地方,在奖金发放纳入人员经费的预算管理的前提下,适度增加基层单位负责人的奖金发放权,包括灵活使用一定比例公用经费和预算外收入的权力;在工资发放的财力保障机制上,中央财政应将保障重点放在县级与更低级别,逐步减低对于县级以上政府的保障比重,并与既有的县级财力保障机制有效衔接。

    

   公立教育部门的双轨制改革

   在公共教育部门推动双轨制,政府首先要明确在教育部门乃至一个学校内部,哪些服务是基本公共服务,哪些服务已超出政府保障的范畴?对相应的教育事业单位,财政只应负担那些基本公共服务的开支,而不是无限制地提高保障标准。对那些非基本公共服务,应该允许事业单位向受益群体收取相关的费用去覆盖服务成本。如果一个教育事业单位能提供大量非基本公共服务,就可以把该单位有效推向市场。

这里需要进一步考察上述改革思路是否会与教育公平、教育资源均衡化政策产生矛盾。一种推动教育资源均衡化的思路,是将目前聚集在少数单位或学区的优质教育资源实现均衡化再配置,强行将财政投入向超薄弱环节进行倾斜,逐步实现公办学校间的资源均衡化。(点击此处阅读下一页)

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