李敬伟:香港廉政公署模式适用性思考

选择字号:   本文共阅读 947 次 更新时间:2015-01-31 22:39

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李敬伟  

十八大以来,中国共产党在反腐倡廉上重拳出击,既打老虎,又拍苍蝇,人大快人心。在刚刚结束的十八届中央纪委五次全会,习近平多次强调:抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制,为了研究建立这个机制,我最近研究了香港廉政公署的历史和运作模式,对香港廉政公署反腐模式的局限性有了一些不成熟的看法,欢迎大家批评。

1974年廉政公署(ICAC)成立以前,香港曾是个贪腐盛行的社会。廉署成立后短短数年,香港便跻身全球最清廉地区之列,目前在“透明国际”180个国家和地区排名中位居第十二位,在亚洲则仅次于新加坡。与之相应,香港廉署也走过了从最初被质疑到很快确立强大公信力的过程。在相关的系列民调中,香港公众对廉署的信心始终维持在90%左右,对廉署工作的支持度则超过99%。

上世纪70年代以前,香港社会贪污状况非常严重。连消防队救火也要给黑钱,否则消防员到场后会按兵不动,看着大火吞噬一切。一位后来在廉署反贪风暴中被治罪的名叫韩德的香港警司曾有一段著名的供词:“贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式,就像晚上睡觉,白天起床、刷牙一样自然。

1974年2月15日香港廉政公署正式成立,香港廉政公署恰如良医诊病,一下捏住了政府机构的痼疾所在,香港由此才真正迎来了廉洁的黄金时代,成功地实现由乱到治的历史必转变,并成为公认的世界最廉洁的地区之一。香港廉署破案如神,并能屡屡扳倒高官,令腐败分子闻风丧胆,其反贪经验引起了全球关注,反贪模式也为全球反贪机构所效仿。可以说,精确的职能定位、合理的制度设计、严格的法律规定和科学的程序保险,为香港成就“廉政品牌”奠定了坚实的基础。

香港廉政公署成立于1974年2月15日,而直接促成其诞生的,就是当时警方的第三号人物—港英总警司葛柏贪污案。案发后,葛柏竟然在警方的严密监控下潜逃回英国,引发了异常激烈的群众运动。各阶层市民纷纷上街抗议,上千民众在维多利亚公园举行大型集会,喊出了“反贪污、捉葛柏”的口号。香港中文大学学生会门外贴满大字报和剪报,每到午饭时候,大批学生聚集在学生食堂外的草地,举行反贪集会。由于警务处的检举贪污组的失职,警方声誉受到沉重打击。为平息民愤,当时的港督麦理浩爵士指令成立独立的调查委员会,彻查葛柏逃脱原因。在这一委员会的建议下,港英政府成立了完全独立于所有政府部门(包括警务处)的廉政公署。这在当时英国的海外殖民地中,也完全是首创。没想到,这个在警方已尽失民众信任情况下的权宜之计,却造就了世界反贪史上的奇迹。

在香港廉政公署为什么能够在短期之内把一个腐败之城治理成廉洁之城,据我查的资料,大部分资料给出以下几个原因:廉政公署的独立性和权威性;廉政公署依托立法形成的完备的监督制约体系;强调反腐教育,发挥民众作用,形成了腐败“零容忍”的社会氛围;内外结合的监督机制等原因。

在我查阅有关香港廉政公署的资料中,我发现一个有趣的问题,就是所有资料关于廉署成立之前的腐败记录和成立之初办理的大案,大都和警察有关,而且在廉署反贪史上还爆发了严重的“警廉冲突”。我看了就再想,为什么都是和警察有关,那么工商、税务和行政执法干吗去了?这些部门难道没有腐败可查吗?廉政公署查办的大案要案中,怎么没有买官卖官和交通厅窝案,怎么没有刘铁男案,怎么没有法院检察院司法腐败?可又仔细一想,虽然本人没有去过香港,但据我对香港的了解,香港成立之初,就以“自由港”著称,美国传统基金会和《华尔街日报》2013年1月10日发表的联合报告显示,香港连续第19年位列“全球最自由经济体”榜首。既然是自由港,执行全球最自由的经济政策,可能也就不存在工商、税务等执法部门,也更不存在大量的行政审批,所以可能也就不存在“刘铁男案”,另外香港的公务员制度,除一小部分局长级领导由行政长官任命,和行政长官共进退外,其余大部分事务管都是聘用制和合约制,所以也不存在买官卖官的用人腐败,而且香港受英国影响,司法独立历史悠久,普通法系司法健全,故而也很少存在法官腐败。

我认为如果把腐败分成执法腐败、吏治腐败,审批腐败和司法腐败等腐败形式的话,香港廉政公署之所以能在短期取得效果,其实和其特殊的政治环境有关,和其腐败性质相对单一有关,其官员腐败大都属于执法腐败,基本不涉及吏治腐败和审批腐败等相对复杂的腐败,而后两种腐败,是性质更严重的腐败,比如吏治腐败,在某种程度上可以说是一切腐败的源泉。执法腐败,靠一个独立、权威和高效的反贪部门,特别在香港这样一个人口面积不大的地区,可以迅速实现肃贪。

在我国大陆地区,腐败的性质和形式,政治环境和治理环境和香港有很大不同,我不能简单的认为借鉴香港廉政公署模式可以快速肃贪,需要针对不同腐败有更加复杂的制度设计,对政府部门的执法腐败,可以借鉴香港廉政公署模式,对吏治腐败,需要进一步完善干部人事制度改革,对审批腐败,需要进一步的简政放权,规范权力运行,这后两点,有太多的工作还需要做。

作者为中共安阳市委组织部干部

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