贺小荣 何帆 马渊杰:《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》的理解与适用

选择字号:   本文共阅读 814 次 更新时间:2015-01-29 21:55:24

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贺小荣   何帆(最高法)   马渊杰  

   党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。2014年12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次全体会议审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》,同意最高人民法院设立第一、第二巡回法庭,作为改革试点。为贯彻落实中央改革部署,明确最高人民法院巡回法庭(以下简称巡回法庭)的案件受理范围和审判权力运行机制,最高人民法院审判委员会于2015年1月5日审议通过《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》(法释〔2015〕3号,以下简称《规定》),并将于2015年2月1日起施行。

   《规定》共13条,对巡回法庭的设置地点、巡回区域、机构性质、受案范围、人员配置、办案机制、审判管理、廉政监督和当事人提交案件材料的程序等问题作出规定,择要说明如下。

  

   一、关于巡回法庭设置

   《规定》第一条第一款明确了第一、第二巡回法庭的设置地点和巡回区域,即:最高人民法院设立巡回法庭,受理巡回区内相关案件。第一巡回法庭设在广东省深圳市,巡回区为广东、广西、海南三省区;第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市,巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。

   案件方面,《规定》使用了“受理”巡回区内相关案件的表述,而非“管辖”相关案件。这是因为,“管辖”一词主要用来确定法院之间受理案件的分工和权限,明确由哪一层级、哪一地区的法院对进入诉讼程序的案件享有管辖权。而巡回法庭是最高人民法院的组成部分,其管辖范围应当与最高人民法院的管辖范围一致。也就是说,属于最高人民法院管辖范围的案件,巡回法庭都应当有管辖权。同理,为避免“管辖区域”和“辖区”等表述引起歧义,《规定》使用了“巡回区”这一概念,侧重从地理区域上界定巡回法庭审理或办理案件的范围。

   《规定》第一条第二款明确:“最高人民法院根据有关规定和审判工作需要,可以增设巡回法庭,并调整巡回法庭的巡回区和案件受理范围。”最高人民法院未来将在总结试点经验基础上,根据审判工作需要,决定是否增设巡回法庭,并调整巡回区域和受案范围。在巡回法庭的设置上,需要综合考虑全国各类案件的数量、类型和分布情况,以及各省、自治区、直辖市的地理位置、区域面积、人口数量、经济社会发展水平和国家发展战略等综合因素。因此,确定巡回区域时,不一定要与华北、东北、华东、中南、西南和西北等原大行政区对应。

  

   二、关于巡回法庭机构性质

   考虑到外界对巡回法庭的机构性质和职能定位存在多种解读,《规定》第二条明确了巡回法庭的机构性质,强调巡回法庭是最高人民法院的重要组成部分。巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构,不是一个独立的法院,巡回法庭的审级就是最高人民法院审级。巡回法庭作出的判决、裁定和决定,就是最高人民法院的判决、裁定和决定,盖最高人民法院印章。作为一个常设机构,巡回法庭的庭长、副庭长应当由全国人大常委会任命,办公地点相对固定,综合行政、司法调研、后勤事务、政工监察工作统一归综合办公室负责,不单设机构。

   为进一步方便群众诉讼,强化监督指导,《规定》第九条进一步提出,巡回法庭可以根据审判工作需要,在巡回区内巡回审理案件、接待来访。

需要注意的是,巡回法庭是一项全新的事物,与建国初期的最高人民法院大区分院和基层人民法院巡回审判都存在区别:

   (一)与最高人民法院大区分院的区别。1950年代初期,对应当时的各大行政区,最高人民法院分别设立了东北分院、西南分院、西北分院、中南分院、华东分院和华北分院。1954年,随着大行政区的撤销,大区分院也相继撤销。巡回法庭与大区分院存在以下不同:一是机构地位不同。最高人民法院分院是同级大行政区政府的组成部分,受其领导和监督。而巡回法庭是最高人民法院的组成部分,没有对应的地方同级政府。二是巡回区域不同。大区分院依托的大行政区是革命战争时期全国战区划分的结果,而巡回法庭是根据地理区域、案件数量、国家战略需要等多种因素确定巡回区的。三是工作职能不同。大区分院除审判案件外,还可以制定司法解释、监督指导下级法院审判工作、管理下级法院少部分司法行政事务等。而巡回法庭的主要职能是办案,不负责制定司法解释和管理司法行政事务。

   (二)与基层人民法院巡回审判的区别。基层人民法院的巡回审判是落实司法便民利民、深入乡间地头化解矛盾的一种审判方式,而最高人民法院巡回法庭是一个常设性的派出机构,职能定位上更侧重于依法公正审理跨行政区域重大行政和民商事等案件,推动审判工作重心下移,确保国家法律适用统一,方便群众诉讼只是其中一个重要方面。

  

   三、关于巡回法庭受案范围

   《规定》第三条和第四条分别从受理的案件和暂不受理的案件两个方面,明确了巡回法庭受案范围。

   确定巡回法庭的受案范围,主要依照以下几个原则:

   一是依法原则。巡回法庭作为最高人民法院的派出机构,审理或办理的案件必须是根据人民法院组织法、行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法等法律应当由最高人民法院受理的案件。所谓受案范围,也只是在最高人民法院内部进行的职能分工。

   二是价值平衡原则。哪些案件适宜放到巡回法庭审理,哪些适宜由最高人民法院本部办理,与巡回法庭的功能定位、价值取向和办案保障等存在密切关系。对于由巡回法庭审理更有利于减轻群众诉累,节约司法成本的,可以放到巡回法庭审理,免去当事人奔波劳苦;对于统一法律适用具有重大指导意义的,或者不宜由巡回法庭审理的,仍应当由最高人民法院本部审理或办理。

   三是稳妥有序原则。改革既要积极探索,又要稳妥有序,必须充分考虑最高人民法院的职能定位、案件数量和类型、审判资源配置和内设机构设置等情况,合理确定本部与巡回法庭的分工,并逐步在改革过程中完善。

   关于巡回法庭的受案范围,有以下几个问题需要说明:

   (一)关于行政和民商事一审案件。《规定》起草过程中,一种意见认为,由最高人民法院审理一审案件应当特别慎重。最高人民法院作为最高审判机关,作出的第一审判决、裁定就是终审的判决、裁定。自最高人民法院建院以来,由最高人民法院审理的第一审案件屈指可数,未来也不宜过多。第二种意见认为,在短期内很难设立跨行政区划高级人民法院的情况下,由巡回法庭审理在全国有重大影响的第一审行政和民商事案件,符合诉讼法规定,也有利于配合省级以下地方法院人财物统管改革,依法及时公正审理跨省级行政区划或涉及省级利益的重大案件,确保国家法律统一正确实施。《规定》采纳了第二种意见,在第三条第一款第(一)、(二)项对巡回法庭受理的第一审行政、民商事案件范围作出规定。当然,巡回法庭是否受理这类第一审案件,必须综合案件重大复杂程度、社会关注程度、受地方保护主义影响程度等多种因素综合判断,从严掌握。

   (二)关于行政和民商事二审、申请再审案件。《规定》起草过程中,一种意见认为,按照四中全会《决定》的表述,巡回法庭应侧重审理跨行政区域重大行政和民商事案件。多数意见认为,跨行政区域案件总体数量较少,标准也很难确定,试点阶段不宜将受案范围定得过紧。《规定》采纳了多数意见,在第三条第一款第(三)、(四)项明确:巡回法庭受理对巡回区内高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决、裁定提起上诉的案件;对巡回区内高级人民法院作出的已经发生法律效力的行政或者民商事判决、裁定、调解书申请再审的案件。

   (三)关于刑事案件。死刑复核案件自2007年统一收归最高人民法院办理以来,对贯彻宽严相济刑事政策、依法严格控制死刑适用发挥了重要作用。根据四中全会《决定》精神,综合考虑死刑案件审理现状、刑事法律统一适用情况、巡回法庭审判力量配置等各方面因素,《规定》第四条明确巡回法庭目前暂不办理死刑复核案件,也不审理刑事一审、二审案件、高级人民法院报请核准的在法定刑以下量刑的刑事案件和高级人民法院报请核准的特殊假释案件等刑事案件。

   但是,为了方便当事人及其法定代理人、近亲属申诉,及时纠正冤假错案,《规定》第三条第一款第(五)项明确规定巡回法庭受理刑事申诉案件。这里的刑事申诉案件必须是依法应当由最高人民法院受理的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第三百七十三条,刑事申诉案件由终审人民法院审查处理。对未经终审人民法院审查处理的申诉,巡回法庭可以告知申诉人向终审人民法院提出申诉,或者直接交终审人民法院审查处理,并告知申诉人。案件疑难、复杂、重大的,巡回法庭也可以直接审查处理。根据刑诉法解释和《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)》,巡回法庭原则上仅受理当事人对刑事生效判决、裁定不服已向巡回区内高级人民法院提出申诉且高级人民法院已作出书面复查(审查)或再审结论仍不服的案件。对未经巡回区内终审人民法院及其上一级人民法院审查处理,直接向巡回法庭申诉的,巡回法庭可以告知申诉人向下级人民法院提出。

   (四)关于依照职权提起再审的案件。《规定》第三条第一款第(六)项为依职权启动审判监督程序的案件,是指根据三大诉讼法的规定,最高人民法院对巡回区内地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,发现确有错误,按照审判监督程序依职权主动提审或指令下级人民法院再审的案件。

   (五)关于涉外和涉港澳台案件。《规定》起草过程中,一种意见认为,涉外案件对统一法律适用意义重大,应统一由最高人民法院本部审理。另一种意见认为,涉外案件目前已比较普遍,多数不涉及重大、复杂法律问题,可以由巡回法庭审理。我们认为,普通的涉外民事案件如涉外婚姻、涉外继承等在巡回法庭审理,更有利于便利群众诉讼,而涉外商事案件往往要考虑相关法律规则的统一适用,更适宜由最高人民法院本部审理。因此,《规定》第四条明确涉外商事案件由最高人民法院本部审理。

   需要强调的是,《规定》所指的涉外商事案件是指涉外国的商事案件,并不包括涉港澳台商事案件。为了方便港澳台居民诉讼,便于开展区际司法协助,向港澳台地区展示最高人民法院的司法形象,《规定》第三条第一款第(十)项将办理涉港澳台民商事案件和司法协助案件列入巡回法庭工作范围。其中,涉港澳台司法协助案件主要包括涉及港澳台的文书送达、调查取证、罪赃移交、裁判认可和罪犯移管(接返)等。

   (六)关于程序性事项。《规定》第三条第一款第(八)、(九)项主要涉及适宜由巡回法庭办理的一些程序性事项,包括巡回区内高级人民法院报请指定管辖的案件、巡回区内跨省级行政区划的法院之间的管辖权争议案件、巡回区内高级人民法院报请批准管辖权转移的案件、巡回区内高级人民法院报请批准延长审限的案件等。需要注意的是,由巡回法庭受理的法院之间管辖权争议案件,双方必须在同一个巡回区内,比如广东省广州市中级人民法院和广西壮族自治区桂林市中级人民法院之间的管辖权争议,可以报请最高人民法院第一巡回法庭指定管辖;如果双方不在一个巡回区,如广东省广州市中级人民法院和江苏省南京市中级人民法院之间的管辖权争议,则应由最高人民法院本部指定管辖。

(七)关于依法办理来信来访事项。从落实中央关于巡回法庭就地化解矛盾纠纷、及时回应群众关切的角度考虑,巡回法庭应当依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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文章来源:《人民法院报》2015年1月29日

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