陈建国:科技事务属性与政府科技社团关系改革的方向

选择字号:   本文共阅读 807 次 更新时间:2015-01-30 08:49

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陈建国  


[摘要]政社分离与合作是近期政府政策的焦点,但哪些职能应转移给社会组织,哪些职能应由政社协作实现,已有的研究缺乏有力的判别标准。我们采用规范分析的方法,以科技社团与政府职能转移为具体领域,探讨二者职能分离与协作治理的逻辑根据。分析表明科技事务可分为私益、共益及公益性三类,私益性科技事务由于成本收益对称适合营利性部门承担;"共益性"科技事务成本收益仅限科技共同体,适合非营利的科技社团承担;公益性科技事务则因正外溢性强、与科技交溶等特点,适合政府与科技社团协作治理。因此,具体的政策是政府应进一步推动政社分离,将"共益性"的科技事务转移给科技社团,;具有公益性的科技事务则应将操作性和专业性的内容通过购买服务等形式外包给科技社团,实现职能互补和领域融洽。政府与科技社团只是政社关系的一个具体领域,但二者分离与协作的选择逻辑却是具有普遍的分析意义。

[关键词]科技社团;转移职能;协作


"科学技术是第一生产力",邓小平1988年提出的这一精炼概括准确地揭示出了科学技术与经济社会发展之间的关系。时至今日,科学技术已渗透于环境保护、医疗卫生、国防、气候变化、可持续发展、交通运输、能源通信等领域,与经济发展、政府职能履行、政治活动、社会、文化乃至每个人的日常生活息息相关。第一生产力的发展也依靠科技工作者、社会组织、企业、政府组织等各种主体在一个能促性的制度环境中共同推进。十八届三中全会提出要建设创新驱动型社会主义市场经济,这客观上需要科技人员共同体--科技社团的作用得到更为充分的发挥。

科技事务与公共事务的交融,建设创新型国家以及转变政府职能都为进一步发挥科技社团的作用提供了良好的机遇和活动空间。但在理念宣扬和政策倡导之后,我们不难发现政策实践遭遇了一个两难困境:一方面,建设创新型国家等目标意味着政府责任的增大。另一方面,新一轮的机构改革方案把机构精简作为基本原则。政府如何在精简机构同时承担起不断增大的责任,这是现实向理论提出的一大挑战。"第三方治理"[5]及发达国家的经验表明,向社会组织转移职能可以提升绩效而又防止政府机构膨胀。

那么,在科技事务治理领域,哪些职能可以转移给科技社团互动,哪些职能需要政社协作,就成了影响创新型国家建设和政社关系调整实践亟需研究的问题。为此,本文从科技事务属性和组织选择的角度入手,分析政府与科技社团职能分离与协作的逻辑基础,为推动政府向科技社团转移职能或二者间的协作治理提供学理基础。

一、科技事务及其协作治理的分析框架

现今既是领域分离的时代,也是领域融合的时代。中国的改革更偏重于追求领域分离,强调政市分开、政企分开、政社分开、政资分开和政事分开。追求领域分离对中国而言是合适的,因为从计划时代走来的中国社会深深地打上了全能政府的烙印,政府对市场、企业、社会、资本和事业单位等领域干预过多。

但理论上片面强调领域分离却既不符合逻辑,也不符合实践。政府、市场和社会三个领域的分离可以追溯到福利国家理论、公共选择理论以及志愿部门理论。这些理论研究基本上形成了一个共识,即市场会失灵,因此国家是必要的;政府会失灵,因此市场化和有限政府是必要的;政府和市场都会失灵,因此志愿部门是必要的。这种"搭积木"式的简单思路并不符合社会治理的复杂实践。萨拉蒙通过实证调查发现,美国联邦政府自己越来越多地依赖大量的"第三方"--州、市、特区、银行、医院、制造商等实现目标。[6]美国城市研究所2010年在全美范围内做的非营利组织-政府之间外包合同与拨款的研究表明,2009年近33000个人类服务领域的非营利组织(预算规模在10万美元以上)有政府的外包合同和拨款[7]。因此,对于中国而言虽然领域分离是对以往领域错配的纠错,但也不能矫枉过正,在政府、市场和社会之间进行领域的机械划分,因为,"除了这三种比较极端的制度安排之外,更常见的是三种制度安排之间的混合安排。"[8]这就是领域的融合。

领域分离与融合等治理工具的选择都应根据广义的效率标准进行。领域融合强调的是在领域分离基础上的领域融合,强调针对具体的任务,根据各种工具的优劣势在其间进行组合,从而形成发挥各自优势,避免各自劣势的治理格局。科技社团与政府的职能关系既包括包括分离的内容,也包括融合的内容,契合了协作治理的思想。

(一)协作治理理论与转移职能

领域融合反映了协作治理的思想。协作治理指多组织安排的促成和运作过程,以解决那些不能被单一组织所解决的问题。[9]协作治理理论强调的核心思想是围绕着共同问题的不同部门、组织之间的协作和合作,也被称为协作性公共管理、合作治理等。

科技社团承接政府转移职能就是政社协作治理。政府转移职能既包括某项职能全流程的彻底转移,也包括部分流程环节的转移。

政府职能的彻底转移意味着政府职能的减少,反映的是政社分离的思想,这是政府职能越位的纠正。由于深受计划经济和全能政府的影响,我国政府承担了很多属于科技社团的职能,诸如职称评定、成果鉴定及奖励评选等只对科技共同体产生影响的事务。这一方面造成了政府职能过多,效率低下;另一方面导致科技社团活动空间受限,积极性不高。职能的彻底转移归根结底就是要将那些应当由科技社团承担的职能"归还"给科技社团。这符合政社分开的改革思路,反映的是"政府的归政府,社会的归社会"的思想。

政府职能部分流程环节的转移是将其执行活动交给科技社团去做,以发挥其专业优势和特长,弥补政府的缺陷。这些职能还属于政府,只是由于专业性、技术性的需要,通过外包的形式转移给科技社团承,发挥其专业优势,降低政府履职成本。这是在政社职责划分清楚的基础上的协作,反映的是优势互补,实现成本最小化,收益最大化的思想。这是领域分离基础上的领域融合。

(二)科技事务属性和协作治理的组织选择

政府和科技社团之间的职能分离与协作需要具体到具体的事务或职能上。因为"如果要增加社群个人的福利潜力,追求最优化策略的自利的个人要求适当的决策规则或者决策安排来处理不同结构的事物"。[10]因此,我们需要从具体事务出发,分析其性质和属性,并预测不同的组织安排在具体事务方面的产出,并据此在不同的职能和组织之间根据效率标准进行匹配选择。科技事务属性分析和组织选择的逻辑思路如图1所示。

图1:科技事务属性分析和组织选择的逻辑思路


对科技事务和组织的属性分析可以彻底解决在探讨政社分离时判断标准不清的问题。例如,当探讨政府、市场和社会组织关系时,人们通常说市场和社会组织能解决的问题政府不要介入。但是,这种说法并不彻底,哪些问题是市场和社会组织能解决的,哪些是它们不能解决的,为什么?都没有得到明确的探讨,因而不具有操作意义。所以,政社关系理论研究的核心使命是提供具有操作性的判断标准,解决"绕圈圈"的问题。接下来,我们将分别探讨科技事务和组织的属性,并从逻辑上推断二者之间择优匹配的制度安排。

二、科技事务的属性分析

既然科技事务是进行组织选择的基础,那么,我们首先必须要清楚地理解科技事务的内涵、属性、类型及不同类型的科技事务的特点。

(一)科技事务的内涵与特性

广义的科技事务是指与科学技术相关的事务,包括加工、创造知识,生产知识和利用知识的全过程。根据这一定义,科技事务首先指的是科学技术研发活动,这是其核心内容;其次是指围绕着科学技术开展的相关交流、研究成果技术和人员的评价、奖励、激励、自律及培训活动;再次是指对科学技术活动进行的系列管理活动及管理体制、机制和政策等;最后是指基于科学技术所开展的环境治理、药品管理、健康管理等活动。

科技事务具有高度的专业性,属于专门研究和技术,没有受过专门训练的人难以胜任。现代科学技术都有很详细的门类划分。现今社会没有一个人或组织能够对所有的科技事务领域有很清楚的理解。因而,学科的交融就成了专业分工之后创新的源泉之一。科技事务具有很强的创造和创新性。科学研究就是探索未知领域,是一个创造的过程,创造性主要体现在发现、发明和创新等几个方面。科技事务很广泛的影响性。科技与政治、经济、文化、环境、健康等领域发生着密切的关联。因而,政府的公共管理活动也日益离不开科技事务。

(二)科技事务的类型分析

根据科研性强弱和外部性大小两个标准可以把科技事务分为四类。从科研性角度来看,有些科技事务属于科研活动或科研属性强的事务,如天体物理研究;有些科技事务则属于非科研活动或科研属性弱的事务,如科技交流活动等。从外部性(也就是其成本收益范围的大小及其是否对称)角度来看,有些科技事务仅对个人或私人组织产生影响,例如个人研究兴趣等;有些则对其他人或全人类产生影响,例如环境及食品技术等。

第一类科技事务影响的仅仅是个人,例如科学家出于个人的兴趣爱好而进行的科学研究活动,某个企业为了产品开发而进行的技术研发活动等不会对其他人产生影响。前者是个体进行的科研活动,后者是组织进行的科研活动,其共同点是都不具有很强的外部性,直接成本和收益都仅仅局限于个人或者是企业。我们称其为私益性的科技事务。

第二类是对其他人产生影响,但影响范围有限的科技事务,仅仅局限于某些学科领域的范围内。这类科技事务和活动是"共益性"科技事务。例如,某个学科领域的学术会议、学术交流活动、学科领域的科学研究成果的评价鉴定活动等。这些活动具有一定的外部性,但仅限于某个学科的学术共同体,不会对外部人员产生正面或负面的影响。这类科技事务属于"共益性"的科技事务。

第三类是对其他人产生广泛影响的科研事务,影响范围可能是一个国家乃至全人类。例如国防技术的开发,流行性疾病的疫苗的研制,环境治理方面的科学研究和技术开发活动等。这类科技事务称之为公共性科研事务。

第四类是公共性非科研事务。这包括两类,一类是围绕着科学技术事务而开展的科技管理活动。这是基于人类社会发展目标而对科技活动进行的具有促进性或控制性的政策管理活动,包括战略层面的科技计划和规划;综合层面的科技中介、大学科技园、中小企业创新基金等;基本层面的税收优惠、金融支持、教育培训、科技资金投入、政府采购、知识产权保护、贸易管制等。[11]二是基于科学技术开展的公共服务活动。凡是中涉及到专业化和专门化科学技术的政府各个部门的职能活动都属于这一类型。尤其是随着社会管制的兴起,科技和公共管理的日益交融向政府提出了专业性的挑战,"为了保护公众免遭破坏环境和生命健康的危险技术、产品的不良影响,并没有什么经验的监管机构被要求对监管的风险和收益机型非常复杂的预测分析。"[12]因此,政府的公共管理和公共服务活动需要更多的专业技术人员的参与,例如食品药品的安全管理,气象、地震预测管理,能源环境与气候变化管理等公共服务活动莫不如此。

总而言之,根据外部性大小,我们可以把科技事务分为私益性科技事务、"共益性"科技事务和公共性科技事务;根据科研性的强弱,又可以把公共性科技事务分为公共性科研活动和非科研活动。具体如表1所示。

三、组织属性与科技事务治理的组织选择

没有任何单一形式的组织是"适合于"所有情形的。任何组织安排都会产生有限范围的所希望的结果。每个组织安排都有局限性。[13]那么,哪些类型的组织适合于承担哪些类型的科技事务?要回答这个问题,还必须要清楚组织的类型和各类型组织的特点,并分析各类组织在具体的科技事务情境中的激励机制和行为选择逻辑,并据此推断其行为并预测行为结果。

(一)政府、营利和非营利三种组织形态分析

组织是协调人类活动,进行合作共益,以取得比各部分单独行动更大的成果的重要协调方式。从目前来看,政府、营利组织和非营利组织三个部门的划分方式已经成为人们的共识。这三种组织作用、运转和行为选择的逻辑各不相同,它们各自也具有不同的特性。

政府组织是基于权力和强制运作的一种组织形态,具有强制性、公共性、综合性及保守性等特点。强制性是政府组织的显著特点之一,因为政府组织是一种典型的官僚制组织,它意味着等级制,要求在适当行动的选择方面下级服从上级的命令,如果不服从则会受到惩罚。政府强制既可以在政府组织内部实施,也可以针对社会实施。政府组织强调公共的价值,其目标和动机是追求公共利益,以公共服务获得社会公众的认可、支持和拥护。政府所支配的费用是社会公众通过税收聚集起来的公共财政,政府需要就其权力行使和预算费用及治理绩效向社会公众负责。政府组织还具有综合性的特点。组织本身就是一种协调机制,而政府组织内部的协调更加突出命令统一和集中控制。因此政府组织不同于科研机构那样讲求专业化和领域的细分,政府组织强调的是统一化和综合性。

营利组织是基于经济收益和自愿合作运作的一种组织形态,具有利益最大化、竞争和效率高等特点。营利组织顾名思义就是追求盈余获得利润的组织,这类组织形态多表现为企业等。营利组织具有高度的竞争意识,营利性组织的运作是在市场之上,而市场的最大特点之一就是竞争性,商场如战场。然而,正是营利组织彼此之间追逐利润的竞争,才促成了新产品、新服务的不断开发,以及新技术的不断应用。

非营利的科技社团是基于"共益"和公益的组织形态。科技社团具有共益性、公益性、专业性和学术性、人才荟萃等特点。科技社团具有明显的共益性。科技社团绝大多数都是会员制的组织,其组织内的基本价值和功能定位在于服务会员需求、表达会员诉求、规范会员行为等方面。[14]科技社团所承担如学术交流、学术期刊、学术会议等活动都具有"共益性",服务于会员,这一点不同于政府组织。科技社团具有明显的公益性。科技社团还服务于社会公众。这一点主要体现在三个方面,一是科技社团通过服务于会员促进本学科领域的发展,从而通过科学技术的发展而间接地服务于社会经济发展,具有公益性;二是科技社团承担着科普、科学咨询等公共科技服务交流活动,普及科学知识,营造良好的科学氛围,促进全民科学素质的提高;三是科技社团还直接参与到与科技相关的政府公共服务活动之中,向政府决策提供大量相关科技咨询,承担政府转移的职能。科技社团具有专业性和学术性的特点。科技社团本身就是某一专业甚至是学科领域的专家学者的共同体,因此他们具有很强的专业性和学术性。这主要是指他们具有系统的专门的科学问题,同时也是指他们的活动都要以专业和学术活动为中心。科技社团还具有人才荟萃、知识密集的特点。[15]科技社团是学者们的聚集地,同行的科学家聚集在一起,自然就形成了人才荟萃的场面。科技社团虽然不是科研机构,但是具有很强的号召力,有学术交流的吸引力,因此形成了本学科领域的人力资源库。

(二)基于科技事务属性进行组织分工和协作

在进行科技事务属性、类型分析,并对组织进行属性分析之后,就需要在组织和事务之间进行匹配分析,探讨哪些类型的组织具有什么样的优势和劣势,适合于承担哪些类型的科技事务活动。

1.私人选择与公共科技事务的悲剧

作为理性自利的个人,当他们对相关事务进行成本收益分析并决定做或不做某事时,私人选择就发生了。对科技事务而言,私人同样会根据成本收益分析进行选择。对于成本收益对称的科技事务,个体有动力和动机进行研究。即使是某些科技活动的成本和收益不对称,借助于专利制度也会促成成本收益的对称化,进而会使个人或者私人企业有动力从事此类科学技术研究活动。因此,个人和私人组织是实施私益性科技事务的适当主体。

但是,一旦涉及到成本和收益不具有对称性时,个人或私人组织就没有动力参与到此类科技活动之中去了。这一类科技事务就是"共益性"和公益性的科技事务,这类科技事务往往需要付出的成本比较大或者是收益具有外部性,个体或者私人组织承担了成本之后很难有收益或者收益小于成本。因此,个体或者私人组织没有动力组织"共益性"和公益性的科技活动。此时,如果还是遵循自愿组织的和自愿交换的原则,那么大多数的"共益性"和"公益性"的科研成果就得不到供给。

因此,科技事务是不能完全依靠个人、私人组织和市场的,科技事务同样也会发生市场失灵的问题。如二战后,在美国关于政府科技政策问题的讨论中,阿罗(Arrow,R.)和纳尔逊(Nelson,R.)等人认为,在纯粹市场的条件下,科技活动所需要的自愿不可能得到最优配置,会出现市场失灵。这主要是因为发明的不可分性、收益的非独占性和不确定性等原因造成的。[16]

2."共益性"科技事务由科技社团自主治理

对"共益性"的科技事务,私人组织没有动力提供,政府由于自身的僵化、综合性过多专业性不足而难以胜任。这一类科技事务应当由科技社团承担,他们具有很强的专业性和学术性,信息与知识的专业化是科技社团的优势。

诸如学术交流、学术期刊、学术成果的同行评议、学术人员职称的评定等都具有很强的专业性,只有本学科领域的专业技术人员才了解,才能对其做出恰当的评价、判断,这些活动不会对"科学共同体"之外的人员产生影响。因此没有必要依靠政府权力的强制性去治理此类事务,权力的过度介入反而会导致权力的滥用和寻租问题。当前的科研项目申报中,正是由于权力的过度介入,对同行评议的不够尊重,出现了各种跑、拿、卡、要的问题。权力的过度干预还会妨碍科学技术研究的独立性和客观性,损害研究人员的积极性和能动性。因此,政府组织应当从"共益性"科技事务中退出来,将诸如学术会议、学术评奖、科技评价、科技培训、科技奖励、职称评定、学术自律等职能转移给科技社团。这种"转移"在本质上是职能的"归还"。

3.政府组织与公益性科研事务治理

政府组织具有公共性和强制性。对于那些个体和私人组织没有动力提供的公益性科研事务,政府组织可以凭借自身的强制性力量和对公共利益目标的追求,通过政策工具介入到其管理活动中。

由于排他性较弱,公益性科研事务很难排除其他人从中受益,因此,私人组织是没有动力提供此类科技事务的。但是政府具有强制性,官员利用政府权力能够对相关事务进行核心指导和控制,能够动员有效的惩罚来阻止拒不合作的策略,并执行管理规划来开发共同财产资源或者生产公益物品。[17]政府组织掌握有私人组织难以比拟的巨额公共财政资源,可以动用大量资源投入到大规模的科学技术研发活动中去,这一点可以弥补私人组织能力不足的问题。

从具体的科技政策来看,对于那些重大的基础科研项目,政府往往投入资金进行资助。例如各个国家都设有相关的研究基金专门用于资助基础学科的科学研究。同时,政府组织会通过专利制度提高技术发明人的私人收益,以直接补贴或税收减免为研究与设计提供财政支持,通过风险投资机制分担技术风险,建设公共科技基础设施,通过社会科技服务减少发明者与投资商之间的信息不对称等。[18]

但是,政府组织也不是万能的,在公共选择理论之后,人们认识到政府也是由人构成的,具有理性自利性的公务人员同样有着自身的利益追求。如同市场失灵一样,政府在科技领域同样也会出现失灵问题。因此,政府并不是公益性科技事务的唯一治理者。

4.公益性科技事务由科技社团与政府协作治理

科技社团是公益性科技事务重要的协作治理者。公共科技管理是政府组织在科技发展相关的政策制度等方面的管理活动。这一类活动需要发挥科技社团人才荟萃的优势。政府的职能应当定位于规划、决策、融资、制定制度等宏观决策方面,具体微观的操作活动,诸如基本数据的调查搜集、学科行业的统计分析、项目的申报、项目的评价、项目成果的评价等,属于操作性、专业性事务,可以通过向科技社团购买服务的形式交由科技社团去操作办理。这样就会在政府组织和科技社团之间形成良好的协作治理关系。既发挥政府的强制性、公平性及权威性优势,又避免了其专业性和学术性的不足。

基于科技的公共服务事务是政府向社会公众提供公共服务的活动,但由于其和科学技术有较强的联系,因此这一类事务也适合政府与科技社团之间的协作治理。这一类事务从管理本质上看是政府的公共管理职能,但由于政府的专业性不足难以完全胜。有的政府机构为此不得不设立研究机构,招聘研究人员,将相关研究活动内部化到官僚体制之中。但这会导致科学研究从属于权力因而失去客观性的问题,也会导致因机构重叠和科技资源效率低下的问题。恰当的做法是这类事务也要在政府和科技社团之间形成协作治理的格局。政府负责目标设定、筹融资、对社会公众相关需求的判断、政策调配等规范性问题,而将事实的、操作的、客观结果测评等部分的内容交由处于中立地位而又具有专业技术优势的科技社团承担。这就是政府职能的转移,具体可以通过向科技社团购买服务等方式实现二者之间的协作治理。

总而言之,政府组织、营利组织或者非营利都不是全能的,任何一个都不能适应所有情形,解决所有问题。可行的办法是,针对科技事务的属性和类型,在三种组织之间根据他们的优势和劣势优化选择。科技事务属性分析和组织选择的逻辑具体如表2所示。


四、结论

上述的理论分析在科技事务的内涵、外延、类型分析及营利、非营利和政府组织的组织属性分析的基础上,提出了科技事务治理的组织选择的逻辑。从逻辑推理中得出了两条结论:一是"共益性"的科技事务适合科技社团进行自主治理;二是公益性的科技事务,尤其是公共科技管理事务和基于科技的公共服务事务适合政府与科技社团的协作治理。然而,这两条结论都是理论的逻辑推理,不是实证检验。那么在实践中政府和科技社团在哪些类型的科技事务方面具有绩效优势,还需要根据理论逻辑对中国社会实践中科技社团承接政府职能的现状和问题进行分析与评估。而这正是未来这一研究主题的增长点。


作者简介:陈建国(1980-),男,汉族,河南灵宝人,华北电力大学人文与社会科学学院副教授,硕士生导师,兼任院长助理,主要研究政府创新与公共服务改革等。

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