陈陟云:法院人员分类管理及审判权运行改革的实践向度

选择字号:   本文共阅读 1752 次 更新时间:2015-01-23 21:56

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陈陟云  

目前,佛山中院的审判长负责制是在现行法律规定的框架内,基于法律规定必须全部采取合议制形式这一层级的法院现实,为去除审判权运行的行政化,由精英法官实现我们所要求“让审者裁判,由裁判者负责”的目标,把合议制与法官的精英化及法官员额制结合起来一种改革模式。


一、引言

在我国,法院案件审理普遍沿用行政机关的层级管理模式,造成审判工作长期处于“审而不判、判而不审”的割裂状态,既有悖审判居中裁判的特有机制内涵,又不利于司法公正的实现。自 2012年 12月审判长负责制在内部正式运行以来,佛山市中级人民法院(以下简称佛山中院)审、判分离的现象得以终结,实现“由审理者裁判、由裁判者负责”,审判质量、效率和效果明显提升。现将佛山中院人员分类管理及其审判权力运行改革的实践探索及心得与同仁分享,以期抛砖引玉。


二、 法院人员分类管理的理论逻辑与实践难题

一般以为,我国法院权力结构呈现二元性,即审判权与行政管理权并行。就两种权力的功能和区别而言,审判权是审判组织拥有的对纠纷作出权威判断的一种权力,其处理法律事务,维护社会秩序,是法院工作本质的反映。审判权属于专业权力,权力的来源是专业法律知识,权力主体主要是从事司法决策的审判组织 (独任制或合议庭 ),其角色特征具有独立性,每个法官在审判事务上应是独立的决策者,即使与案件审理相关联的行政事务的决策,法官也只是极其一般地受到院长的控制与指导。审判权的权威根源于公认的技术能力。而行政管理权是法院行政系统拥有获取和配置审判活动所需资源的一种权力,其处理法院行政事务,维系法院组织本身,是法院管理的必然要求。由于现实的法院总是要履行与审判相关的某些行政管理职能,因此法院内部的行政管理就有可能与法院的审判工作有所交叉、混合,甚至与司法权行使发生某种冲突,并在一定程度上会影响司法权的行使。


莫里斯·罗森伯格在《司法的品质》中说到:“司法是人和制度的集合体,即使有最明晰的规则、最透明的程序、最精巧的法庭技术,法官仍然是最关键的因素。” 对于司法的管理,归根结底就是对人及人的行为的管理。为此,笔者认为,法院管理及其改革,应本着让司法回归本质,让审判更加符合自身规律,让法官独立、公正地行使审判权,在法院内部实现公正、高效、廉洁,在法院外部树立司法公信和权威。要实现这一目标,必须同时推进四个方面的内容:

一是司法的中立性。这是司法的核心特质,也可称为司法的本质属性。司法权就是判断权、衡量权和裁决权,没有中立,司法就根本不可能立足,而独立是中立的前提和基础。实现法院和法官的独立一方面需要从体制上去行政化,“行政化”包括三个方面——地方化、上下级的行政化、法院内部领导与被领导的行政化;另一方面,也是最重要的,就是法院和法官地位的提高,只有真正落实法院的宪法地位,法院才能彻底去行政化,只有实现法官地位的提高,实现法官身份的独立,才能形成法官思想的独立和人格的独立。

二是司法的专业性。我们称之为司法的基础属性。司法的专业性要求法官要具有专业的技能素养和操守,这就涉及法官的遴选、培养以及如何确定法官员额等问题,而法官员额制必须以精英化为前提。要实现司法的专业性,就必须以法官的职业化为保障,以职业化的高要求和高保障来留住人才。

三是司法的亲历性。这是司法的规程属性,是“让审理者裁判,由裁判者负责”的必然要求,是解决审、判分离的根本途径,实现亲历性在本质上就是从审判权运行机制上去行政化。

四是司法的正当性,也就是司法的目标属性。司法的正当性包括程序和实体的正当,也就是过程和结果的正当。实现程序主体的正当需要权力和责任相结合、科学有效的监督体系以及切实的司法公开。同时,更需要司法的中立性、专业性、亲历性来保证司法立场、司法主体、司法过程的正当。只有这些要素完全满足了要求,才能从根本上保证司法程序的正当和实体的正当。司法的中立性、专业性、亲历性是司法正当性的基础和保障。


基于以上认识,目前在法院内部的改革上,司法的管理必须建立以法官为中心的内部管理机制,这就要求:

一是行政管理与审判管理相分离。法院管理改革,应着眼司法公正目标,克服行政化的现象和弊病,依照司法自身运行的规律建构具有适应性的现代法院管理制度,从行政化中摆脱出来,逐步实现非行政化与现代化。

二是法官享有对案件完整的审理权与判决权。司法权是一种判断权,而判断过程是一种认识过程,只有人才能在这一过程中把外在事物观念地“移入”自己由知、情、意等要素组成的意识结构并加以能动的加工收造,从而通过自觉的调节和控制以达到预期的目的。虽然法院是诉讼法律关系的主体,法官只是代表法院在行使司法权,但解决纠纷是一个调查事实、判明是非、适用法律的复杂过程,它要求法官对案件的事实和法律的适用作出判断,在这里,是法官而不是法院在进行判断活动,即只有通过法官的意识结构 (包括认知和评价两部分 )才能实现对案件事实“有与无”和法律适用“应与不应”的判断。

三是法官职务序列与其他职务序列相分离。法官职务代表着国家授予的审判权,它是国家对法官专业能力的确认,意味着神圣的使命与责任。只有具有法官从业资格并从事审判工作的特定人员才能被授予法官职权。从事非审判工作的人员只能根据其职责特点授予相应的职称,列入非法官职务序列管理,其职责在于为具有法官职称的审判人员提供其履行职能所需要的支持与保障。如果不作这种区分的话,法官职务就会失去应有的神圣性与庄严性,成为一项人人都可以得到的荣誉头衔。

在目前司法改革的大背景下,诸多从事法院相关工作和研究的人,都在积极探寻法院人员分类管理及审判权力运行这一司法改革的成功之道。但是,在改革实践中,必然要面临诸多难题。一是法官与审判辅助人员比例失衡,辅助人员流失现象严重。法官多,其他工作人员少,从事书记员、法警等审判辅助工作的人员更少,是我国法院普遍存在的问题。二是法官资格人员分布法院各个部门,有相当部分法官不在审判执行岗位,业务能力无法及时提高。三是法官成长受行政级别及职数所限,成长通道狭窄,工作积极性严重受挫。四是年轻法官所占比例较大,审判经验及业务能力难以适应民众对司法工作的需要。

与人员构成相伴生的问题就是法官职业化品质未能养成,概括起来表现为:

一是法官管理行政化,制约了案件质量提升。在法官管理行政化的背景下,许多资深法官直接脱离审判一线,一方面导致法官资源浪费,另一方面案多人少的矛盾长期无法解决,案件质量难以明显提高。

二是行政管理人员法官化,弱化了法官的专业化要求。法院按行政职级序列管理人员,在行政职务有限的情况下,任命法官成了内部解决队伍待遇的途径,以至于从事党务、文秘、后勤等行政管理工作的人员也可以成为法官,法官异化为与待遇相关的职称。

三是缺乏严格的分类管理制度,法官职业共同体难以形成。在官本位评价标准下,法官从办案中难以获得成就感,建立起职业荣誉感、责任感和使命感,从而造成法官队伍的不稳定。除此之外,审判权运行机制不科学、承办人制度责任虚化、审判委员会权责不对称,审、判割裂、司法审判和行政工作界限不清、监督保障机制弱化等等问题都是改革实践中必须面对的难题。


三、 以审判长负责制为核心的法院人员分类管理改革探索

通过对法院工作困境的长期观察与思考,笔者认为,加强法官职业化建设、推进队伍分类管理是彻底改变法官职业大众化、地方化、行政化,实现“精英审判”的必然选择,也是提高司法质效的必经途径。

一是从整体上推进人员分类管理制度改革。将队伍分为法官、审判辅助人员、司法行政人员,三类人员按照独自的序列垂直发展,不能相互交流任职,在此基础上建立科学化、制度化的分类管理体系和模式。如审判辅助人员改革主要是推进书记员、司法警察单独管理,书记员可按照事业类编晋升职级,司法警察按照公务员编制晋升职级,从而推进书记员、司法警察队伍向专业化方向发展。司法行政人员包括政务、人事、财务、装备、技术等人员,按照公务员或者聘用制人员编晋升职级,不能跨序列发展为法官或者审判辅助人员,从而造就一支高素质的司法政务人才队伍。

二是实施审判长负责制改革。内容包括确立审判长的核心地位、实行审判长员额固定制度、推行法官助理制度、探索独立的审判长任免制度、健全审判长职业激励机制。上述改革是紧紧围绕笔者所强调的司法的中立性、专业性、亲历性、正当性这四方面的特质进行的制度设计。

首先,确立审判长的核心地位,这一改革措施是基于司法的中立性和亲历性特质。因为,确立审判长的核心地位,就要求审判长实现“三个亲自”,即亲自阅卷、亲自开庭或参与庭审调查、亲自审批法律文书,由审理案件的法官享有案件的审理权和判决权,去除行政化的干预,从而确立审判长的中立地位,保证审判长所带领的合议庭所作出的裁判最大限度地接近法律的意志和精神。

其次,积极探索独立的审判长任免制度,这一改革措施体现的是司法的中立性要求。设立专门委员会,成员由法院党组成员、资深法官、法学家、人大代表、政协委员、普通公民组成,承担起对审判长的前期审查、听证、考核等选任工作,并按照无记名投票原则作出决定。专门委员会每年对审判长的工作绩效、职业道德、廉洁情况等进行考核,考核不合格的,免去审判长职务。这一改革措施打破了审判长对法院的人身依附关系,让审判长直接面对社会和群众。

第三,实行审判长员额固定制度、推行法官助理制度、健全审判长职业激励机制,这三改革项措施则是体现了司法的专业性特质。笔者以为,要实现司法的专业性,必须实行法院人员分类管理,而实现法院人员分类管理的基础是建立法官员额制。但是,建立法官员额制,必须以精英化为前提。另外,正如笔者前面所言,实现司法的专业性,就必须以法官的职业化为保障,以职业化的高要求和高保障来留住人才。基于这样的理论逻辑,我们的审判长负责制改革方案在体现司法的专业性特质方面,一是合理确定审判长员额,并保持较长时间不变,逐步实现审判精英化、职业化。审判长员额确定后,只有出现员额空缺时,才进行补选。审判长员额确定参照现有法官一线数量、院、庭领导数量、年收案件数量等因素确定。二是推行法官助理制度,区分审判事务和辅助事务,推进法官的职业化建设。即从通过司法考试的书记员队伍中选择一批优秀法官助理,承担调查收集证据、审查诉讼材料、接待当事人、进行庭前调解等审判辅助事务,从而把法官从事务性工作中解脱出来,让法官更加专注于组织庭审、起草、签发裁判文书等审判事务。

三是健全审判长职业激励机制。试行审判长职业津贴,每年按一定的标准,提高审判长职业待遇。审判长津贴由审判长自由支配。职级晋升时,审判长优先晋级,优先提拔。同时,启动“审判业务专家评审活动”,建立全市法院人才库,从审判长中选择一批审判业务专家,每年给予一定数额的津贴。通过以审判长为核心的改革设计,是希望以司法的中立性、专业性、亲历性来保证司法立场、司法主体、司法过程的正当性,通过建立符合司法规律的审判工作模式,让精英法官独立公正地行使审判权以及凸显审判长地位,树立职业尊荣感和认同感,从而把精英法官留在审判岗位上,激发其职业动力与激情,为法官队伍铺出一条职业发展道路。需要说明的是,根据现行《人民法院组织法》和三大诉讼法的规定,中级以上人民法院审理案件必须组成合议庭。在经济发达的地区,由于案件较多,如果其他配套措施没有跟上,案件完全由精英法官办理就显得很不现实。

为此,笔者通过多方权衡,最后决定采取审判长负责制这一提法,即由选出来的精英法官作为审判长即主审法官,与其他非主审法官组成合议庭审理案件,这种模式既达到了我们通过法官员额制,选出精英法官作为主审法官的目的,又兼顾现行法律关于合议制的规定;既能够完成像我们佛山中院这样案件数量巨大的办案任务,又能避免完全剥夺非主审法官的审判权力,最大程度降低改革的内部阻力。佛山中院审判长负责制改革的基本思路包括:

(1)审判长负责制的审判组织模式及选任机制。

一是要求建立固定审判团队。按照“1名审判长 +若干名法官+若干名法官助理或书记员”的模式,建立以审判长为核心的固定审判团队,审判长带领审判团队审理案件,审判团队成员之间分工协作,实行团队化运作、团队化管理和团队化考核。二是前面已经叙述的确立审判长员额制和审判长选任机制。选任确定的审判长人选,我们的方案中是建议由省级人大常委会统一任命。

(2)审判长负责制这一模式中的审判权、审判管理权、行政管理权配置。

一是合理界定权限,从审判权、审判管理权与行政管理权三个层面进行科学配置,实现三者相对分离,建立以审判权为主体、结构平衡、边界清晰的权力结构体系。审判权由审判长带领的审判团队行使,负责审理全院所有案件,形成公正高效的审判权运行机制,保障主审法官、合议庭、审判委员会等审判组织的法定审判权得到落实;审判管理权由审判管理办公室集中行使,院长、庭长、审判长分别负责分管部门、审判庭、审判团队的部分审判管理事务,建立扁平化的审判管理机制,强化有利于提升案件质效、维护司法公正的程序性监督;行政管理权由行政管理部门集中行使,院长、庭长分别负责分管部门、审判庭的部分行政事务,避免行政管理权对审判权的行政化干预。

二是科学配置审判权。突出审判长在审判团队中的核心地位,审判长作为审判团队的管理者,行使审判事务决定权、主持庭审权、组织评议权、裁判文书签署权等职权,履行对审判团队其他成员的指导、管理、评价职责,并对审判团队审理的案件全面负责。审理案件时,审判长严格做到“三个亲自”。

一方面,通过“三个亲自”从审判活动的三个关键环节确保审判权运作的非行政化,从程序运作上排除审判管理权、行政管理权对审判权的干预,使审判权运行符合“审判合一”、“权责统一”的基本司法规律,从而真正实现“让审理者裁判、由裁判者负责”的目标;另一方面,通过“三个亲自”做到办案责任的明晰化、具体化,体现谁用权谁负责,从而形成倒逼机制,促进权力主体更加规范、高效用权。审判团队其他法官配合审判长开展审判工作,并承担相应责任。合议庭审理案件的裁判文书,由合议庭其他法官、审判长依次签署,保障审判权依法独立行使。审判长的合议意见与合议庭多数成员意见不一致时,可以提请院长提交审判委员会讨论决定。此外,审判长负责制还要求坚决落实办案责任制及审判长负责制的监督机制,并强调职业保障。


四、审判长负责制的内在义理及其发展

基于司法的中立性、专业性、亲历性和正当性等四个方面的价值考虑,笔者主张在司法改革和法院工作中坚持“四性”合一,以对内建立公正、高效、廉洁的法院,对外树立公信和权威为工作目标,改革的理想就是要让司法回归本质,让审判符合自身规律,让法官成为真正的法官、法院成为真正的法院。但是,由于现实诸多条件的限制,笔者提出了以审判长负责制为核心的人员分类管理改革思路。 

该项改革是在现有法律框架内,在面临“案多人少”情形下的中级法院,把现行合议制组织形式与法官的精英化与员额化结合起来,希望能够通过法官的员额制,选出一批为数不多、高素质的真正意义上的法官,通过去除审判权运行的行政化,让审判权运行回归司法本质,由精英法官实现我们所要求的“让审理者裁判,由裁判者负责”。这项改革的阶段性目标是首先将法院的审判职能与行政职能分开,淡化行政在审判中的色彩,并在现有审判人员制度改革的基础上逐渐过渡到相对理想的法官独立制度。具体而言:

(1)审判长负责制改革是确保审判长成为真正意义上的精英法官。

笔者以为,司法是输出正义的事业,正义的实现有赖于对法官人力资本的运用,能否建立职业化、专业化和精英化的法官队伍,是司法事业成败的第一要素。首先,司法职业有自身特点,法官不同于普通公务员,法官职业化是由法官工作的性质决定的,其必须具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位,才能够完成公正与效率的司法使命。法官职业化不仅是一种理论逻辑的推演和论证,而且是现代法治发展的一个组成部分。因此,我们推行改革,根据审判工作规律和法官职业特点建立职业化的法官队伍,铺平法官职业化道路,让不同类别的人才“各行其道”。其次,法官队伍也要专业化。法院承担着化解社会矛盾、维护公平与正义的重任,需要法官具备深厚的法律知识功底和丰富的司法经验,以及相当的知识背景和教育经历。最后,法官职业化意味着精英化,精英化就要实行法官员额制,保证法官队伍的精英化。

(2)审判长负责制改革对审判长的定位,是去除审判权运行的行政化,要求审判长作为合议庭的组织者、主持者,而不是合议庭的领导者。

与其他法院的审判长负责制不同,佛山中院的审判长负责制在改革方案设计中所坚持的理念就是要求避免在打破了审判庭层面上实质的行政首长负责制后,却又将其原封不动地移植到合议庭层面上来,从而出现审判庭的“微缩版”,形成审判活动中新的行政化问题。佛山中院的审判长负责制改革,不仅仅要求审判长对案件质量的责任担当,还包括行使案件管理、主持庭审、组织评议、提请讨论、签发裁判文书等职权,并根据司法的亲历性品质,要求审判长亲自阅卷、亲自主持庭审、法庭调查或提审,亲自审批法律文书,排除不具备亲历性的行政领导对案件的干预,实现让“让审理者裁判,由裁判者负责”。因此,佛山中院的审判长负责制改革不会造成新的行政化问题。审判长负责制中审判长亲自签发所有裁判文书与改革前院庭领导层层审批签发裁判文书存在本质的区别:一是审判长签发裁判文书是基于其在合议庭中的审判长身份,而不是基于审判职务或行政职务的身份。二是审判长在签发文书前,审阅了案卷,当面倾听了当事人的诉辩,审判长既是审理者,也是裁判者。三是审判长要对案件质量承担首要责任,而不会出现改革前裁判文书经过层层行政审批,产生责任问题却无人负责的情况。

(3)审判长负责制改革仍然坚持合议制的本质属性。

第一,佛山中院的审判长负责制改革并不是审判长一人承担办案责任,而仍然是合议庭全体成员共同对案件认定事实和适用法律负责,合议庭成员需要对自己的合议意见负责。第二,审判长负责制下仍实行合议制,合议庭全体成员平等参与案件的审理、评议和裁判,并按多数人的评议意见作出决定,审判长与其他合议庭成员同票同权。第三,审判长无权直接更改合议庭的决定,若审判长对合议庭多数意见有异议,可提请院长提交审判委员会讨论决定。第四,审判长负责制还要求通过强化对合议法官的考核,建立合议庭成员之间的互评机制,从制度设计上避免出现审判长权力凌驾于合议庭,合议法官盲从附和审判长意见的情况出现。虽然,根据合议制的属性要求,对于应当以合议制审理的具体案件,合议庭应属于临时组成的审判组织,这一点与同为审判组织的审判委员会有所不同,但是佛山中院的审判长负责制改革实行的相对固定的合议庭形式,实际上是在不违反法律规定的前提下,最大程度运用了组织的便捷性原则,以实现改革效用的稳定性和最大化。

(4)审判长负责制改革克服了现行合议制运行的形式化弊端,强化合议庭的合力。

合议制作为人民法院的基本审判组织,是《人民法院组织法》和三大诉讼法中明确规定的组织形式。在人民法院“一五”、“二五”、“三五”改革纲要中,合议制改革也一直是司法改革的重要内容。但是,这些年推行合议制改革仍然不能消除“行政化”问题。在传统的承办人负责制下,案件承办人实际担当了“主审人”的角色,无论是阅卷、调解、庭审,还是案件事实的认定、证据的采信都由承办人负责,虽然有诸多观点和规定要求对合议庭成员如何行使这些权力设定相应的监督、管理和制约机制,但是,在传统合议制运行现实中,法官只把精力集中在自己承办的案件上,对于合议庭其他法官承办的案件,要么是因为“案多人少”没有时间也没有精力给予过多的关注,或者是因为态度等原因对合议庭其他成员审理的案件不积极、不主动,甚至不负责任,从而出现了在庭审过程中“坐而不审”,评议过程中“合而不议”等现象,合议制形式化问题非常突出,在事实上成为了独任审判。鉴于这种现象,笔者一直在思考一个问题,那就是,多数人参与的合议制就一定优于精英法官的独任裁判制吗?也有观点认为,审判的正确率并不与法庭组成人数成正比,相反在某种程度上,当法官个人的工作总量因参审案件的增加时,案件总体的正确率反而会降低。在案件的审理中,迷信群体决策是优于个体决策,但是参与案件审理的法官不能形成合力,最终也发挥不了合议制应对具备的正面功能。因此,笔者主张以后中级以上法院不必都实行合议制,即减少合议制的受案范围,扩大独任制审判范围。事实上,一些大陆法系国家早已经在这方面有所改变。如德国在2001年7月27日颁行的《德国民事诉讼改革法》极大地扩展了独任法官在一审和二审中的运用,将《独任法官修正案》第348条第1款修正为:“民事庭由其一名成员以独任法官进行裁判”,其目的在于提升州法院的办案能量,赋予独任法官审判权限,增加独任法官审理案件的比例。州法院民事诉讼审判组织的基本原则已从合议制为原则转向了独任制为原则,合议制为例外。


但是,在我国现行立法没有进行修改的情况下,佛山中院的审判长负责制,正是既要考虑合议制的法律规定,又把合议制与法官的精英化及法官员额制结合起来,通过选任精英法官担任审判长,有效调动合议庭其他成员的合力,以保证案件质量的较好改革措施。这主要体现在:

一是强化审判长对整个审判团队的审判事务的主导权,有效调动整个合议庭的力量,使合议庭成员能够形成合力。审判长负责制赋予审判长的职权包括对合议庭成员办理案件的分配调整,组织审判程序的展开,对审前、审中、审后事务的统一指挥,对整个合议庭绩效指标的监控,合议庭裁判标准的协调统一、合议庭内外事务的沟通协调。

二是强化审判长对合议庭审判质量的责任。审判长不仅要对自己的合议意见负责,而且要对裁判结果负责,尤其是当审判长意见为合议庭少数意见,而根据合议庭多数意见作出的裁决结果出现错误时,审判长若没有采取相应的监督措施(如提请院长提交审判委员会讨论),审判长仍需承担主要责任。审判长不仅要对裁判结果负责,而且要对案件整体质量负责(包括审判程序、裁判文书质量等)。以裁判文书为例,审判长需对合议庭作出的裁判文书进行签发,若裁判文书质量出现问题,即使该裁判文书不是审判长制作,审判长仍需承担主要责任。

因此,在审判长负责制下,审判长对其带领的合议庭所办理的全部案件的审判质效要承担责任。与此同时,合议法官所承担的责任并没有因此而减轻,仍然要对自己参与庭审或法庭调查、合议意见以及撰写的法律文书等审判职责负责,只是合议法官的上述审判行为和职责是否积极履行要受到审判长的监督和评价,目的是避免以前传统的承办人负责制下合议法官“坐而不审”、“合而不议”等消极审理现象。


五、结语

考察一些大陆法系国家如德国的民事诉讼法历史,我们就会发现,审判组织无论是在一审还是二审诉讼中是采取合议制还是独任制的问题,在理论与立法、司法实践中其实已经不再需要纠结和疑问。德国的民事诉讼法历史实际就是一个独任法官制适用范围不断扩大、合议制逐渐缩小的演变史。 9目前,佛山中院的审判长负责制是在现行法律规定的框架内,基于法律规定必须全部采取合议制形式这一层级的法院现实,为去除审判权运行的行政化,由精英法官实现我们所要求“让审者裁判,由裁判者负责”的目标,把合议制与法官的精英化及法官员额制结合起来一种改革模式。那么,在不远的未来,如果我国的《人民法院组织法》及三大诉讼法能够进行立法修改,规定基层法院的一审案件原则上应适用独任法官制,例外情况下适用合议制,而中级以上法院的一审及二审程序中可以根据案件类型或当事人的合议选择引入独任制,或者因为配套措施的建立,“案多人少”的矛盾已经解决,那么,我们的审判长也就是真正意义上的法官,审判长负责制就演化成真正意义上的法官负责制。


【作者简介】

陈陟云,广东省佛山市中级人民法院党组书记,院长。

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文章来源:本文转自《中国法律评论》2014年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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