摘要：在实践中，我国审判机关的设置深陷“令出多门”所导致的规范性困境，而最高人民法院的内部批复则是人民法院的内部组织和管辖权调整的主要依据。2018年修订后的《人民法院组织法》增加了《人民法院组织法》的规范密度，但仍遗留了许多有待系统解释的问题，特别是如何建构审判机关的组织性法律保留制度？基于审判权对法治国家原则和人民民主原则的特殊重要性，我国审判机关的组织适用高密度的法律保留：对审判权秩序的调整和对所有行使审判权的机构的组织，都适用绝对法律保留；涉及法官及法院内部的法官管理机构的组织事项，也同样适用绝对法律保留。审判机关的其他内部机构适用相对法律保留，立法机关可以通过法律授权各级人民法院或产生该人民法院的国家权力机关来规定，但不可授权行政机关或上级人民法院规定。

关键词：审判权 《人民法院组织法》 法律定法官 法律保留 重要性理论

作者简介：姚子骁，德国柏林洪堡大学法学院博士研究生。

在过去十年，国家机构释义学一直是中国宪法学最显著的理论增长点。[1]自1999年最高人民法院制定第一个《人民法院五年改革纲要》以来，我国的司法体制就始终处于“改革进行时”。最高人民法院每五年颁布一次《人民法院五年改革纲要》，这已经成为实践惯例。一直以来，学界对于司法体制改革的关注都是从司法制度的视角出发，即使讨论审判机关的组织，核心问题也是，什么样的人民法院才能更好地实现司法改革目标。而怎样设置人民法院才符合宪法和法律的组织法视角则鲜少得到关注。在“重实体、轻组织”的氛围下，无论是在理论研究中，还是在司法改革的实践中，组织法规范总是被有意无意地忽略。有鉴于此，本文从国家组织法的视角出发，遵循“实践—规范—理论”的分析框架，首先整理我国审判机关组织的实践问题，并依据组织规范对这些问题作出评价；继而尝试以组织性法律保留理论为基础，建构我国审判机关组织性法律保留的制度，为现行规范中尚待解释的不明之处提供一个融贯的法释义学方案。

一、我国审判机关的组织实践

从宏观来看，新中国成立以来，我国审判机关的组织体系长期保持着最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院的稳定结构。但通过进一步观察则发现，与宏观结构的长期稳定形成鲜明对比的是，实践中人民法院的设置、组织和管辖范围无不处在相当程度的变动之中，且这些组织事项的变动所依据的规范各异，决定主体也不尽相同，深陷“令出多门”所导致的规范性困境。同时，我国审判机关的组织严重依赖最高人民法院的内部批复，这导致上下级法院之间的组织关系在事实上愈加“行政化”。[2]

首先，我国审判机关的设置主体和规范渊源多种多样。除《人民法院组织法》外，全国人民代表大会常务委员会的决定、行政机关的其他规范性文件乃至最高人民法院的内部批复都可以设置一个甚至一类人民法院。由全国人民代表大会常务委员会以决定的形式设置人民法院是2013年司法体制改革后的常见做法。通常在党中央审议批准后，由最高人民法院提出议案，全国人民代表大会常务委员会作出决定，设置人民法院。[3]以这种模式设置的人民法院包括知识产权法院、[4]金融法院[5]等专门人民法院。在依据行政机关的其他规范性文件设置的人民法院中，最具代表性的是铁路运输法院。1980年7月25日，原铁道部、司法部联合发布了《关于筹建各级铁路运输法院有关编制问题的通知》，三级铁路运输法院自上而下陆续组建。以类似方式设置的还有林业法院、[6]海事法院[7]等专门人民法院。最高人民法院的内部通知更是各类人民法院设置、撤销、重组的重要依据，并且与其他规范渊源交叉重叠。例如，撤销铁路运输高级法院，[8]设置林区法院，[9]设置经济开发区法院、自由贸易试验区法院等人民法院，[10]以及重组铁路运输法院为跨行政区划法院[11]等，这些皆是以最高人民法院的批复为组织法基础。还有个别人民法院的设置仅以地方党组织的决定、方案为依据。例如，新疆维吾尔自治区生产建设兵团三级人民法院最初于1983年11月由中国共产党新疆维吾尔自治区党委批复同意设置，15年后才由第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》补上其规范基础。

其次，已经设置的人民法院组织的调整在实践中习惯以最高人民法院的内部文件为依据。对各级人民法院的组织事项而言，最高人民法院在事实上扮演的角色早已远非“监督者”，而是不逊于行政系统中最高国家行政机关地位的“领导者”。例如，在各地中级人民法院内部设置专门的知识产权审判机构，都是通过最高人民法院的同意批复实现的，[12]同时一并调整的还有所涉案件的管辖。类似的实践还有依据最高人民法院批复设立郑州、长春、乌鲁木齐环境资源法庭。

再次，各类人民法院的设置与组织的改变必然带来管辖权秩序的相应改变。但即使不存在法院组织的变化，我国各类人民法院的管辖范围也时常处于变动之中，而调整依据主要是最高人民法院的司法解释及其他规范性文件。以海事行政案件的管辖权归属为例，自1984年设立海事法院以来，海事行政案件的管辖权在由地方法院管辖和由海事法院管辖之间反复更迭，[13]而调整管辖权的依据全部来自最高人民法院：全国人民代表大会常务委员会在《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》中将包括海事行政案件在内的18种案件授予海事法院管辖，但1991年最高人民法院颁布司法解释，规定专门人民法院不受理行政案件，由此，海事行政案件首次由地方法院管辖。但10年之后的2001年，最高人民法院颁布《关于海事法院受理案件范围的若干规定》，将海事行政案件再次交由海事法院管辖。然而短短2年之后，最高人民法院办公厅又颁布《关于海事行政案件管辖问题的通知》（法办〔2003〕253号），又一次将海事行政案件划归地方法院管辖。到了2016年，最高人民法院发布《关于海事诉讼管辖问题的规定》（法释〔2016〕2号）和《关于海事法院受理案件范围的规定》（法释〔2016〕4号），第3次将海事行政案件纳入海事法院的管辖范围。海事行政案件在30年间发生了4次管辖权变动，这为当事人的权利救济带来了负面影响，而以司法解释或内部通知的形式频繁地修改管辖范围，更进一步影响了我国审判机关的司法公信力。在现实中，我国审判机关与其他国家机关一样长期处在改革之中，无法形成稳定的组织结构和管辖秩序。国家权力机关、行政机关等不同主体都可能设置人民法院。与此同时，司法体制改革的实现在很大程度上依赖最高人民法院的规范性文件，而忽略了《宪法》与《人民法院组织法》的规范要求。

二、我国审判机关的组织规范

法实践与法规范都可以被视为社会科学意义上的实存，对其进行观察、描述是法理论反思的前提，也是最终重构法解释的基础。应然的法规范与实然的法实践之间存在的紧张关系固然不能贬损规范的效力，但将其作为法理论反思的有效性背景则有助于得到一个更有实践导向的法解释方案。通过梳理我国审判机关的组织规范体系不难发现，2018年修订的《人民法院组织法》通过新增条款提高了审判机关组织规范的规制密度，统一了设置人民法院的主体，但仍然存在一定程度的内在矛盾与不确定性，有待法理论的明确与调和。

关于审判机关的组织，《宪法》的条文在总体上保持着连续、稳定与清晰。“五四宪法”第74条第2款规定了“人民法院的组织由法律规定”。这一条文虽然在“七五宪法”中被删除，但“七五宪法”第25条本身并未对审判机关的组织作出不同规定，且“七八宪法”第41条第2句原封不动地恢复了“人民法院的组织由法律规定”这一表述。而以“五四宪法”为基础全面修改得来的“八二宪法”，则在第129条第3款中完整地继承了这一规定。从宪法史的视角看，无论是制宪者还是修宪者，其意志都是一贯且明确的，即将审判机关的组织委托给形式意义的法律。[14]结合《宪法》的其他条文作体系解释，这种宪法委托的规范含义是清晰一义的：“由法律规定”即必须由全国人民代表大会及其常务委员会通过正式立法程序，制定正式法律予以规范。在此，无论是不制定法律，还是以决定决议的形式作出规定，都存在不合乎宪法的可能。

此外，尚待明确的还有“组织”一词的规范含义。这个问题还可以被更理论化地表述为，对于审判机关的组织，宪法委托给立法机关的立法裁量空间究竟有多大？宪法是要求立法机关亲自就审判机关的组织事无巨细地通过正式法律予以规定，还是允许立法机关在亲自规定了原则与那些重要的、根本性的事项之外，授权其他机关作出进一步的具体化规定？《宪法》文本为这两种解释方案预留了空间，具体的取舍还需要从对《人民法院组织法》《立法法》相关条款的分析中寻找。

1954年9月21日，即“五四宪法”通过的第二天，第一届全国人民代表大会第一次会议便通过了新中国第一部《人民法院组织法》。作为“五四宪法”第74条第2款的具体化，这部事实上由立宪者制订的法律概括地规定了人民法院的类型、任务、组织、职权、审判人员以及独立审判、两审终审、辩护制度、人民陪审等一系列重要的审判制度。相较于该法所规范的对象的数量，其条文总数显然不能对人民法院的组织作具体、细致的规定，因此，授权立法就成为必然。该法第2条规定，高级人民法院与专门人民法院的设置授权由司法部报请国务院批准；中级人民法院和基层人民法院的设置授权由省、自治区、直辖市的司法行政机关报请省、直辖市人民委员会或者自治区自治机关批准。第27条授权全国人民代表大会常务委员会规定专门人民法院的组织。第40条授权司法部规定各级人民法院的办公机构。从“五四宪法”始，由全国人民代表大会制定概括性的单行组织法，并授权其他机关进一步作出具体化的规定，就成为我国审判机关组织法的规范结构。

1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《人民法院组织法》延续了这样的规范结构，但对具体的被授权主体作出了重大修改。虽然该法是在1954年《人民法院组织法》的基础上修改的，且修改之处较少。但对于人民法院的组织，除第29条依旧保留了授权全国人民代表大会常务委员会规定专门人民法院的组织和职权外，该法改变了先前授权不同主体规定不同级别的人民法院的分散结构，将各级人民法院的设置、人员编制和办公机构统一授权由司法行政机关规定。这实际上是将审判机关的组织视为司法行政工作的一部分，并整体授权由行政部门统一管理。前述铁路运输法院、林区法院等由行政机关设置的专门人民法院就是以此为规范依据的。

这样的分工秩序很快便遭到了法院系统的反对，各级人民法院要求改由法院管理。因此，“考虑到这类工作的分工较易发生变动，为了有利于法律的稳定性”，[15]全国人民代表大会常务委员会于1983年修改了《人民法院组织法》，删去了授权司法行政机关调整法院组织的规定，但没有作出新的授权规定。同时被删去的还有第2条第1款第2项关于专门人民法院类型的列举，改为概括式规定。理由是，“这样修改后的规定较为灵活，除明确必须设立军事法院外，对其他专门法院的设置不作具体规定，可以根据实践，需要设的就设，不需要设的就不设”。[16]这样的立法不作为固然满足了对灵活性的追求，但也偏离了既有的“概括性单行组织法和授权立法具体化”的规范传统。对于审判机关组织的具体内容，法律既没有亲自规定，也没有授权其他机关规定，而是将其悬置为规范上的“空白”。

2000年，第九届全国人民代表大会第三次会议颁布《立法法》，对审判机关的组织提出了新的规范要求，也为重新理解“人民法院的组织由法律规定”条款提供了依据。2000年《立法法》第8条第1款第2项将各级人民法院的产生、组织和职权明确规定为“只能制定法律”的事项。这一规定乍看上去应当被理解为全国人民代表大会及其常务委员会对相关事项的绝对法律保留，但通过考察立法机关对该条文的具体解释可知，对属于全国人民代表大会及其常务委员会专属立法权限的事项，“其他任何机关非经授权，不得进行立法”。[17]“一些重要的立法权必须由全国人大及其常委会直接行使，中央行政机关和地方国家机关非经专门授权不能行使”。[18]因此，《立法法》的规定不能被理解为对人民法院所有组织性事项的绝对法律保留，立法者没有完全禁止法律规定授权立法。但相比于《宪法》文本，《立法法》的措辞毕竟更为严格：一方面产生了法律保留的法效果，即全国人民代表大会及其常务委员会必须通过正式立法程序制定的法律和“有关法律问题的决定”亲自规定各级人民法院的产生、组织和职权，同时不排除法律授权其他主体进一步制定具体的组织规范，只要授权立法符合法律保留和授权明确性的要求；另一方面产生了近似于“法律的法规创造力”[19]的法效果，即只有法律才能作为审判机关组织的原初规范，其他的组织规范只能作为次级规范，在法律授权的范围内发挥具体化的作用。

2018年，全国人民代表大会常务委员会对《人民法院组织法》进行了全面修订，从原有的3章40条扩充至6章66条。虽然这样大范围的全面修订是否超越了《宪法》第67条第1款第3项赋予全国人民代表大会常务委员会的“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”的职权尚存疑问，但的确增加了《人民法院组织法》的规范密度，追认了知识产权法院、金融法院、最高人民法院巡回法庭等审判组织在设置上的合法性，并且明确了设置人民法院的规范渊源是“宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定”，统一了人民法院的设置主体，排除了行政机关、人民法院自身乃至地方国家权力机关设置人民法院的合法性。然而，修订后的《人民法院组织法》同样遗留了许多有待系统解释的问题：

首先，法律中的“组织”一词的含义仍然不明确。《人民法院组织法》第1条规定了该法的立法目的是“规范人民法院的设置、组织和职权”，而且第2章的标题“人民法院的组织和职权”被修改为“人民法院的设置和职权”，“设置”与“组织”所指的组织事项究竟包括哪些？又与《立法法》规定的“产生”有何区别？其次，《人民法院组织法》第3条将宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定作为人民法院设置的规范依据，这如何与宪法委托和《立法法》第11条第2款的规定相协调？《人民法院组织法》第14条、第15条明确了授权全国人民代表大会常务委员会“规定”在新疆生产建设兵团设立人民法院、专门人民法院的相关事项，这样的授权是否符合法律保留原则的要求，又应当以何种形式、程序进行规定？最后，《人民法院组织法》第19条、第26条、第27条以及第28条规定了不同人民法院“可以设立”巡回法庭、人民法庭、专业审判庭、综合业务机构、审判辅助机构和行政管理机构等内设机构，但该法没有明确设立这些内设机构的主体、程序和形式，也没有回应目前实践中由最高人民法院以内部规范性文件的形式设立、调整下级人民法院内设机构的惯例。另外，这些不同类型的内设机构是否适用统一的规则？

将上述问题进一步理论化，核心问题便是，如何建构审判机关的组织性法律保留制度？作为我国司法制度的支柱，审判机关的组织法规范能够对实践中的部分问题予以规范上的回应，但其内部仍然包含着模糊不清与相互抵牾之处。在此，需要借助组织性法律保留的一般原理填补实在法规范的不足，为其寻求一个法秩序内部自洽、协调的解释方案，以期能够更好地指引、规范我国人民法院的组织法实践。

三、审判组织的法律保留

作为“依法律行政”子原则的法律保留最初是针对行政行为的，特别是针对侵害私人自由与财产的干预行政的。[20]将行政活动的法律保留原理适用于组织法领域，即使是适用于行政组织法领域也并非不证自明的。[21]但如果把法律保留理论从具体的国别法秩序与其概念史中抽离出来，以一种纯粹功能主义的视角将其扩张理解为一种成熟的理论工具，以界定哪些事项必须保留给立法机关，使立法机关通过制定正式法律来规范这些事项，则法律保留适用于审判机关的组织事项便是可能的。[22]关键问题不再是这种适用是否存在概念上的障碍，而是由此能否获得更好的规范解释方案，以便更有效地解决审判机关组织法实践中的问题。

（一）审判权的特殊性

相比于要求全部国家活动都需要法律授权的全面保留理论，[23]重要性理论更适宜作为组织性法律保留范围的判断标准，其在组织法中的具体化则是以职权为关联点，越重要的职权，法律保留的规制密度越高。[24]而相比于行政权以及与行政权具有天然亲和性的监察权、检察权，审判权显然存在着本质区别，因而有必要先厘清审判权的特殊之处。

1.审判的概念

关于审判，或者说司法，[25]许多法学家都曾经尝试为其寻找一个清晰的定义。克劳斯·施特恩（Klaus Stern）将司法理解为“由一个无涉（unbeteiligt）的国家组织，即法官，在特别规定的程序中适用生效的法对事实作出法的评价，是具有最终约束力的决定”。[26]埃伯哈德·施密特－阿斯曼（Eberhard Schmidt－A?mann）对司法的定义则是“完全按照法的方法和标准，在一种合格的（qualifiziert）程序中对那些法律意见相互冲突的案件作出的具有约束力的决定”。[27]其中，最值得重视的是专长于程序法与法院组织法的卡尔·奥古斯特·贝特曼（Karl August Bettermann）的学说。

作为有着丰富法官经验的学者，贝特曼对程序法整体及其实践有着罕见的深入认知，其学说考察了大量的程序细节，并且结论清晰一义。[28]概括地说，“司法即是识别法（fur Rechterkennen），决定什么是合法的”。[29]具体而言，“司法就是所有由一个无涉争议对象者就法争议作出的国家决定”。[30]

司法的实质概念包含三个要素：其一，中立性。对争讼作出裁判的必须是争议双方以外的中立第三方。其二，司法活动的对象是法争议，或者说是处于不确定状态的法律关系。这使得司法活动直接影响争议双方法律上的权利义务。其三，司法是国家行为，是公权力的实现。国家通过司法垄断了权利救济的渠道，排除了任何形式的私力救济与自助行为，而诉讼当事人以及其他受裁判影响的第三人通过诉讼程序获得了法安定性。[31]由此，国家的内部和平与公民的安全得到了保障。

2.审判权与宪法原则

从上述三个要素出发，可以发现审判权与宪法中的法治国家原则以及人民民主原则之间的紧密联系。

对于法治国家原则而言，审判权是“定分止争”的权力，它终局性地决定了法律争议，决定了公民在法律上的权利义务，是救济公民免被他人乃至国家权力侵犯的权利的最后可能，直接影响着公民基本权利的实现。申言之，无论国家权力如何分工，审判权始终作为一个必要的权力类型，其正当性便根源于个体的自我决定。保障个体自我决定的可能性，是法治国家原则的实质核心，也是我国《宪法》通过“国家尊重和保障人权”条款实现的具有重要意义的价值填充。公民只有在其个体的自我决定可能性被其他公民乃至国家阻碍时，才会主动求助于法秩序。[32]司法正是国家权力被动地、具体地、追溯性地回应个体的主动请求的活动，而司法权的正当性也以个体的自我决定为理论基础。[33]同时，司法的中立性意味着，审判权必须能够独立于现时乃至未来可能参与诉讼程序的主体。不同审级的审判权是彼此独立的，绝非类似于行政权般的上下级关系，而是一种诉讼程序中的先后次序。高审级的审判权不能提前参与案件的判决，低审级的审判权也不能影响上诉案件的判决。司法的中立性不仅要求保障审判权的行使不受行政机关、社会团体和个人的干涉，而且要求不受其他审判权的干涉，以免掏空审级制度，不利于公民基本权利的保障。

对于人民民主原则而言，作为一种国家权力的审判权和作为一种国家行为的司法，其理所应当地要受人民民主原则的约束。在我国，一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是人民代表大会，只有它才是具备直接民主正当性的国家机关，也只有它才能为其他国家机关行使权力提供正当性基础。因此，审判权的运行自然要在人民代表大会的规范意志所划定的框架内，不能自行其是。

3.审判权适用绝对法律保留

根据组织性法律保留的一般原理，职权的重要性与法律保留的规制密度正相关。首先，对于公民来说，司法救济是其获得公权力救济的最后可能，“无救济，则无权利”。审判权对公民权利义务的影响非其他权力分支所能比。其次，整个国家法秩序都仰赖审判权的行使，以实现法治国家自我约束于法的义务。“作为法治国家的保障，司法的现代形态及其任务与权力划分的宪法国家紧密相连：司法自始便通过其作用将政治权力（起先是君主，嗣后是人民）与国家体制的法秩序（特别是人权）持续地紧紧箍住并确保‘法的统治’（Herrschaftdes Rechts），即‘法治’（rule of law）的实存。”[34]再次，人民通过人民代表大会行使国家权力，管理国家事务。法律是人民意志的规范表达。审判权将一般性的法律规范切实贯彻于个别性的法争议当中，保障了人民意志对共同体秩序的支配。因此，审判权秩序的具体形态，即司法管辖权的范围，无论其在审级中处于何种地位，也无论其管辖的地域范围和案件类型为何，都是重要的组织事项，适用绝对法律保留，必须由立法机关制定法律予以规范，不得授权其他机关。

（二）审判组织适用绝对法律保留

在分析了审判权的特性之后，需要进一步追问，究竟是哪些主体在行使审判权？应该为审判组织的法律保留配备怎样的规制密度？

行使审判权的主体在《宪法》文本中被规定为“人民法院”，但对这一规定实际含义的解释必须置于个案审判的情境之下。在个案审理、裁判的过程当中，人民法院不是抽象意义上的整个人民法院或某个审判庭，而是具象为审理、裁判该案的审判组织，通常表现为独任法官或者合议庭。因此，独立行使审判权的“人民法院”不仅是组织法或者审级意义上的各基层、中级、高级乃至最高人民法院及其审判庭，而且涵盖了审理个案的具体的审判组织。这一点从我国正大力推行的司法责任制中可以获得佐证。2015年，最高人民法院发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。对于“审判责任的承担”，其认为，“独任制审理的案件，由独任法官对案件的事实认定和法律适用承担全部责任。合议庭审理的案件，合议庭成员对案件的事实认定和法律适用共同承担责任”。如果案件是经审判委员会讨论并决定的，则根据不同情况由“持多数意见的委员共同承担责任”或“由合议庭和持多数意见的委员共同承担责任”。可以看出，无论审判责任最终由谁承担，其承担的主体都是事实上行使了审判权的审判组织（独任法官、合议庭或审判委员会），而非抽象的某一个法院整体。因此，我国《宪法》第129条第3款和第131条中的“人民法院”还应当包含实际审理案件的审判组织，这也是审判机关组织性法律保留的当然对象。

进而，法官个人直接行使着审判权，故也应被纳入组织性法律保留的调整范围之中。法院组织法与法官法的关系不能类比于行政组织法与公务员法，后者之所以能够被相对独立地区分开，是因为公务员个人在基于行政一体性原则建构起的科层结构体系中发挥的作用仅是执行上级命令，在行政活动中没有独立的法地位。而法官在审理个案中依法独立行使审判权，是每一个判决中的“人民法院”，因而也是审判机关组织性法律保留适用的重要内容。法官的组织性法律保留要求审理个案的法官必须依据法律事先确定，以避免因法官的恣意而造成司法的偏私与不公。我国诉讼程序中的指定管辖制度与法官的组织性法律保留要求似乎存在抵牾，可以考虑进一步限缩指定管辖的适用条件，以消除其不合乎宪法法律的担忧。

一些文献尝试引入比较法上的“法律定法官原则”（Gesetzlicher Richter）[35]以助益我国司法管辖制度[36]或审判委员会制度[37]改革。该原则要求审理个案的法官必须根据法律的规定事前产生，禁止设置针对个案的、事后组织的“例外法院”（Ausnahmegerichte）。这种理论的引入在缺乏我国法规范上关联点的同时忽略了既有宪法规范为理论发展提供的解释空间。另外，德国法理论对“法律定法官原则”的解释不局限于字面意义上的“法官”，而是扩张解释为“既包括作为组织单位的管辖法院，也包括法院内部的作出裁判的合议庭以及个案中的法官”。[38]这与扩张我国《宪法》文本中的“人民法院”的概念，以涵盖所有法院、审判组织和法官的解释方案最终殊途同归。

因此，行使审判权的主体，即审判组织也适用绝对法律保留。任一层级的行使审判权的主体对个案的裁判都是独立的，其所拥有的审判权既不受其他机关的干预，也不受其所属的法院乃至上级法院的干预，甚至国家权力机关对其的监督也只能是概括监督，而非干预具体个案。换言之，在个案的范围内，审判组织和法官就是国家主权的具体行使者，并承担相应的法律责任。从最高人民法院至基层法院的人民法庭、从首席大法官到人民陪审员，凡独立行使审判权的主体及组成人员，其组织事项都是重要的，且是同等重要的。绝对法律保留不意味着立法形式的保留，并不要求立法机关必须以一部统一的人民法院组织法“一揽子”地规定所有问题，但立法机关必须为行使审判权的主体的组织提供充足的法律依据，而不能通过法律授权最高人民法院等上级法院或司法行政机关予以调整。

由此，重新审视《宪法》第132条第2款所规定的上下级人民法院之间的监督与被监督的关系，特别是将其与第125条第2款、第137条第2款所规定的上下级监察委员会、上下级人民检察院之间的领导与被领导的关系相比较，可以得知，相比于监察机关和检察机关，审判机关的独立性更强。因此，上级人民法院规定下级人民法院的组织是不合乎《宪法》的。即使作为最高审判机关的最高人民法院，也无权设置、撤销下级人民法院或调整下级人民法院的组织，否则既可能侵占立法机关的立法权，违反了审判机关组织性法律保留的要求，又影响了《宪法》明文规定的审判机关的独立结构。应当明确，人民代表大会是人民法院唯一的组织载体，[39]人民代表大会产生人民法院是审判机关组织产生的基本方式，[40]也是唯一方式。

四、审判机关其他组织事项的法律保留

除了审判权与审判组织外，人民法院作为国家机构还涉及其他组织事项。判断这些组织事项重要性的核心标准在于其与审判权的关联程度——关联越紧密，事项越重要，法律保留的规制密度也相应越高。然而，现行法律条文对相关概念的使用并不统一。因此，有必要辨析实在法中“组织”“设置”“产生”这些概念的规范内涵，进而分析人民法院的内设机构与法官事务分配的法律保留要求。

（一）实在法概念的厘清

1.“组织”

“组织”一词在《宪法》《立法法》《人民法院组织法》中均有使用，《人民法院组织法》更是以此为名称。但不同法律文本中的“组织”所指代的事项范围并不相同，甚至同一部法律之中的“组织”也有不同含义。归根结底，“组织”一词的能指范围太过宽泛，容易产生混淆。

广义的“组织”描述的是系统化的过程，即将零散的、互不关联的部分有机地而非机械地系统化为一个内在紧密联结的实在整体的过程。这个整体并不是部分的简单相加，而是遵循某种内在逻辑所形成的系统；组成整体的部分也无法被单独观察、理解，而是必须置于系统的背景下，通过观察部分与整体、部分与部分之间的关系而被理解。“国家组织法”这一术语正是在此意义上使用“组织”这个词的，其背后伫立着19世纪的国家有机体理论，即以生物体为模型，将国家理解成伦理有机体，是由政府、立法部、法院等各个部局组成，统一构成一个有机的整体。[41]我国《宪法》第129条第3款和《人民法院组织法》这个名称中的“组织”也是广义的，它指向作为国家有机组成部分的人民法院在整个国家有机体背景下的设置、撤销、变动、所分配的任务、所行使的职权、所承担的责任等，对这个过程的规范必须考虑到人民法院与国家整体、其他国家组织的关系。同时，人民法院自身也是一个小尺度的组织，其内部组织、责任制度、工作原则等应与整体协调一致。狭义的“组织”描述的是系统化所产生的结果，是行使职权的实体，是“机构”的同义词。《立法法》《人民法院组织法》的具体条文中的“组织”都是狭义的，与设置、管辖范围、法官任免并列，指向人民法院的内设机构、审判组织、工作原则等组织事项。

基于审判权的重要性，应从实在法对审判机关组织事项的规定中推导出一个高密度的法律保留要求，无论是广义的“组织”还是狭义的“组织”，都被纳入法律保留的范围中，只是规制密度有些许差异：广义的“组织”适用绝对法律保留；而在狭义的“组织”中，直接与行使审判权相关的审判组织、部分内设机构也适用绝对法律保留，不直接影响审判权的部分审判辅助机构和行政管理机构适用相对法律保留。下文将对此展开更详细的分析。

2.“设置”

《立法法》第11条第1款第2项使用的是“各级人民法院的产生”，而《人民法院组织法》则一贯使用“设置”。事实上，这种立法用语的差别可能缘于两部法律的起草主体的不同：前者由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会负责起草，后者则由全国人民代表大会内务司法委员会负责起草。一方面，这显示出加强全国人民代表大会自身组织建设、统一立法用语、提高立法专业水平的必要性；另一方面，两部法律用词的差异并不必然导致自相矛盾，可以通过理论分析得到协调的解释。

在组织法理论中，一个机构从无到有通常都必须经过“建制”“建立”“配置”三个过程，其中“建制”是在法律规范上抽象地确立一个机构。[42]《人民法院组织法》正是在“建制”的意义上使用“设置”一词的。该法第二章名称即为“人民法院的设置和职权”，其概括性地规定了我国各级人民法院、专门人民法院的法律地位和组织结构，属于对审判机关的建制事项的规定。有观点指出，“设置”的概念仍需明确。[43]通过这里的体系解释，“设置”不能被狭窄地解释为新建，而应包括改造、撤销等所有影响法院的法律地位的调整。

《人民法院组织法》第3条规定了“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置”，这是否与《宪法》第129条第3款和《立法法》第11条第2款对人民法院建制事项适用绝对法律保留的要求相矛盾？核心问题是，全国人民代表大会常务委员会的决定能否被视为正式法律。2023年修正后的《立法法》第68条首次明确了“有关法律问题的决定”适用该法的有关规定。如果一项“有关法律问题的决定”严格遵循了与正式法律相同的立法程序与立法技术规范，那么仅仅因为其名称上的区别而贬损其规范效力，这是不符合《立法法》的规定及其背后“丰富立法形式”[44]的立法目的的。反之，如果一项“有关法律问题的决定”既没有适用立法程序，也不具备法律的形式理性，那么其规范效力就无法与正式法律等量齐观，依照该决定设置人民法院便违反了组织性法律保留。问题的关键是要意识到，不同的立法形式之间的区别并非黑白分明的，而是要为不同的立法程序与立法形式匹配适宜的规范效力。因此，该条中的“全国人民代表大会常务委员会的决定”仅指那些通过立法程序制定的、法效力等同于正式法律的“有关法律问题的决定”。进一步推论，《人民法院组织法》第14条、第15条第2款是授权全国人民代表大会常务委员会仅以程序上等同于正式法律的“有关法律问题的决定”调整在新疆生产建设兵团设立的人民法院和专门人民法院的组织，同时排除全国人民代表大会常务委员会转授权及以其他形式予以规范的可能。

3.“产生”

组织法上的“产生”不仅出现在《立法法》中，《宪法》第3条第3款规定国家审判机关由人民代表大会产生，第133条规定人民法院对产生它的国家权力机关负责。结合《宪法》中的关于全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会职权的规定，不难发现，“产生”的概念不仅包括在规范上设置一个组织法意义上的人民法院，还包括在事实上选举人民法院院长，并根据其提名任命副院长、审判员、审判委员会委员。只有为人民法院配置了足够的、具有资质的法官，人民法院才算真正产生了，才能够在现实中行使审判权并对国家权力机关负责。在此，各级人民代表大会及其常务委员会的议事规则和《法官法》共同构成了“产生”人民法院法官的规范基础。

（二）审判机关的内部机构

审判机关虽然因其所行使的审判权的特殊性质而明显区别于其他国家机关，但也具有国家机关的一般共性。任何组织机构都必然需要耗费一定数量的行政人员与物质资料以维系自身的存续，因此也必然存在一定数量的职权仅仅作用于该机构内部，如传达信息、配备物资、管理档案等等，以保障整个机构的正常运转。这类职权通常不直接影响公民的权利义务关系，不具有外部效力，却是任何机构都必不可少且须臾不可离的基础，也是其管辖范围内国家统治权的具体化。此外，这些内部机构的经费与编制也全部由国家财政供给，其数量、规模影响着公民的纳税负担，故而具有一定的重要性。但内部机构自身职权的重要性低，与审判权的行使并没有规范上的必然联系，因此，其组织事项的重要性程度低，只需要进行相对法律保留，法律既可以亲自规范，也可以授权其他主体规范。

《人民法院组织法》第27条、第28条允许人民法院设立业务机构、审判辅助机构和行政管理机构，后两者即是内部机构。以最高人民法院为例，共设有24个内设机构，其中业务机构16个，审判辅助机构和行政管理机构共8个：办公厅（新闻局）、政治部、研究室、督察局、国际合作局、司法行政装备管理局、离退休干部局和机关党委。它们或组织、协调、处理司法政务工作，或管理最高人民法院各项经费和国有资产，或进行新闻报道与宣传。尽管其职权不具有外部效力，但保障着各审判庭、执行局等业务机构的正常运转，可以由《人民法院组织法》授权最高人民法院自我管理。对于其他各级人民法院的内部机构而言，《人民法院组织法》应作概括性的一般规定，并授权各级人民法院自我管理，也可以授权产生该法院的人民代表大会及其常务委员会调整。“司法权是中央事权”的政治论断并不阻碍法律授权地方人民代表大会调整人民法院内部机构的组织，特别是考虑到《宪法》第133条规定了地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。[45]

需要注意的是，各级人民法院的政治部、督察局和离退休干部局等内部机构与法官受宪法保障的独立地位有直接关联。仍以最高人民法院为例，根据最高人民法院制定颁布的《最高人民法院机关内设机构及新设事业单位职能》（法发〔2000〕30号）这一内部文件，最高人民法院政治部管辖最高人民法院的组织人事管理工作，其中包括法官的考录、调配、考核、任免、工资福利、出国政审、退休、等级评定。督察局（监察室）负责受理对法官的检举控告，调查法官的违法违纪行为并作出行政处分，追究审判人员违法审判的责任并受理各级人民法院工作人员不服政纪处分的申诉。离退休干部局负责包括法官在内的离退休干部的安置、休养、医疗保健、生活服务等工作。这些事务虽然不与审判权的行使直接相关，但会对法官个人形成强大的事实影响，并有可能干扰其独立地位。为了保障法官的独立地位，这些内部机构的组织，包括职权、组织形式、工作程序、责任制度、法官员额、录用考核标准、薪酬福利、申诉权利等事项都应当适用绝对法律保留，只由全国人民代表大会及其常务委员会在《人民法院组织法》《法官法》等法律中明确规定，在必要时可以通过符合立法程序的“有关法律问题的决定”临时调整，以消除法官行使审判权时的后顾之忧。

（三）法官的事务分配

尽管保障法官的独立性是审判机关组织性法律保留的重要内容，在涉及法官的任命、考核、奖惩、薪酬、撤职等组织事项时往往要求适用绝对法律保留，但这不等于立法者要事无巨细地为每一位法官分配具体案子。这既不可行，也无必要。组织性法律保留在此仅要求一种类似于预算案的法官事务分配方案，由各级国家权力机关审查、批准，事先确定下一年度各类审判组织的案件分配方案，保障不受行政机关等其他国家机关的不正当干预。“基本上，能以立法机关通过之法律规范法官事务分配，最能保障其不受行政机关干涉，但实际上不可能所有相关事务均由立法者事前以法律决定。管辖权部分或得以致之，但组织内部事务分配，基于现实需要，经常须藉由下位阶规范处理，亦即藉由具法规范性质之事务分配计划处理，而该事务分配规则或合议庭组成规则，亦均应符合抽象一般法规则性质。”[46]

五、结论

审判机关的组织适用高密度的法律保留：司法管辖权和各级、各类人民法院及其派出机构、审判委员会、业务机构的组织事项，都适用绝对法律保留，必须由立法机关制定正式法律，其中包括全国人民代表大会及其常务委员会遵循正式立法程序制定的“有关法律问题的决定”。同样适用绝对法律保留的还有法官、人民陪审员及法院内部的法官管理机构的组织事项。审判机关的其他内部机构适用相对法律保留，立法机关可通过法律授权人民法院或产生该人民法院的国家权力机关规定，但不可授权行政机关或上级人民法院规定。目前，我国审判机关“行政化”的特征明显，一个表现便是最高人民法院等上级人民法院直接干预、调整下级人民法院的管辖范围与组织事项，在审判机关组织法领域内事实上形成了类似行政机关的上下级领导关系，偏离了《宪法》《立法法》《人民法院组织法》合力形成的审判机关组织性法律保留制度。审判机关的组织性法律保留是我国“建设社会主义法治国家”的一块试金石，只有执法者身先士卒地遵守法律，全体公民才能真正感受到法律的权威。

【注释】

[1] 参见张翔：《今日把示君：中国宪法学十年回顾》，《中国法律评论》2024年第6期，第83页。

[2] 关于司法行政化的既往研究鲜有组织法视角的观察，多是从审判业务的视角展开分析。参见王申：《司法行政化管理与法官独立审判》，《法学》2010年第6期；龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，《法学研究》2014年第1期；孙佑海：《司法审判去行政化是国家治理体系和治理能力现代化的重要突破口》，《法制与社会发展》2014年第6期；黄韬：《“全国”金融市场与“地方”法院——中国金融司法的央、地关系视角》，《法学评论》2016年第3期。

[3] 参见何帆：《新时代专门人民法院的设立标准和设置模式》，《中国应用法学》2022年第3期，第53页。

[4] 参见《全国人民代表大会常务委员会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，2015年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过；《全国人民代表大会常务委员会关于设立海南自由贸易港知识产权法院的决定》，2020年12月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过。

[5] 参见《全国人民代表大会常务委员会关于设立上海金融法院的决定》，2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过。

[6] 参见《林业部、司法部、公安部、最高人民检察院关于在重点林区建立与健全林业公安、检察、法院组织机构的通知》，〔1980〕林护字73号。

[7] 参见《最高人民法院、交通部关于设立海事法院的通知》，〔1984〕法司字80号、〔1984〕交办字985号。值得注意的是，第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于1984年11月14日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，以“先上车后补票”的模式弥补了海事法院设置的合法性不足的问题。

[8] 参见《最高人民法院、最高人民检察院关于撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院有关问题的通知》，法〔人〕发〔1987〕8号。

[9] 参见杨帆、黄斌：《试论我国林区法院的设置改革》，《法律适用》2011年第7期，第85页。

[10] 参见刘松山：《开发区法院是违宪违法设立的审判机关》，《法学》2005年第5期，第26页。

[11] 参见程雪阳：《跨行政区划法院改革的合宪性制度通道》，《法律科学》2021年第4期，第138页。

[12] 例如《最高人民法院关于同意南京市、苏州市、武汉市、成都市中级人民法院内设专门审判机构并跨区管辖部分知识产权案件的批复》，法〔2017〕2号。

[13] 参见安晨曦：《论我国海事行政案件管辖权的归属》，《海峡法学》2013年第1期，第104－105页。

[14] 参见韩大元、王贵松：《中国宪法文本中“法律”的涵义》，《法学》2005年第2期，第47、51页。

[15] 王汉斌：《关于修改“人民法院组织法”、“人民检察院组织法”的决定和“关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定”等几个法律案的说明》，载全国人民代表大会常务委员会办公厅编：《全国人民代表大会常务委员会公报（1983—1985年卷）》，中国法制出版社2004年版，第123页。

[16] 王汉斌：《关于修改“人民法院组织法”、“人民检察院组织法”的决定和“关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定”等几个法律案的说明》，载全国人民代表大会常务委员会办公厅编：《全国人民代表大会常务委员会公报（1983—1985年卷）》，中国法制出版社2004年版，第123页。

[17] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第39页。

[18] 乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第72页。

[19] 王贵松：《论法律的法规创造力》，《中国法学》2017年第1期，第110页。

[20] 参见王贵松：《行政活动法律保留的结构变迁》，《中国法学》2021年第1期，第131页。

[21] 参见王贵松：《行政组织的法律保留》，《法律科学》2023年第6期，第104页。

[22] 类似这样的对法律保留理论所进行的功能主义扩张适用，参见俞祺：《央地关系中的法律保留》，《中国法学》2023年第2期，第192页。

[23] 参见程皓楠：《法律保留原则中的全面保留理论》，《交大法学》2023年第6期，第135页。

[24] 参见姚子骁：《论组织性法律保留的范围：以国务院为例》，《苏州大学学报（法学版）》2023年第3期，第3－8页。

[25] 关于“司法”的概念，参见薛爱昌：《当代中国的“司法”概念——基于宪法文本和政策文本的实证分析》，《政治与法律》2018年第7期。

[26] Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S.894 ff.

[27] Schmidt-A?mann, in: Isensee /Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl.2004, §26 Der Rechtsstaat, Rn.52.

[28] Vgl. Dieter Wilke, in: Isensee /Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl.2007, §112 Die rechtsprechende Gewalt, Rn.59.

[29] Karl August Bettermann, in: Isensee /Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 2. Aufl.1996, §73 Die rechtsprechende Gewalt, Rn.38.

[30] Karl August Bettermann, in: Isensee /Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 2. Aufl.1996, §73 Die rechtsprechende Gewalt, Rn.43.

[31] Vgl. Dieter Wilke in: Isensee /Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl.2007, §112 Die rechtsprechende Gewalt, Rn.56.

[32] Christoph Mollers, Die drei Gewalten, 2. Aufl.2015, S.77.

[33] Christoph Mollers, Die drei Gewalten, 2. Aufl.2015, S.100.

[34] Peter Pernthaler, Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre, 2. Aufl., 1996, S.274.

[35] 严格地说，“Gesetzlicher Richter”依其概念被译为“法律定法官”更妥帖。“Gesetz”仅指狭义法律，“Recht”则指向广义的法。“法定法官”和“法律定法官”之间的区别类似于“依法行政”和“依法律行政”之间的区别。参见王贵松：《依法律行政原理的移植与嬗变》，《法学研究》2015年第2期，第95页。

[36] 参见谢小剑：《法定法官原则：我国管辖制度改革的新视角》，《法律科学》2011年第6期，第114页。

[37] 参见刘练军：《法定法官原则：审判委员会改革的新路径》，《北方法学》2018年第6期，第105页。

[38] Christoph Degenhart, in: Isensee /Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl.2007, §114 Gerichtsorganisation, Rn.35; Vgl. BVerfGE 14, 56(70);17, 294(298);18, 65(69);18, 344(349);19, 52(59);40, 356(361);69, 112(120 f.); BVerfG, in: NJW 1995, S.2703; BVerfGE 95, 322(327f.).

[39] 参见林彦：《〈人民法院组织法〉的宪法基础》，《中国法律评论》2017年第6期，第40页。

[40] 参见翟国强：《跨行政区划人民法院如何设立？——一个宪法解释学的视角》，《法商研究》2016年第5期，第3页。

[41] 参见王晓范：《中日摄取伯伦知理国家有机体论之比较——以加藤弘之与梁启超为例》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2011年第4期，第43页。

[42] 参见姚子骁：《论组织性法律保留的范围：以国务院为例》，《苏州大学学报（法学版）》2023年第3期，第9页。

[43] 参见程琥：《论我国专门法院制度的反思与重构》，《中国应用法学》2019年第3期，第183页。

[44] 王晨：《关于〈中华人民共和国立法法〉（修正草案）的说明——2023年3月5日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2023年第3号，第240页。

[45] 关于地方各级人民法院的宪法地位的关系及司法的“地方性”问题，参见王建学：《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》，《法学研究》2015年第4期，第64－66页；丁亮华：《司法“去地方化”改革反思》，《法学研究》2023年第5期，第109－113页；赵一单：《论司法制度的法律保留：含义、理由与边界》，《中外法学》2023年第3期，第737－740页。

[46] 姜世明：《法院组织法》，新学林出版股份有限公司2016年版，第25页。