高一飞 高建:中国公安机关刑事执法公开的改革与创新

选择字号:   本文共阅读 1017 次 更新时间:2014-12-23 20:21

进入专题: 公安机关   刑事执法   信息公开   实施机制  

高一飞 (进入专栏)   高建  


内容摘要:通过15年的改革和发展,我国已经形成了刑事执法信息公开的原则、范围、内容、方式、时限、主体和监督救济渠道等相对完备的实施机制。但因为公安机关长期以来并没有信息公开的传统,要从神秘走向公开,还需要健全实施策略,改革公安机关信息公开法规的可操作性、公开责任的强制性、向公众公开的广泛性、公民知情权的可救济性。

关键词:公安机关 刑事执法 信息公开 实施机制


中国公安机关的执法信息分为行政执法信息和刑事执法信息两大类,刑事执法信息是公安机关在执行刑事诉讼法过程中形成的信息,包括刑事案件的初查、立案、侦查三类信息。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)是第一部关于政府信息公开的行政法规,没有由全国人大立法的、更高位阶的统一的信息公开规范。由于《政府信息公开条例》涵盖的信息公开范围是"行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。"(第二条),没有将公安机关的刑事执法信息列为规范对象,因此,我国公安机关刑事执法信息公开缺乏法律依据。截至日前,公安部相继颁行了三部公开刑事执法信息的规范性文件:1999年《公安部关于在全国普遍实行警务公开制度的通知》(以下简称《警务公开制度》)、2005年公安部刑侦局《关于实行"办案公开制度"的通知》(以下简称《办案公开制度》)及2013年1月1日施行的《公安机关执法公开规定》(以下简称《执法公开规定》),在缺乏上位法的情况下,公安机关能够主动公开刑事执法信息实属难能可贵的自觉行为。

《中国共产党第十八次全国代表大会报告》明确提出:"完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度……让人民监督权力,让权力在阳关下运行。"报告为公安机关推行刑事执法信息公开提出了更明确、更紧迫的要求,本文将系统梳理我国公安机关刑事执法公开的改革历程,分析刑事执法公开的实施机制及需要的制度创新,助力公安机关全面深入地推进刑事执法信息公开工作。

一、中国公安机关刑事执法公开的改革历程

公安机关刑事执法公开,是指公安机关依照法律、法规、规章和规范性文件规定,向社会公众或者特定对象公开刑事执法依据、流程、进展、结果等相关信息,以及开展网上公开办事的活动。 刑事执法依据、流程应当向社会公众公开,人们可以无差别的获取,我们不妨将之称为格式信息;刑事执法进展、结果等信息只能向特定对象公开,并且因个案差异,每个案件应当公布的信息不尽相同,我们可以将它们称为非格式信息。

在推动格式信息与非格式信息公开的改革中,公安机关历经了三个阶段。

(一)执法公开的起步阶段(1979--1998)

1979年之前,公安机关办理刑事案件长期处于无法可依的危险状态,有的只是随时可变的政策或者是简单粗糙的单行法规,凭经验办案、以言代法是常有的事情。 为改变这种混乱局面,尽快规范刑事办案流程,《刑事诉讼法》的制定被提上了议事日程。在学习域外法治经验的过程中,立法机关日益认识到刑事执法公开的重要价值,相关规定逐步进入公众的视野。

1979年《刑事诉讼法》第61条明确规定:"认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任的时候,不予立案,并且将不立案的原因通知报案人。报案人如果不服,可以申请复议。"1996年《刑事诉讼法》第86条延续了上述规定。

1998年5月4日公安部发布《公安机关关于办理刑事案件程序规定》(以下简称《办案程序规定》)第156条、159条、162条及164条规定,公安机关应根据不同情形制作《接受案件登记表》、《刑事案件报告书》、《不予立案通知书》及《不立案理由说明书》,并且必须将后两类文书告知控告人。

上述规定是我国公安机关刑事执法公开改革的雏形,公开的执法信息特别是非格式信息集中于立案阶段,包括控告人在内的特定对象有权知悉刑事案件是否已经被立案及不立案的理由。刑事执法信息公开改革从保密需求不强、争议不大的立案阶段开始,用今天的眼光来看,公开的信息范围或许不大,但是,其里程碑意义是绝对不可以抹杀的。不仅转变了凭经验、以言代法办案时代人民群众难以获取执法信息的局面,也为后续改革摸清了方向、探明了道路。

(二)执法公开的发展阶段(1999--2011)

1997年中国共产党第十五次全国代表大会明确提出"建设社会主义法治国家"。法治国家的基本特征是"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究",为达致这一宏伟目标,执法机关必须公开执法依据、执法过程、执法结果等信息。本阶段,公安机关积极响应依法治国的号召,先后颁布《警务公开制度》与《办案公开制度》,极大地丰富了刑事执法信息公开制度。

《警务公开制度》明确规定公安机关应当向社会公布执法依据、程序、律师及诉讼参与人的权利与义务,并提出要建立和完善新闻发言人制度、群众评议制度,及时向社会发布、通报警务公开工作。令人遗憾的是,《警务公开制度》所强调的是向社会发布格式信息,并未提及应当向诉讼参与人告知非格式信息,而这恰恰是最为关键和重要的。《办案公开制度》作出了一些突破,明确公安机关在办理刑事案件过程中应主动或配合公布的信息范围,其中不乏侦查阶段的非格式信息。《办案公开制度》的主要内容有:

第一,实行被害人、证人、犯罪嫌疑人权利义务告知。《刑事诉讼法》、《办案程序规定》强调的是告知报案人、控告人、举报人权利与义务。在权利告知方面,《办案公开制度》延续了《警务公开制度》的规定,并要求各级刑事侦查部门应以告知书形式告知被害人、证人、犯罪嫌疑人权利义务,且必须在第一次询问、讯问时保有被告知人权利义务告知签收记录。

第二,实行办案程序、时限、进展、结果公开。《办案公开制度》要求各级刑侦部门在办公地点的显著位置粘贴《公安机关办理刑事案件基本程序图》、《公安机关办理刑事案件主要时限表》,方便群众了解公安机关执法办案的程序和时限。同时,控告人、报案人、举报人、被害人或者其法定代理人、近亲属可以凭《接受刑事案件回执单》,通过电话、政府电子政务信息系统,查询案件侦办情况和办理结果。

第三,实行立案回告。较1996年《刑事诉讼法》、《办案程序规定》而言,《办案公开制度》更为详细地规定了立案回告制度:不仅规定公安机关应在7日内向报案人、控告人、举报人送达《不立案通知书》,也原则性地规定了公安机关应在7日内送达《移送案件通知书》,并且应当随时告知报案人、控告人、举报人立案查询结果。立案情况查询机制的建立改变了报案人、控告人、举报人被动接受立案信息的局面。

第四,实行破案回告和命案工作进展回告。首次提出破案回告制度,明确将破案结果、追缴赃物等情况告知被害人或其法定代理人、近亲属,同时也要求公安机关应定期回告被害人、近亲属等未破命案进展情况。

第五,公开的例外。在实行"办案公开制度"中,如案件涉及国家秘密、共同犯罪、集团犯罪、黑社会性质组织犯罪等情况需要保密时,可视情予以简要回告、告知、公开,或者不予回告、告知、公开。

上述规定与第一阶段的改革成果相比,进步之处跃然纸上:其一,格式信息应当全面公开。立案阶段与侦查阶段的格式信息都应当及时告知,如此,在有法可依的前提下,公众才能明晰公安机关是否依法办事;其二,有限度地公开非格式信息。破案回告和命案进展回告机制的设立将执法公开推进至侦查阶段,健全了公安机关执法公开体系;其三,遵循信息公开的比例原则。与英国、美国《信息自由法》执法信息公开例外相似,《办案公开制度》规定了简要回告或者不予回告情形,考虑到了"知情权与保护隐私等公民权利、维护国家安全和社会秩序、保障诉讼顺利进行、保障审判公正四种利益的平衡"。

(三)执法公开的完善阶段(2012--)

司法改革发展到今天,取得的成果是值得欢庆的,但不容否认的是,仍存在部分地区的公安机关在是否应当公开非格式信息以及到底应该公开哪些信息的问题上犹豫不决、裹足不前, 导致警民关系日趋紧张,便民司法成为空洞的口号。实践证明,公安机关主动向特定对象公开非格式信息不仅可以化解民众心中的恐惧与疑虑,营造警民相互配合的能动司法局面,而且可以树立公安机关司法为民的良好形象,为今后各项工作的开展奠定良好的基础。在总结《立案公开制度》、《办案公开制度》及2012年《刑事诉讼法》的改革成果、归纳各地公安机关改革方式的基础上,公安部颁布了第一部全面规范公安机关执法公开工作的规范性文件--《执法公开规定》,全力推进刑事执法信息公开改革。

在吸收和发展《立案公开制度》、《办案公开制度》合理内容的基础上,《执法公开规定》从信息公开主体、信息公开对象、信息公开的内容、信息公开方式、信息公开时限、信息公开的监督、信息公开的责任、信息公开的例外等八个方面规范了刑事执法信息的公开程序。 与前述规范性文件相比,这八个方面都有自己的进步之处,如,公开对象日益多元化、公开方式越发多样化。上述内容还构架了我国公安机关刑事执法公开的实施机制,本文将在下文重点阐述,在此暂不详述。

(四)刑事执法信息公开的纵向比较

时至今日,公安机关刑事执法信息公开制度已经推行30余年,已经从量的产生发生了质的飞跃。其一,信息量从最初的"是否立案"到"公开绝大部分格式信息和部分非格式信息";其二,参与主体从最初的报案人、控告人、举报人发展至"报案人、控告人、举报人甚至包括部分被害人、法定代理人及近亲属";其三,公开对象从主要向当事人公开走向主要向社会公开,公开的方式中强调了应当使用网络等新媒体。

为方便读者更清晰地了解执法公开制度的发展脉络,在此列出各阶段的法律依据及主要内容:

二、中国公安机关刑事执法公开的实施机制

中国公安机关刑事执法公开实施机制的主要依据是《执法公开规定》,介绍实施机制主要是阐述《执法公开规定》与《警务公开制度》、《办案公开制度》的进步之处。

(一)刑事执法公开的主体

《警务公开制度》规定,各警种、各部门警务公开工作由各警种、各部门的主要负责人直接领导实施。我国警察分为治安、户籍、刑事等9个警种,依照《警务公开制度》的规定,刑事执法信息的公开应当由刑侦部门负责。《执法公开规定》实施之后,公安机关各内设机构负责本机构职能范围内的执法信息公开工作,内设机构主要依据警种或部门职能进行划分。因此,《执法公开规定》继承了《警务公开制度》关于执法信息发布主体的规定。如,对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的信息,由办案部门及时告知犯罪嫌疑人及其家属。

此外,刑事执法信息可能由多个内设机构共同制作、产生或者保存,或者刑事执法信息是否涉密存在争议,在违规公布刑事执法信息就应承担法律责任的背景下,任何内设机构都不会轻易发布执法信息。为避免内设机构在信息公开的道路上裹足不前,《执法公开规定》要求,在必要的时候,政务公开的主管部门、法制部门及保密部门等机构应审查执法信息,此举可以降低信息发布风险,保障公众的刑事执法信息知情权。

(二)刑事执法公开的内容

《执法公开规定》系统地梳理了《警务公开制度》与《办案公开制度》中信息公开的规定,吸收了后者关于权利义务、办案程序、时限、进展、结果告知的内容。在信息公开的内容方面,《执法公开规定》也不乏亮点。其一,将社会高度关注的重大案件列为格式信息。公安机关主动公布重大刑事案件的调查处理情况,及时开展舆情引导、发布权威信息,消弭谣言的生存空间,提升了公安机关执法办案的公信力。如,轰动一时的"周克华案件",重庆警方利用互联网滚动播放案件处理情况,不仅澄清了"周克华未被击毙"等不实言论,还获得了公众的支持,为案件的破获提供了有价值的信息;其二,公安机关定期公布辖区的治安状况。辖区的治安状况直接关乎居民的生命、财产安全,公安机关定期公布这些提示性信息,不仅意味着公安机关服务意识的增强,也能帮助公众提升防范意识与防范能力,积极主动地维护自己甚至是整个社区的安全。

《办案公开制度》设置了范围广泛的例外:如果案件涉及国家秘密、共同犯罪、集团犯罪、黑社会性质组织犯罪等情况需要保密时,可以视情况予以简要回告、告知、公开,或者不予回告、告知、公开。如是立规,可能导致能够公开的非格式信息微乎其微。《执法公开规定》面临着相同的问题:向社会公开重大刑事案件的调查进展和处理结果、向特定当事人公开刑事案件的立案、破案及移送起诉等信息都可能影响正常执法活动或者社会稳定。上述理由可能成为公安机关不公开刑事执法信息的重要依据。

(三)刑事执法公开的对象和方式

公安机关刑事执法信息公开对象分为两部分:一是所有的社会成员;一是特定对象,主要包括控告人、被害人、被侵害人或者其家属。

《执法公开规定》第八----十四条规定了公安机关应当向社会公开的七类信息,对这些信息,要求"使社会广为知晓"。而对有些只需要当事人及其家属知道的信息,公安机关采用点对点的方式公开。《执法公开规定》第十六条规定:"公安机关应当向控告人,以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息:(一)办案单位名称和联系方式;(二)刑事案件立案、破案、移送起诉等情况,对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限。"

《执法公开规定》延续了《警务公开制度》与《办案公开制度》依据刑事执法信息来设定信息公开对象的做法,这样的举措可以平衡公安机关办案需要、当事人的隐私需求以及控告人、被害人等特定对象的知情需求。我们应当认可社会公众和特定对象之间信息公开方式上存在的较大差异:社会公众获取的是格式信息,它凸显的是信息获取的方便性、快捷性;特定对象获取的是非格式信息,除社会高度关注的重大刑事案件外,它强调的是侦查活动的安全性和当事人信息的安全。侦查活动或多或少涉及当事人的隐私,向社会公众全方位地公开侦查信息不仅有碍侦查活动的顺利推进,而且必定侵犯当事人的隐私权。因此,通过设置账号和密码的政府网站、信息屏终端或者电话、手机短信等体现"点对点"特性的信息查询方式能够保障侦查活动与当事人信息的安全性。

(四)刑事执法公开的时限

《警务公开制度》并没有明确刑事执法信息的公开时限,《办案公开制度》对立案、不立案、破案及未破命案等刑事执法信息规定了公开时限。 《执法公开规定》在吸收上述规范性文件改革成果并在遵循法律、法规的基础上,对刑事执法信息的公开作出了更为完善的规定:

其一,《政府信息公开条例》第18条规定:"属于主动公开范围的政府信息,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。"如,《执法公开规定》(包含行政执法内容)审议通过后,新的规范文本应当在20个工作日内向社会公开。

其二,社会治安状况存在差异是不争的事实,各级公安机关需要对辖区的治安信息进行研判并总结影响社区治安的主要因素、提出应对措施,因此,这些信息的形成具有一定的周期性。《执法公开规定》对治安信息的发布期限没有作出强制性规定,为各地公安机关预留了一定的自主空间,可以保障治安信息的质量。

其三,部分法律、法规对向特定对象公开刑事执法信息作出了明确规定,《执法公开规定》对此再次予以强调,可以强化有关条款在公安系统的执行力度。如,2012年《刑事诉讼法》第83条规定:"拘留后……,除无法通知……通知可能有碍侦查的情形以外,应当在拘留后二十四小时以内,通知被拘留人的家属。"被拘留人的家属属于《执法公开规定》中的特定对象,公安机关应当严格按照刑事诉讼法的期限要求及时告知刑事执法信息;

其四,法律、法规没有规定的其他刑事执法信息仍然与特定对象的权利义务密切相关,公开不及时依旧会影响特定对象实现权利或者履行义务,"结合实践经验,将此类信息公开时限设定在5个工作日内。"

(五)刑事执法公开的监督与责任

《警务公开制度》倡导设置新闻发言人制度、群众评议制度,并公布举报电话、设置举报信箱,这些举措包含了内部监督与外部监督方式。《办案公开制度》并没有列明刑事执法信息公开的监督方式。《执法公开规定》提出的信息公开监督方式类似于行政申诉,是对《警务公开制度》规定的层级监督与同级监督的细化。其实,作为全面规范公安机关执法信息公开的部门规章,《执法公开规定》应当在列举执法信息公开监督方式的基础上并对这些方式进行细化,避免公安机关为了规避法律义务而以"上位法优于下位法"、"新法优于旧法"为噱头,最终导致监督刑事执法信息公开的方式与途径减少。如,2010年最高人民检察院与公安部联合下发了《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》(以下简称《立案监督规定》),该部法规创立了通报制度、设立了回应制度、扩大了立案监督范围, 上述举措可以强化刑事执法信息公开的外部监督力量,巩固执法信息公开的改革成果,应当体现在全面规范公安机关执法信息公开的规范性文件中。

刑事执法信息公开环节,应承担责任的情形包括四种:未履行执法公开义务的;公开的信息错误、不准确或者弄虚作假的;公开不应当公开信息的;违反规定的其他行为。责任承担方式则包括两种:情节轻微的,责令改正;情节严重的,对责任人员依照有关规定予以处理。

《警务公开制度》十分笼统地规定:违反警务公开规定,情节严重的,依照有关规定严肃处理。《办案公开制度》既没有列举违反规定的情形,也没有明确是否应对违反制度的行为作出处罚。因而,相比上述两项制度,在责任承担情形与责任承担方式方面,《执法公开规定》更为具体、明确。《执法公开规定》的前两种情形均没有让社会公众或者特定对象获得真实信息,容易削弱了公安机关的执法公信力。如,湖南省岳阳市公安局官方微博发布的不实"切糕事件"信息引发地域攻击和调侃热潮, 这些都警示公安机关发布执法信息时一定要准确。他们有义务澄清其他主体发布的不实信息,纠正自己的错误信息更是责无旁贷;第三种情形既可能泄露国家秘密,也可能侵犯个人隐私,必然为执法信息的公布带来负面效应。对此,公安机关应严格遵循有关规定追究责任人的法律责任。令人略感缺憾的是,《执法公开规定》没有明确各项违规行为的责任承担方式,可能为执法人员规避法律责任创造了法律漏洞。

三、中国公安机关刑事执法公开需要制度创新

通过上文阐述,我们可以清晰地看到,我国刑事执法信息公开从上世纪90年代开始逐步向纵深推进,已经形成了较为完善的执法信息公开体系。为进一步扩大成果,我们应当吸取域外警察部门公开刑事执法信息的经验,逐步消除我国刑事执法信息公开制度面临的实施障碍。

(一)法律文本的内容还应当更具操作性

细化《执法公开规定》。规范具有可操作性,能够让警务人员特别是基层警务人员运用自如而又不侵犯公众或特定对象知晓刑事执法信息的权利,是规范性文件能够顺利执行的前提。公安机关作为法律执行机关自定规则并决定刑事执法信息的公开范围,特别是那些非格式信息的公开范围,难免因部门"烙印"而引起民众的质疑。为此,《执法公开规定》应当尽量明确不可以公开的信息范围,消除警务人员随意执法的空间。譬如,重大案件、妨害正常执法活动、影响社会稳定,这些模糊概念的界定是由公安机关还是由其他立法或司法机关界定;在司法实践中,上述标准能否在东、中、西部地区表现出一定的差异性?

重大案件、妨碍正常执法活动等模糊概念是公安司法机关在刑事执法活动中经常遇到的问题,也时常遭遇人们的质疑。为保障执法过程中判断标准的一致性,建议由公安司法机关共同发布规范性文件,在赋予执法人员一定自由裁量权的基础上对上述概念作出认定,以提升执法活动的可接受性。在出台相关规定时,公安司法机关应当考虑东西部地区的发案率、涉案金额、案件影响力等因素的差异,因为,这些因素是认定案件是否重大、是否影响社会稳定的重要参考。

丰富《执法公开规定》。司法实践中,刑事执法信息公开早已存在比较成型的做法,如,北京市公安局推行的"立案公开制度"、浙江省台州市公安局推行的"阳光执法体系",《执法公开规定》是在总结、归纳并适当深化各地做法的基础上出台的。不尽相同的刑事执法信息公开制度也向我们昭示着,各地司法实践存在一定的差异,各省级公安机关应当结合本地实际情况制定实施细则,这也是《执法公开规定》所要求的。因此,省级公安机关如何制定实施细则并与《执法公开规定》形成有机整体成为摆在我们面前的又一个难题。

当前,尚未出台刑事执法信息公开制度的省级公安机关应当在遵守《执法公开规定》的前提下,在吸收其其它地区公安机关成熟做法、总结本地刑事执法特殊性的基础上,尽快出台刑事执法信息公开实施细则,在全国范围内构筑多层次的、有特色的、能增加公安机关透明度的刑事执法信息公开体系。在制定实施细则时,我们应当坚持的基本原则是,《执法公开规定》要求的刑事执法信息公开范围是最低限度的,在不侵犯国家、社会及个人的合法权益的基础上,公安机关应当保证辖区内刑事执法信息的公开力度不低于《执法公开规定》的要求,否则《执法公开规定》将成为一纸空文。出台相关实施细则时,应当注意的是,我们不是去推广某个省市的模式,而是发挥自己的特色与长处,选择适合本地刑事执法信息需求的实施细则。

(二)向社会公开的信息应当上网公开

大量的刑事执法信息是面向社会公开的。《执法公开规定》第十三条要求"公安机关向社会公开执法信息,可以通过公安部公报、政府网站、新闻发布会,以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公布。"这一规定本身没有问题,但是,规定的内容并没有要求必须使用网络公开,公安机关可能选择自己认为"便于公众知晓的方式",然而,无论最初使用何种方式,应当最后都形成网络文件或者音频、视频,因为以网络形式向社会公众公布信息是现代电子政务的基本要求。

在现代信息爆炸的社会,没有网络形式的公开,在有的情况下与不公开没有任何区别。我国应在比较分析的基础上,借鉴电子政务发达国家的经验,制定具体明确的电子政务发展政策,同时加强电子政务立法,以促进公共机构的信息能够与时俱进的形式公开,满足人民群众的新需要、新期待。

在现代社会,信息公开在范围上要"以公开为原则,不公开为例外"。但是,我们应当看到的是,仅有公开内容上的最大化,只是实现了全面公开,还不一定能及时、真正公开,要落实公民的知情权,还需要选择适当的形式公开。对于应当向社会公众公开的信息,应当要求在网络公开。

信息发达的年代,同时也是一个因为人口、地域、信息量过大等原因而导致信息难以接近的年代,如果公开的方式不当,名义上已经"公之于众"的信息实际上会被隐藏于表面上属于公开载体的障碍之下。举一个简单的例子来说,仅将一纸公告张贴于公安机关的公告栏内,对于绝大多数民众来说,就是将它"隐藏"于茫茫大地上某一个角落密密麻麻的纸片之中。在网络发达的年代,用传播范围最广泛的网络形式公开信息,是不言而喻、天经地义的事情。

我们应当帮助公安干警逐步迈入并适应主动公开刑事执法信息时代,完善执法信息发布渠道,将可以公开的刑事执法格式信息与非格式信息上传至互联网、电子信息屏等公众或特定对象可以随时查询的平台。

(三)赋予公开义务以强制效力

保障《执法公开规定》的强制性。规范性文件的生命力在于执行,在于能够从文本转化成现实。《执法公开规定》的出台,预示着公安机关刑事执法信息公开在规范层面已经实现了质的飞跃,今后的重点工作应当是提升各级公安机关及公安干警执行《执法公开规定》的主动性与积极性,将信息公开内化为公安机关执法原则之一。在刑事执法信息公开方面,《执法公开规定》发挥着引导性的作用--告诫各级公安机关及其干警应当怎样公开执法信息,却弱化了信息公开的监督方式、责任承担方式等信息,降低了文本内容的威慑力。

我们应当健全刑事执法信息公开的监督途径:各级公安机关应当肯定《警务公开制度》与《立案监督规定》等规范性文件规定的刑事执法信息监督方式,加强信息公开的内部监督与外部监督;建立并完善公安机关与媒体的合作机制,注重发挥媒体在格式信息发布方面的监督作用与传播作用,让违反《执法公开规定》的行为无处遁形。同时,我们也应当明确责任承担方式,增加违法成本,让所有警务人员不敢、不愿违反《执法公开规定》。

适应执法信息从被动到主动公开的转变。"民可使由之,不可使知之"、"法藏官府,威严莫测",这些都是在漫长的封建社会中提炼出的政府隐藏执法信息的经典语录并且至今还在发挥"余热"。除此之外,在刑事执法领域,侦查秘密原则也是阻碍我国执法信息适度公开的障碍,它被扩张解释为向被害人等诉讼参与主体隐藏侦查进展等情况。 公安机关普遍将该原则视为"尚方宝剑",面对报案人、控告人、举报人的询问,公安机关的回应常常是"案件正在处理中,相关情况不便透露"。这是对侦查秘密原则的误解,也是对公民合法权利的侵犯。 此外,在公安系统甚至是行政系统,普遍存在"机关权力大,个人权力小"的倾向,面对群众、媒体的质询,一线工作人员的回答似乎千篇一律--领导不在,或者拒绝回应外界的质疑。 在缺乏公开依据的时代里,上述做法给民警带来的负面影响并不大,然而,《执法公开规定》的出台却给他们带来了不适应。首先是思想上的不适应。《执法公开规定》要求公安机关向特定对象发布非格式信息改变了他们长期坚守的侦查秘密原则;其次是制度上的不适应。《执法公开规定》出台后,公安干警们已经失去了不公开刑事执法信息的保护屏障,他们应当积极从事这项工作,否则将承受法律的负面评价。

实现《执法公开规定》与《刑事诉讼法》、《办案程序规定》的有效衔接。在非格式信息发布方面,《执法公开规定》与《刑事诉讼法》、《办案程序规定》出现了脱节,前者要求的信息发布内容已经超越了后者。 在缺乏上位法规定的情况下,《执法公开规定》的内容尽管符合司法公开的潮流却有扩张解释的嫌疑,非格式信息公开可能成为公安机关的一项权力而非义务,特定对象可能无法如期获知非格式信息。

在民主社会,"公共机构掌握信息不是为它们自身而是代替公众管理", 只要不损及国家、社会及他人的利益,公共机构应当及时公布掌握的信息。实践证明,公安机关主动发布刑事执法信息可以实现公安机关与公众或特定对象的双赢,是可以进一步推广的执法方式。因此,《刑事诉讼法》和《办案程序规定》应当对这种方式予以肯定和吸收,为《执法公开规定》提供上位法支撑。

(四)增加公民知情权的可救济性

"一种无法诉诸法律保护的权利,实际上根本就不是法律权利。两方面关系合成一个整体,标志着法治社会价值的砝码。" 《执法公开规定》要求公安机关向社会公众和特定对象公开范围广泛的执法信息,当这项权利受到执法机关的侵犯时,能否获得救济使其成为真正的法律权利?我们认为,在现有文本框架内,实现公众尤其是特定对象刑事执法信息知情权更多地有赖于执法者的自律能力。

在信息公开领域,行政救济与司法救济的典型代表是行政复议与行政诉讼,在我国,两大程序的启动条件是国家机关的具体行政行为侵犯了相对人的人身权与财产权。首先,公安机关是我国的治安保卫机关职能具有双重属性,在办理刑事案件的过程中,履行的应当是司法职能。此时,公安机关代表国家作出的一切行为都不属于具体行政行为;其次,刑事执法活动中,公安机关拒绝向公众或者特定对象公开刑事执法信息并没有侵犯后者的人身权与财产权,而是立法知情权与司法知情权。 《中华人民共和国宪法》、《政府信息公开条例》等法律法规并没有明文规定公民享有知情权,它是一种较人身权与财产权更为抽象的推定的权利。因此,刑事执法信息知悉权受到侵害时,我们并不能通过我国的行政复议与行政诉讼程序予以救济,换言之,此项受侵害的权利不具备可诉性。此外,行政复议或行政诉讼本身就意味着,在程序进行中,刑事执法信息将在一定的范围内公开,无论申请者是否应当获取执法信息,他们都可以通过这样的程序满足自己的要求。这必将导致行政复议与行政诉讼作为信息审查程序却要担负"信息发布的重任",与其自身定位不符。

域外,刑事执法信息并非不具备可诉性,并非不能通过有关部门的审查而决定是否应当公开执法信息,如,英国设立了信息专员和信息裁判所制度、 美国设立了行政复议与行政诉讼制度。 为落实公众和特定对象的刑事执法信息知情权,我国是否也应当设立相关制度来救济被侵犯的知情权,毕竟,法律文本粗略地设置责任承担方式而不赋予当事人权利救济途径,此时的权利还是略显"苍白"。

为此,我们只要制定统一的《信息公开法》,将公安机关的刑事执法行为列入信息公开范围 ,并规定对公安机关不公开刑事执法信息的行为,可以提起行政诉讼。在这一前提下,公安机关可以出台解释和适用《信息公开法》的文件,增强信息公开在公安机关刑事执法领域的可操作性。


注释:

1.参见《公安机关执法公开规定》第2条。

2.周喜丰:"博弈与修正:刑诉法立法三十年",载http://epaper.xxcb.cn/xxcba/html/2012-03/09/content_2584222.htm。2012年4月30日访问。

3.参见朱弢:"追寻清华女生'铊'中毒案15年悬疑",载http://www.360doc.com/content/09/0418/17/142_3177274.shtml。2012年2月20日访问。

4.如《执法公开规定》第八条、第九条、第十条规定了信息公开的内容;第十三条规定了公开的方式;第十四条规定了公开的主体。

5.立案或者不立案信息应在7天内告知,交通不便的地区可延长至15日,已破案件应当及时告知执法信息,未破命案应在立案后每月1次告知主要工作进展。

6.记者:"公安部法制局局长孙茂利就《公安机关执法公开规定》答记者问",载http://www.mps.gov.cn/n16/n1996048/n1996090/n1996150/3408450.html。最后浏览日期:2012年12月31日。

7.参见高一飞、高建:"论公安机关刑事立案公开之改革",载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2012年第5期,第44~45页。

8.张贵峰:"'切糕事件'警示信息发布要准确",载http://news.takungpao.com/opinion/highlights/2012-12/1310089.html。最后浏览日期:2012年12月31日。

9.杨永纯、高一飞:"比较视野下的中国信息公开立法",载《法学研究》2013年第4期,第122页。

10.杜鹏:"论侦查秘密原则的适用边界",载《西安政治学院学报》2010年第4期,第84页。

11.侦查过程中,除涉及侦查秘密的事项外,其它信息都是可以而且应当在一定情况下公开。参见高一飞:"警务公开比较研究",载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2010年第5期,第10页。

12.参见袁振喜:"兰考弃婴火灾遇难追踪:15通电话得到一句'领导不在'",载http://fanfu.people.com.cn/n/2013/0109/c64371-20135734.html。最后浏览日期:2013年1月9日。

13.《刑事诉讼法》和《执法公开规定》要求向特定对象公开的非格式信息主要是是否立案。

14.托比·曼德尔著:《信息自由:多国法律比较》,龚文庠等译,社会科学文献出版社2011年版,第1页。

15.陈燎原、王人博:《赢得神圣--权利及其救济通论》,山东人民出版社1993年版,第349页。

16.参见唐小波:"信息公开与公民知情权",载《社会科学》2003年第11期,第62页。

17.托比·曼德尔著:《信息自由:多国法律比较》,龚文庠等译,社会科学文献出版社2011年版,第161~168页。

18.刘杰:《知情权与信息公开法》,清华大学出版社2005年版,第96~97页。

19.高一飞:《媒体与司法关系研究》,中国人民公安大学出版社2010年版,第205~206页。


本文原载《中国法学》(英文版)2014年第1期

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