陈剑:应迅速放开二胎

选择字号:   本文共阅读 1156 次 更新时间:2014-12-01 20:05

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陈剑 (进入专栏)  


中国应当迅速放开二胎,最终向自由生育过渡。即使这样,也难以避免生育率继续下降的趋势,但可以延缓生育率下降的步伐。

十八届三中全会的《决定》中明确提出:“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策,逐步调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展。”

 

一. 全球低生育率持续下降

1968 年,美国学者埃里奇(Ehrlich)在《人口爆炸》一书中预言:“鉴于世界人口的爆炸性增长,地球终将不能养活人类,本世纪70 年代全世界将经历一场饥荒,将有几亿人饿死。唯一的措施是要进行人口控制。”埃里奇的观点引起人们对“人口爆炸”的恐慌。1972 年,美国麻省理工学院教授梅多斯(Meadows) 带领一个研究小组,利用电子计算机编制了一幅关于世界未来图景的报告,罗马俱乐部以《增长的极限》对外发表。给西方各国带来了巨大震撼,并影响了一代人。  《人口爆炸》和《增长的极限》这两本书都是宣称地球已经面临着“人口爆炸”的危机,如果人类不采取有效措施,人类灾难就会降临。持续增长的人口,给全球敲响了警钟,因而,追求人口零增长,推广家庭计划和人口控制,在全球形成了高潮。但十年以后,人们突然发现,一些发达国家的生育率已经降至更替水平以下,这种情况直至20 世纪90 年代进一步蔓延到越来越多的新兴工业化国家,并进一步蔓延到更多国家,且生育率越来越低。时至今日,世界上高生育率国家已经很少了,而且集中于少数极不发达国家。按世界银行公布的数据,全世界224 个国家和地区中,2008 年时只有16 个国家的总和生育率还在5.5 或以上。而这些国家的死亡率也很高,包括乌干达、索马里、乍得、安哥拉、阿富汗等,期望寿命只有50 岁左右。

与此相时,世界上有更多的国家生育率依然在下降。1970 年,总和生育率在5-6 之间,且人口在100 万以上的国家有23 个;至2008 年,上述国家中大部分均已下降到2 左右。这包括哥斯达黎加、巴拿马等小国,还有印尼、巴西等人口大国,也包括土耳其、黎巴嫩等穆斯林国家。

1995 年,全球人口数57.02 亿,出生率24‰,死亡率9‰,人口自然增长率1.5‰,总和生育率3.1。《联合国世界人口展望报告》(2006 年修订版)提供的数据显示,2005 年到2010 年间世界各国的平均总和生育率为2.55,2013年世界平均总和生育率已进一步下降为2.47。

20 世纪70 年代初,人们还在惊恐由罗马俱乐部所描绘的人口爆炸,但不过40 年时间,全球的低生育率已经扑面而来,人们现在正为全球的低生育率而忧虑。现在看来,对人口变动的规律,需用一个较长的时间跨度才能有一个较为清晰的认识。

低生育率给未来人口与经济社会发展带来诸多负面影响,引发了低生育率陷阱的讨论。目前这种态势仍在演变,在全球范围内引起关注。联合国就低生育率问题召开了专家会议,并讨论了低生育率在全球范围的演变趋势,诸多专家学者实际是持悲观态度。即,全球生育率持续走低的趋势不可阻挡。

(一)新加坡、韩国及台湾地区生育率变动情况

全球生育率下降,中国周边国家和地区的生育率值得国人关注。日本,作为发达国家,生育率已经下降到较低水平,似乎借鉴意义不大。但新加坡、韩国和中国台湾地区,这些曾经也实施人口控制的国家,其生育率的变动,对我们富有启示。

1. 新加坡

20 世纪60 年代,新加坡人民党执政,为了应对失业与住房两大难题,时任新加坡总理李光耀认为应当从控制人口着手。新加坡政府推出“家庭计划”,提倡“两个就够了”。1968年推行合法堕胎法令。自此,新加坡生育率急剧下降,生育率从1960 年的5.45,下降到1984 年的1.62。

人口的持续减少,也给新加坡发展带来危机。很多人都认为新加坡生育率的下降与当年李光耀限制生育政策有关,纷纷责怪李光耀的政策失误。但很多人不理解,这样一个生育率的下降,实际是由生育率内在规律支配的,是一种全球性潮流,新加坡并非特例。由于鼓励生育难以为继,现在新加坡也与中国沟通,鼓励在新加坡接受教育的高素质人才选择留在新加坡,试图通过宽松的移民政策吸引移民,以保持人口合理增长。

2. 韩国

韩国的生育率变化与新加坡类似。20 世纪50 年代中期,韩战结束之后的大韩民国,国家一贫如洗。韩国从20 世纪60年代初开始经济起飞,1962 年提出提倡“一对夫妇生育两个孩子”,随着经济发展,生育率从70年代的总和生育率5以后不断下降,80年代中期下降到更替水平,90年代进一步下降,到90年代中期已经下降到1. 8以下。生育率的持续下降,引发了韩国人口学界的争论。韩国人口学界就“是否继续坚持鼓励少生的生育政策”展开辩论。结果主张放开生育控制的观点占了上风,韩国于1996 年转而取消生育控制,开始实行鼓励生育政策。但与新加坡和台湾地区一样,随着经济和社会发展,生育率下降的趋势不可避免.虽然采取鼓励生育政策,但只能延缓生育率下降步伐,2010 年的总和生育率只有1.22。

3. 中国台湾

台湾包括金门马祖和澎湖列岛在内,全部面积只有3.6万平方公里,人口长期维系在2300万。从1965 年起,台湾地区也开始推行“家庭计划”,提倡“一个不算少,两个恰恰好”的政策。这与70年代中国大陆推出的晚稀少政策十分类似。说明两岸在生育政策上的同一思维。随着经济起飞,台湾人群的生育率从20 世纪60年代中期的总和生育率5 左右,下降到80年代中期的2. 1,接近更替水平,1989 年下降到1.68。生育率的持续下降,引发了台湾主管部门的关注。台湾转向鼓励生育阶段,其“家庭计划”口号转变为“一个嫌太少,两个恰恰好,三个不嫌多”。虽然转向鼓励生育,但只能延缓生育率下降的幅度, 2010 年台湾育龄人群的总和生育率已经下降到1.0以下,生育率持续呈现下降趋势。

韩国、中国台湾地区及东南亚的新加坡,在人口转变模式、历史文化、经济发展等诸多方面,与西方国家有一定的区别,与中国有很大的相似性。这些相似性可归纳为:

一是下降时间呈现规律性特征。这些国家/ 地区的生育率从20 世纪50、60 年代开始下降,在80 年代已经低于更替水平。之后下降速度有所放缓,进入21 世纪后继续下降,降至1.3 左右,目前正面临着全球最低的生育率。

二是人口转变与社会经济快速发展同步。这些国家和地区生育率的下降与工业化、城市化、教育水平的提高以及婴儿死亡率的下降同步,也伴随着人们的生活方式、价值观念、婚姻家庭观念的转变。由于这些国家/ 地区非婚生育的比例很小,人们延迟结婚或选择不婚,终身不婚比例持续上升,平均初婚与女性初育年龄上升很快。

三是历史文化与家庭传统的相似性。这些国家和地区受儒家文化的影响较深,重视传宗接代,重视代际关系,有保持大家庭的喜好;存在较强的男性偏好,“男主外、女主内”的传统性别分工较为普遍。社会普遍不认同非婚生育。

四是人口政策轨迹类似。新加坡、韩国与中国台湾地区都是从20 世纪60年代开始推行家庭计划,并上升为国家行为。家庭计划与中国20 世纪70 年代推行的晚稀少政策类似,这被认为对生育率的下降起到了重要作用。但20 世纪90 年代以后,它们都先后对人口政策进行了调整,从提倡节育转向鼓励生育。其政策调整前后的动因、过程及效果可为中国生育政策的调整提供有价值的参考。

(二)中华文化圈生育率列全球最低

据世界银行提供的2013 年世界各国生育率排行表可以看出,2013 年,在全球224 个国家和地区,生育率排在最后的六个国家和地区全属于中华文化圈,分别是第219 位的韩国,生育水平是1.21 ;第220 位是新加坡,生育水平是 1.19 ;221 位是中国大陆 ,生育水平是 1.18 ,中国国家统计局调查2011 年全国生育率为1.04 ; 第222 位是香港 ,生育水平是1.11 ;第223 位是中国台湾,生育水平是1.06 ;最后一位是中国澳门,生育水平是0.93。也就是说,虽说是同属于中华文化圈,其他国家或地区对生育率的变动却采取了与中国大陆截然不同的措施。韩国、新加坡和中国台湾,虽然采取多种措施鼓励生育,也难以遏制生育率下降的趋势,生育率也已进入全球最低行列。上述数据表明,从世界银行提供的全球生育率排名,我们看不出中国大陆计划生育政策因素对生育率究竟有怎样的影响。因为,除了中国大陆,其余属于中华文化圈的国家和地区,目前不仅没有采用严格的行政手段控制生育,反而采取了多种措施鼓励生育,生育率也已经下降到全球最低行列。

亚洲的泰国也有说服力。泰国是东南亚人口大国,中华文化对其也有一定影响。其全国人口目前超过6500 万。自20 世纪7 0 年代末期起,泰国在全国推行家庭计划。按世界银行公布的数据,2013 年,泰国的总和生育率为1.66,在全球生育水平的位序是第175 位,属于低生育率国家。按照国际货币基金组织2014 年2 月27 日提供的数据,中国2013 年人均GDP 为6747 美元,列全球第83 位, 泰国人均GDP 水平为5878美元,列全球第93 位。如果泰国人均水平与中国同步,其生育水平应当更低。

1970 年后,与中国出生率相似国家都出现了出生率的下降,有些国家采取了节制生育,但转向鼓励生育;一些国家采取了节制生育,但随着经济和社会发展,生育水平都呈现了持续下降,到2013 年,与中国大陆大体处在同一水平上。但没有哪一个国家与中国类似,即用巨额的社会投入、耗费巨大社会成本,包括对公民人权的侵犯,人口结构的失衡。这些国家或地区更没有要求一对夫妇只生育一个孩子,让个人家庭做出沉重牺牲,同时使国家和社会孕育巨大风险。这些国家和地区的经验也表明,中国取消社会经济代价巨大的独生子女政策,不会造成所谓的人口失控。

(三)中国早已进入低生育率国家行列

与全球生育率下降的潮流相吻合,中国妇女生育水平在20 世纪90 年代初也开始下降,并已经下降到接近更替水平,以后进一步下降,低于更替水平以下,完成了生育率质的转变。

1992 年, 由国家计划生育委员会组织的全国38 万人抽样调查显示,1990 年总和生育率为2.04,1991 年为1.66,中国妇女生育水平第一次降到2.1的世代更替水平以下。结果一出,人口学术界哗然。本能的第一反应就是中国生育调查统计存在严重的出生漏报,并不相信这些结果的真实性。不仅组织方国家计生委不承认这个数字,一些人口学者也认为,中国的总和生育率肯定没有这么低,一定存在大量的出生漏报。自此之后,20多年来,几乎所有全国性人口调查统计均反映生育率已经降至更替水平以下,并在一个较长时间低于1.5 以下。也就是说,中国妇女生育水平已属于“很低生育率”。由于中国城镇人口实行独生子女政策,因此城镇生育率甚至显著低于1.0,这种情况可以称得上是“超低生育率”了。

 

二.中国的认识误区

虽然统计上的“低生育率”已经持续多年,但主管部门似乎不能理解和正视中国已进入低生育率时代这一事实,并在一个较长时期采取了不承认的态度。虽然20 世纪90年代以后的历次调查都显示中国人口生育率已处于很低水平,而且历次人口普查数据,经过回溯推算,还不断肯定以往年份的生育率就是很低的事实。这样一来,一些学者所假定的大规模出生漏报总是不能被证实,怀疑生育率调查所未能正确反映的所谓“(较高的)真实生育水平”也始终是难见踪影。

虽然现实生活中生育水平早已进入低生育阶段,但是国家人口和计划生育委员会和由其直接领导的中国人口学会却对生育率如此之低持怀疑和不承认态度,他们曾用虚夸的生育率预测中国人口在2000 年会超过13 亿、在2010年超过14 亿。受此误导,1996 年国家制定的“九五”计划提出“全国人口2000 年要控制在13 亿以内”;“十五”计划提出“2010 年要控制在14 亿以内”。而中国人口规划、宣传、决策却并不是依据调查数据所一再证实的很低生育率,而是长期沿用1.8 这个生育率假定。主流的观点仍然是,中国人口形势仍然严峻,生育水平还不稳固,工作稍有放松,就会出现反弹。

中国计生界多年来对生育率的认识之所以严重滞后于生育水平的现实变化,主要是受到一种思维定势的局限,认识上存在盲区。这种思维定势认为能够使生育率下降的只有计划生育工作因素,而完全无视经济和社会因素对生育率的巨大且长期的影响。他们认为,近年来,计划生育行政管理工作力度不是加强了,而是削弱了;在此情况下,生育率只可能上升,而不可能下降,甚至是显著下降。

正是由于上述误区存在,20多年来,中国生育率的统计研究陷入了一个怪圈,即看到低生育率的调查结果,便加以质疑和否定,将其简单归因于出生漏报;然后大幅调高生育率估计,并据此强调人口增长形势严峻,继续严格实行生育控制,此后的调查便再现极低生育率,如此循环往复的状况延续多年。“十一五”(2006 年-2010 年) 人口规划仍然用1.8 的总和生育率为参数,预测2010 年底总人口为13.60 亿人。然而“六普”结果显示中国只有13.40 亿人,实际比规划预测数少了2000 万人,即每年多预测了400 万人。这已经不是一般的误差,而应视为一种错误。这种规划目标和普查数据的反差证明,以往中国的生育率被严重高估了。

这样一种思维误区,实际也带来大量的政府财力和人力的浪费。试想一下,每一次生育率的调查,国家无疑需要花费巨额资金才能进行,然后还要组织专家对调查数据进行研究和开发。但对决策者来说,这只是必须走的过程,徒有形式,在调查结果没有出台之前,调查的结论早就有了,就是生育水平1.8。在此情况下,国家花费了巨额资金开展的抽样调查岂不是打了水漂?

另一个认识误区是,改革开放以来,中国人口的流动性显著增强。而这种人口流动,几乎在行政管控之外,流动人口的生育水平处于无计划管理之中,因而也必然会有较高的生育率。但几乎所有的调查研究表明,外出并在农村之间流动的育龄妇女比留在原籍农村的育龄妇女的生育率更低,而从农村流向城镇的育龄妇女的生育率则相对还要低。有些年份的统计表明其生育率甚至低于城镇原有的非农户籍妇女。因此,人口流动效应早已不能再用“超生游击队”会导致生育失控这种简单化认识来概括了。实际上,即便在当年,“超生游击队”也未必是一个足以影响整体生育率的长期、普遍现象。人口大量流动的真实效应不是增加了、而是大大降低了农业户籍人口的生育水平,进而拉低了全国的生育水平。实际上,正是改革开放后几亿中国农民在城乡之间、地区之间、甚至国与国之间的有序流动(看似无序,实则有序),极大地降低而非提升了中国妇女的生育率。

正是上述思维定势的局限,管理部门无法认识到现实生活的多种因素都可能造成生育率下降,形成了一系列认识盲区。

“六普”及生育意愿调查

2010年11 月1 日,中国开展了建国以来的第六次全国人口普查(以下简称"六普"),这也是距今最近的一次人口普查。“六普”公布的资料显示,中国妇女总和生育率进一步下降为1.188。比“四普”、“五普”公布的数据更低。比2005 年全国1% 人口抽样调查结果(1.338)也降低了0.15,“六普”创下中国生育率水平的最低记录。

分析表明,“六普”时农村妇女生育率的下降最为突出,从2005 年的1.654降为1.444,其中,农村妇女的一孩生育率下降极为显著,从2005 年的0.990降至0.771,降幅达到了0.219。

这表明,“六普”低生育率主要是农村妇女的一孩生育率显著下降的结果。

如此之低的一孩生育率,以前只发生在中国部分城镇人口中,现在却成了全国城乡的普遍情况。这表明,近十年来,中国妇女生育率持续下降,背离更替水平的差距越来越大。

据生育意愿调查,中国已进入低生育水平。自20 世纪90 年代以来,相关部门和研究机构先后组织了多次全国范围内的大型调查和针对某个区域或群体的小规模调查。调查结果都非常一致地显示,中国居民意愿生育子女数低于更替水平,平均的理想子女数或生育意愿主要集中在1.4 至1.8 之间。近年来的国际经验表明,进入低生育率时代,人们的实际生育行为往往低于生育意愿,生育意愿与生育行为有较大落差,因而生育水平长期走低已成趋势。

 

三. 中国应调整生育政策,放开二胎乃至实现自由生育

生育率的持续走低,妇女总和生育率早已经降低更替水平之下,对未来中国的影响巨大,中国即将面临人口进入零增长和负增长。正因为此,诸多人口学者持续呼吁,要对生育政策进行调整。在社会强大呼吁下,中国的生育政策近年来不断有所微调。到2011 年,“双独二胎”(夫妻双方都为独生子女,可生二胎)政策已经覆盖全国。而放开“单独两孩”,应当理解为中国生育政策的进一步微调。若如此,下一步政策调整的目标是向全面放开二胎过渡。

2014 年1 月17 日,浙江省人大常委会发布公告,公布了修订后的《浙江省人口与计划生育条例》,并自公布之日起施行。该条例规定,双方或一方为独生子女,已生育一个子女的夫妻,经批准可以再生育一个子女。这标志着浙江成为全国第一个完成了启动单独两孩政策的法定程序的省份。

从浙江省开始,全国除西藏和新疆之外的29 个省(直辖市、自治区)陆续开始启动单独二孩政策。全国符合单独二孩政策的育龄夫妇总数在1100多万对,并且还在持续增加。但会有多少夫妇申请单独两孩呢?

据国家卫计委提供的数据,截至2014 年5 月31 日,全国提出再生育申请的单独夫妇共有27.16 万对,已批准的有24.13 万对。这也就意味着, 提出再生育申请的单独夫妻仅占总数的2.5%,这是一个让许多人大跌眼镜的数据。这也就意味着,即便是全面放开二孩政策,中国人口总和生育率(分年龄妇女生育率之和)超低的态势已无法改变,所谓的“反弹”缺乏力度。

单独二孩政策从酝酿时就存在激烈的争议。人们担心压抑了很长时间的生育势能,在适当放宽生育政策后释放,会在政策调整后的2-3 年内产生堆积现象。现在看来,考虑到中国目前超低的生育率,放开单独二孩所增加的出生人口数量有限,即使年增加人口有一两百万,对于中国人口结构的影响也微乎其微。

正是因为担心生育反弹,中国的生育政策调整走了一条从双独二孩到单独二孩逐步微调的路子。单独二孩的超低申请率提出一个问题:全面二孩政策出台还有多远?

现在只有一个孩子的家庭,全国测算有1.5 亿户左右。如果按照生育意愿调查的情况看,有近80% 或者70% 的家庭有生育意愿,那么就有将近9000万的家庭准备再生育孩子。但是,如果看到生育意愿和生育行为之间的巨大落差,就知道,真正能够实施生育行为的是十分有限的。

正是基于上述分析,我建议,中国行政主管部门应当迅速放开二胎,最终向自由生育过渡。即使这样,也难以避免生育率继续下降的趋势,但可以延缓生育率下降的步伐。

 

(作者为中国经济体制改革研究会副会长、研究员。)


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