李平:城市化、财政支出与城乡公共服务差距

选择字号:   本文共阅读 555 次 更新时间:2014-11-25 18:47:13

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李平  

   【摘要】本文在统计上比较全面地描述中国城乡医疗卫生、教育和社会保障等方面的差距。根据Lewis的二元结构理论和Lipton的政府财政支出具有偏向城市的理论,通过回归分析,考察了城市化和政府财政政策对城乡公共服务差距的影响。研究发现,城市化和财政政策都是影响城乡公共服务差距的重要因素,但它们的作用大体上是相反的。城市化有助于缩小城乡公共服务差距,而财政政策通常会扩大城乡公共服务差距。

   二元经济结构是中国经济发展过程的重要特征。从产业的角度看,这个特征表现为工业部门与农业部门之间的差别,而从地理空间的角度看,还表现为农村与城市的差距。近些年,后者越来越受到经济学家和政策制定者的重视,特别是对农村与城市收入差距的研究。但是,除了收入差距外,城乡之间在基本福利和公共服务方面也存在着较大的差距,包括医疗卫生、教育和社会保障等。然而,目前对城乡公共服务差距的研究还比较粗糙,有些仅仅停留在简单的主观判断和缺乏实证根据的政策建议上。部分原因是对影响城乡公共服务差距因素的理论研究结果比较模糊。例如。有研究认为,人均GDP水平的提高有助于缩小城乡差距,但是,人均GDP在模型里面不能简单地视为外生变量,因此,研究结果的模糊性导致没有清晰的政策含义。部分原因则是数据的匮乏,例如,虽然国家统计局从1992年就开始公布城乡死亡率的数据,但从2009年才开始公布城乡医疗卫生机构床位的数据,2011年才公布有关城乡社会保障和民政部门医疗救助支出的数据。这个现状导致很难更早地获得有关城乡福利差距的完整数据。

   一、理论问题

   公共服务特别是基本公共服务的差距,是城乡福利差距的一个重要部分。有两个基础性的理论框架可以用来解释城乡公共服务差距变化的原因。一是Lewis模型。他将经济发展过程分为两个阶段:劳动力剩余阶段和劳动力短缺阶段。在劳动力剩余阶段。农村剩余劳动力比较丰富,而且对城镇部门的供给曲线具有弹性;在劳动力短缺阶段,农村劳动力供给曲线向上倾斜。在两阶段的拐点,市场决定的城镇工资水平和反映农村劳动力供给价格的农村收入都开始上升。但在达到Lewis拐点之前,如果劳动力市场存在分割,城镇的工资将高于市场决定的水平,城乡收入的差距较大。在达到拐点之后,随着农村劳动力的减少,农村劳动力的收入上升,城乡收入的差距也随之缩小。

   在应用的意义上,Lewis模型在概念上可以从两个方面得到扩展:一个是农村剩余劳动力向城市的流动,从地理空间的角度看,可以理解为是城市化的过程,因此,城市化过程也是经济发展过程的重要组成部分:另一个是在城乡分割的二元结构下,城乡之间的福利差距不仅表现为收入差距,还表现为医疗卫生、教育和社会保障等公共服务方面的差距。随着经济发展和城市化水平的提高,城乡之间不仅收入差距会缩小,在公共服务方面的差距也会缩小。例如,给定医疗卫生服务存在较大差别,随着农村人口向城市流动,城市人均享受的医疗和卫生等公共服务的水平会相对下降,而农村因为人口减少,享受的人均医疗和卫生的服务水平会相对上升,最后,随着城市化水平的提高,城乡公共服务的差距逐渐缩小。保持Lewis的理论框架并将其在概念上进行适当的拓展,我们得出一个可以实证检验的关系:城市化水平是影响城乡公共服务差距的重要因素,二者呈反向关系。

   另一个基础性的理论框架来自于Lipton的思想。二元经济结构下,政府通常采取各种政策来支持经济发展。给定城市化水平或劳动力的流动,如果政府支持发展的政策在城乡之间分布是不平衡的,且有利于城市,那么城乡之间收入和公共服务的差距就会扩大。反之,如果支持发展的政策有利于农村,城乡之间在收入和公共服务方面的差距就可能缩小。Lipton提出了政府政策具有城市偏向的观点。按照Lipton的解释,政府涉及城乡之间的政策主要包括价格政策和支出政策两个方面。扭曲或压低农产品的价格有利于城市工人,从而有利于城市工业的资本积累。但随着市场的发展,农产品和工业品的价格更接近于市场定价,价格扭曲的状况会得到部分矫正,但支出政策的偏向依然存在,甚至可能在价格政策取消后成为更重要的城市偏向政策。这种城市偏向的政策表现为:在交通、教育和医疗方面,政府的政策更偏向于城市,而忽视了农村,从而导致城乡之间在公共服务方面差距趋于扩大。这样我们就得出另一个可以实证检验的关系:如果存在城市偏向的话,政府在医疗卫生、教育和社会保障等公共服务方面的财政支出会向城市倾斜,从而扩大城乡之间在公共服务方面的差距。

   二、数据来源和基本事实

   1.数据来源和类型

   本文数据来自《新中国六十年统计资料汇编》和《中国统计年鉴》。这些数据主要涉及城乡公共服务的三个方面:医疗卫生、教育、社会保障及社会服务。涉及城乡公共服务的数据,就是说,在同一个相关的指标中,首先要有城市的信息,也要有农村的信息,缺一不可,而这样的数据受到资料的限制。出于同样的原因,这里的数据分为两种类型:时间序列和面板数据。有关医疗卫生(除城乡每千人口医疗机构床位数外)和教育的数据属于时间序列,而社会保障及社会服务(再加上反映医疗卫生的城乡每千人口医疗机构床位数)的数据属于面板数据。

   同样是由于资料的限制,这些数据不仅具有不同的类型,而且时间跨度也不同。例如,从1991年开始国家统计局就提供了有关城乡新生儿、婴儿、5岁以下儿童和孕产妇死亡率的统计。因此,这个数据跨度最长,从1996—2012年。统计局从1996年开始提供农村普通中小学财政支出和在校学生人数的信息,因此,我们整理关于这方面的数据跨度是1996—2012年。国家统计局从2010年才开始公布城乡民政部门医疗救助支出和人次的数据,因此,有关这方面社会服务的数据仅包括2010—2012年。跨度最短的数据是城乡基本养老保险支出和收益人数的信息,而且只有2010年和2011年这两年。幸运的是,我们整理的数据,仅有时间序列的数据跨度比较长,而时间跨度较短的数据是面板数据,截面涉及除西藏外30个省、直辖市和自治区,这使我们可以利用这些数据来进行有效的统计和计量分析。

   2.城乡公共服务差距的基本事实

   (1)总体差距

   我们的数据涵盖了城乡医疗卫生、教育、社会保障及社会服务,在总体上可以帮助我们观察中国城乡公共服务差距的基本事实(如表1所示)。在医疗卫生方面,农村与城市之间新生婴儿死亡率的比率(Runmr)、农村与城市婴儿死亡率的比率(Ruimr)、5岁以下儿童的死亡率的比率Ruimr_5和孕产妇的死亡率(Rummr)的比率,在1991—2012年期间,其均值都在两倍以上,最高值都在三倍以上。农村的这个指标远大于城市。不仅农村医疗卫生服务的效果低于城市,而且医疗卫生的物资条件也不如城市。在2008—2012年间,城乡每千人口医疗卫生机构床位数的比例(urbed)的均值在两倍以上,最高值在四倍以上。城乡差距仍然是明显的。但从动态的角度看,二十年来,这些差距趋于缩小。以1991年与2012年进行对比,农村与城市新生婴儿死亡率之间的比率由3.0300降到2.0800,婴儿死亡率的比率由3.3500降到2.3800,5岁以下儿童死亡率的比率由3.4000降到2.7500,孕产妇死亡率的比率由2.1600降到1.1500。

   在教育方面,至少从政府提供的财政支出角度看,城乡差距得到了明显的改善。我们构造了一个比率或指数,分子是农村普通中学(小学)财政性教育经费支出占普通中学财政性教育经费支出总额的比例,分母是农村普通中学在校人数占普通中学在校总人数的比例。二者之比就是衡量财政性教育经费支出是否公平的指数。如果这个指数等于1,意味着占在校学生例如40%比例的农村中学生得到了相关的财政教育支出比例的40%,农村与城市之间是绝对公平的。如果这个指数小于1,对农村就是不公平的。在我们的数据中,用于衡量农村普通中学的财政支出是否公平的指数是Refsind,在1996—2012年,这个指数的均值是1.2702(如表1所示),表明财政性教育支出对于农村来说不仅没有出现不公平,而且由于这个指数大于1,显示出向农村倾斜的倾向。从动态角度看,这个指数在1996年为0.8593,2011年上升到2.4911。这个结果来自指数分子增加的趋势和分母下降的趋势两个方面的变化。根据我们的数据,农村普通中学财政教育支出的比例由1996年48.7000%上升到2011年的57.2000%,而农村普通中学在校人数的比例由1996年的56.7000%下降到2011年的23%。虽然财政支出比例(Uroai)的上升有助于城乡中学教育支出的均等化,但农村普通中学在校人数比例的急剧减少是一个更为重要的影响因素。与衡量农村普通中学财政性支出不平等指标相似,同样方法衡量的农村普通小学财政性支出不平等的指标Refpind,在1996—2012年的均值是1.0250.这个结果表明,在农村小学方面的教育支出基本上是完全平等的。但从动态角度看,它也同样经历了由不平等到平等的过程。数据显示,Refpind由1996年的0.8683上升到2011年的1.5792。在此期间,农村普通小学财政性支出的比例由1996年61%上升至2011年65%,而农村普通小学在校人数的比例由1996年的69.7000%降到2011年的41%。直观上,农村小学在校人数比例的减少对于财政性支出不平等指标的改进产生更为重要的影响。

   在社会保障方面,我们有城镇企业职工基本养老保险基金支出与离退休人员比例的数据,与之不完全对应,我们有新型农村社会养老保险基金支出与达到领取该待遇年龄的参保人数之间比例的数据,这两个比例分别代表城市和农村基本养老保险基金的人均支出,显然,这两个比例之比,就是城乡基本养老保险人均基金支出的比例(Uroai)。这个比例越高,对农村居民的社会保障来说,越不公平。数据显示出,2100—2011年间,从平均值看,城市是农村的28倍。最高值达到73倍。需要注意的是,城乡完全对应的比较应当是城镇居民与农村居民养老保险人均支出,由于我们缺乏有关城镇居民的数据,只有选择城镇企业职工的相关数据替代。但是,一般来说,城镇企业职工的养老保险支出的人均水平要高于城镇居民的人均水平,因此,我们选择的替代指标会高估城乡社保的差距。即使能够剔除高估问题。城乡养老保险人均支出的差距也是相当大的。除了养老基金指标外,还有代表社会服务的城乡民政部门人均医疗救助支出比例指标。从数据看,2010—2012年的平均值在1.7451倍,最高值达到4.2800倍,城乡差距也是存在的。

   从上述情况看,20世纪90年代财政教育支出在农村普通中学和小学方面显示的城乡不平等,已经得到彻底的改观,当然,这很大程度上得益于农村中学和小学在校人数比例近些年的急剧下降。城乡民政部门医疗救助服务的不平等程度虽然没有消失,但在比较适度的范围内,而由新生儿死亡率等指标衡量的农村与城市在医疗卫生方面的差距,除了孕产妇死亡率外,仍然保持在2倍左右。城乡之间公共服务最不平等的是社会养老保险,差距相当大。

   (2)地区差异

   面板数据可以从地区分布角度观察城乡公共服务的不平等问题。如表2(简略)所示。

在表2中,就城乡每千人口医疗卫生机构床位数的比例(Urbed)来说,东部地区的均值(2.1826)小于中部地区(2.3801),而中部地区又小于西部地区(2.4172)。这个结果似乎显示出,人均收入水平较高的地区,其城乡不平等的程度相对较小。关于城乡基本养老保险人均基金支出比例(Uroai)的指标,也部分地强化了这个印象,东部地区(24.(点击此处阅读下一页)

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本文责编:郑雷
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文章来源:财经问题研究

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