自2000年以来，在民政系统登记注册的社会组织的数量以年均10.2%的速度增长，截至2013年底已达54万多家。然而，数量的增长并不等同于作用的发挥，我国社会组织的发展水平显然与国家治理体系和治理能力现代化的发展目标相距甚远。为此，十八届三中全会报告明确提出，“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。在发挥社会组织作用、激发社会组织活力的过程中，政府究竟应该如何作为呢？

政府作用怪圈

大量实证研究表明，在我国社会组织的发展过程中，似乎存在着一个政府作用的怪圈：社会组织的发展需要政府介入，但政府介入之后，组织又有可能面临独立性缺失的问题。

例如，大量对于具有官方背景的公益性慈善组织的研究表明，组织之所以能够在短时间内快速成长得益于它同时利用了政府和民间的双重身份，获得了体制内和体制外的两种资源，但同时政府或多或少地在组织的决策、人事、管理等各方面发挥着决定性作用，导致组织没有能力自主选择和开辟自己的生存和发展空间，容易出现慈善组织的形式与实际运作严重背离的问题。正如近期屡陷信任危机的中国红十字会，它的政府背景使它成为中国最具知名度和影响力的慈善机构，但同时也是它的政府背景使它难脱官僚化的问题。

又如，随着政府职能转移而大量发展起来的承担公共服务的社会组织，在这类组织中真正由民间自发成立的、具有非营利性质的组织，数量较少、能力有限，且在发展过程中还普遍存在着经费不足、专业化不够、支持不到位等诸多问题。因此，有学者提出完全由民间自发组建的社会服务机构来承担政府转移的公共职能既不可能也不现实，在现阶段需要政府出面牵头组建社会组织，以承接政府转移的职能。但是，政府扶持建立起来的组织难免在资金、项目、人员等方面对政府存在着较强的依赖性，甚至自发成立的组织都会出于寻求资源的需要主动向政府靠拢，从而面临独立性降低的问题。

政府作用的双重性

在政府作用的怪圈背后，隐含的是政府作用的双重性，也即是政府介入社会领域后，对社会组织的形成与发展既有积极作用，又有消极作用。

从积极的角度看，美国约翰·霍普金斯大学莱斯特· M ·萨拉蒙（Salamon）教授认为社会组织在实际运作中问题重重，需要政府的帮助从而更好地发展。在他看来，社会组织存在以下四方面的固有缺陷：一是慈善不足，即社会组织开展活动所需的资金与所能筹集到的资源之间有巨大的缺口；二是慈善活动的特殊性，即慈善活动通常是服务于社会中的特殊群体，如残疾人、外来移民等；三是慈善的家长式作风，即掌握资源的人对如何使用资源具有较大的发言权；四是慈善的业余性，即工作人员的专业素质不强。而上述缺陷正好是政府的优势所在。政府可以通过立法弥补慈善不足的问题；可以利用民主的政治程序和通过赋予公众权利来决定慈善资金的流向和服务种类的选择，平衡组织之间资源的供给和减少组织内部的家长式作风。

从消极的角度看，哈佛大学皮特· D ·霍尔（Hall）教授提出政府机构的组织结构和运作模式会吸引社会组织去模仿和选择。在这一过程中，政府的官僚化倾向有可能会被带入社会组织中，从而使组织对政府产生一定程度的依赖，这一依赖表现在资源需求和组织目标方面。资源依赖理论将这种依赖性解释得更为具体，即组织要生存就必须从外界环境中获取资源，在与外界进行资源交换的过程中，组织对环境产生了依赖。依赖性的大小取决于三个因素：一是资源的重要性，二是资源被其他特定群体控制或使用的程度，三是资源的可替代性程度。如果某种资源对组织生存非常关键，而该资源又被某一特定群体控制，并且不存在可替代的资源来源，那么组织就会高度依赖掌握这一资源的特定群体。因而，如果政府介入使政府成为了社会组织关键性资源的唯一或者最重要提供者，那么长此以往，社会组织就会钝化从其他渠道获取资源的能力，从而对政府产生高度依赖，不利于组织的自主发展。

更好地发挥政府作用

政府作用双重性的存在表明，对于社会组织而言，最优的选择应当是更多地发挥政府在激发社会组织活力方面的积极作用，减少并尽可能消除政府的消极作用。一味地强调政府介入有可能会对组织发展产生消极影响，要求政府退出社会领域，让社会组织自然发展的观点可能并不切实际。事实上，任何一国政府都会或多或少地介入社会领域，对社会组织的发展产生影响，只是介入的程度和方式不同而已。即使在美国，虽然社会自治传统很强，但是政府在社会组织的发展过程中还是起到了至关重要的作用。例如：美国社会组织约30%的收入来源于政府，而来源于志愿捐赠的收入仅占美国社会组织收入的10%左右。又如：美国政府强制青少年参与社会组织的社区服务，这一政策的实施显著地提高了美国社会组织的公众参与度，为社会组织的发展提供了源源不断的志愿者资源。因而，问题的关键也许并不在于政府要不要在社会组织的发展过程中发挥作用，而在于政府如何在其中更好地发挥作用。

加强制度建设，营造良好环境。为了降低对组织独立性的影响，政府的作用范围需要更多地集中于制度层面，而非组织个体层面，通过制定相关的支持政策，构建一个激发社会领域不同类型社会组织发展潜力的制度环境。良好的制度环境对于社会组织的发展至关重要。例如：政府培育社区合唱组织，为合唱组织提供场地和演出机会，还予以适当的经济奖励，那么社区中就会更容易出现合唱组织，人们也愿意加入其中；政府培育社区服务组织，为登记注册的非营利性服务组织提供税收优惠和资金补助，那么一个原来的营利性的社区服务组织就有可能在政策激励下转变成非营利性的社区互助协会。美国社会组织的发展历史表明社会组织的繁荣总是与政府对社会组织的培育同时出现，并且政府资助金额的增长与社会组织数量的增加具有很强的一致性。中国改革开放30多年社会组织发展的历程也表明，中国社会组织的发展还处于从政府主导向社会主导转变的过程中，自上而下的改革力量远大于自下而上的力量对社会组织发展所产生的实际影响。因此，发挥政府在制度建设方面的积极作用，通过营造一个良好的制度环境，使不同类型的社会组织在同等的政策环境中公平竞争，是激发社会组织活力的关键。

淡化控制战略，优化发展战略。长期以来，政府在对社会组织的具体制度安排上体现出了两种宏观战略的博弈：一是以制度创新为内在驱动力的战略，根源于党和政府的执政理念，形成了以发展社会组织为导向的一整套相关的制度安排；二是以路径依赖为内在驱动力的战略，根源于长期执政现实中对危机、风险的应对和防范，形成了以控制社会组织为导向的一整套相关的制度安排。两种战略对不同的社会组织表现为不同的战略组合。当控制战略占上风时，政府必然会通过提高社会组织登记注册的门槛、对组织重大决策进行干预、控制组织的资金来源及使用等手段，影响组织的独立性；而当发展战略使用不当时，社会组织也会因为过度依赖政府资源而不再向社会领域延伸，转而越来越行政化、官僚化。因此，淡化控制战略、优化发展战略是激发社会组织活力的关键。这里不仅需要政府厘清与社会组织的作用边界，尽可能少触及组织的微观活动，淡化行政控制的色彩，而且需要政府进一步倡导并推动在全社会范围内构建社会组织的多元化支持体系，通过资源的多元性来提升组织的独立性，进而在政府与社会组织之间形成既相互独立又平等合作的良性互动关系。

完善法律法规，保障合法行为。社会组织并不是完全同质、铁板一块，在社会组织内部也具有很强的异质性、良莠不齐，可以说大部分社会组织都是社会治理的重要推动力量，但也不乏少量社会组织是为了谋求不正当利益或达成不正当目的的组织工具。出于社会稳定和社会组织健康发展的需要，政府应该有效地引导和规范社会组织的行为，既不因噎废食，也不能放任自流。这种引导和规范并不仅限于在社会组织中建立党组织，保证其正确的发展方向，更重要的是运用法治思维和法治方式，通过完善社会组织的相关法律法规，在遵循社会组织健康发展内在规律的基础上，为社会组织的活动范围和活动方式划定法律边界，对于法律允许范围内的社会组织的行为活动要予以充分的尊重和保护，同时严厉依法打击制度外的社会组织的违法活动，提高法律的严肃性，从而规范社会组织的行为，保障社会组织在法律允许范围内的完整的独立性和自主性，引导社会组织开展合法活动，发挥积极作用。