郑琦:灾难过后的反思:关于美国卡特里娜飓风的研究综述

选择字号:   本文共阅读 5450 次 更新时间:2009-03-27 17:06

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郑琦  

2005年8月25日至31日,卡特里娜飓风登陆美国西岸,先后影响了佛罗里达州及墨西哥湾沿海地区,并对新奥尔良市造成了严重的破坏。新奥尔良市防洪堤决口,市内80%的地区被水淹没,1200多人死亡,全部经济损失超过1000亿美元,是美国历史上最严重的一次自然灾害。更为糟糕的是,政府的救援人员和救援物资迟迟不能到位,10万人被困避难所,没水、没电、没食物;新奥尔良市内社会秩序完全破坏,暴徒冲上街头,抢劫、放火、杀人。 一场天灾进而又演变为一场人祸。飓风过后,政府部门、新闻媒体和研究机构纷纷对这一事件进行反思,相关研究陆续出版。本文旨在通过对卡特里娜飓风相关研究的初步整理,帮助读者全面了解飓风过后各方研究的重点和进展,以此启发更为深入的研究与分析。

政府方面,从当年9月起,一系列关于卡特里娜飓风的听证会就在华盛顿参、众两院陆续召开,截止到目前,先后有近100本听证会的报告公开出版,其内容涉及飓风过后犯罪率上升的问题[1]、飓风救援中各方责任的问题[2]以及国防部如何应对飓风灾害的问题[3]等。美国政府责任办公室(Government Accountability Office)也先后向国会提交了多份报告,包括医疗卫生用品的分配与使用[4]、墨西哥湾沿岸地区的环境保护政策[5]以及联邦政府支持项目[6]等。在所有的政府报告中,最受人们关注的是2006年初美国国会众议院特别调查委员会公布的调查报告《主动失败》[7]和美国白宫发表的调查报告《联邦政府对卡特里娜飓风的响应:吸取的教训》[8]。前者认为“在每个层面上,个人、集体、慈善组织和政府,都没有经受住卡特里娜飓风的挑战”,其中政府机构的表现受到了强烈的抨击,报告认为从总体上联邦政府对飓风的反应是“不负责任、混乱无序和组织瘫痪”的,尤其是国土安全部联邦紧急事务管理署(FEMA)官员缺乏训练和经验,使受灾地区的灾情雪上加霜。报告总结到卡特里娜飓风“是一场国家失败,它丢弃了最神圣的向国民提供公共福利的职责”。报告肯定了慈善组织在救灾中的作用,但也指出这些组织尤其是美国红十会面临着宗旨限制、物资不足、组织无序等挑战。白宫发表的调查报告认为缺乏计划、组织和领导不力以及FEMA管理人员经验不足等是导致联邦政府在飓风期间救援失误的主要原因。报告总结了政府在飓风救援中获得的17条教训,涉及军队能力、搜救、公共安全、公共卫生、通讯、NGO等多个方面,并针对这些教训提出了125个改进政府应急反应能力的特别建议,以及两项急迫的改革任务:一是建立一个制度化的、综合性的国家应急准备体系;二是促进一种全新的、充满生机的应急准备文化的形成。

媒体方面,除了在电视、广播、报纸、杂志、互联网上铺天盖地的及时性报道外,很多新闻记者还将现场获取的一手材料编辑出版,形成了大量关于卡特里娜飓风的图片集[9]或纪实报道[10],一些飓风的亲历者也将自己的经历叙述出版[11],这些纪实性的材料真实地再现了飓风期间或飓风前后城市的变化以及人们的生活状态。此外,一些有影响力的杂志纷纷推出了卡特里娜飓风的特辑,其中包括时代杂志出版的《卡特里娜飓风:改变美国的风暴》[12]等。

研究方面,从卡特里娜飓风救援中反映出的社会公平,尤其是种族(race)、阶级(class)等敏感的社会问题引起了大量学者的关注。在新奥尔良市44.5万的人口中,黑人所占比重超过67%,低于贫困线的人口达到28%,约20%的人没有车,而这其中大部分是非洲裔美国人。因而当飓风来袭时,有钱的白人基本已经撤离,留守的大部分是贫穷的黑人,他们要么没有车无法撤离,要么想保住仅有的财产——房子。结果,飓风将种族、阶级等社会问题暴露无疑。有十位黑人学者共同撰文《飓风过后》[13]来探讨美国的种族问题,他们中既有学者将问题完全归咎于种族主义,也有学者认为非洲裔美国人自身也有责任,还有学者将矛头指向奴隶制的遗留问题,虽然没有结论但引发了人们的思考。然而大多数研究的基调都将灾难的根源直指种族主义,例如《寻找高地》[14]就试图证明是种族的偏见影响了政府、企业和私人机构对黑人社区的救援,从而将自然灾害演变为人为的灾难;《暴风仍在继续》[15]揭示了在灾后重建的过程中,不公平的待遇依然存在;《谎言之下》[16]认为“贫穷的、弱势的、非白人的生命是不被美国政府重视的”。而《没有这样的自然灾害》[17]和《天空在哭泣》[18]等书也旗帜鲜明地将导致灾难的原因归咎于种族和阶级。此外,还有一些著作尝试从犯罪、教育、种族、历史、正义、媒体等多重视角切入并进行分析,《卡特里娜的社会学》[19]和《透过卡特里娜》[20]这两本合集就探讨了社会正义的作用、历史上种族主义的渊源、媒体的报道、政府的反应、社会资本在灾后重建中的作用等在卡特里娜飓风中所反映出的重要的社会学议题,虽然没有得出一致的结论,但有助于更为全面地理解卡特里娜飓风的社会影响。哈佛非洲裔美国人公共政策杂志也推出了一期专刊[21]来探讨卡特里娜飓风中的社会政策问题。

政府在飓风中的表现也是学者们关注和批评的焦点,主要集中在政府救灾过程中所表现出的管理不善和缺乏领导,更具体地说是针对政府对新奥尔良市救援的反应迟缓。在救灾72小时的黄金时间内,新奥尔良市几乎孤立无援。由于警力严重不足,救灾更多地依靠国民警卫队,但国民警卫队在48小时后才有40辆坦克进入新奥尔良市,并且由于缺乏指挥,并没有立即投入救灾行动中。因而在飓风过后的前三天,只有警察局、消防局同少数市民在新奥尔良市内展开营救工作。《灾难的政治学》[22]从技术的层面指出新奥尔良在应对飓风方面是事先有预案的,很多联邦机构(例如FEMA, OEP, LOEP, NHC, MCI和 ESF)也是事先有计划的,但问题在于这些计划是相互抵触,并且缺乏灵活性,因而最终在面对飓风时“大政府变成了大官僚”。《非自然灾害》[23]从价值观的层面批评布什政府忽视了受灾民众的需求,并指出这种忽视并非始于对卡特里娜飓风的反应,飓风只是将其结果公之于众,显示了在当代美国种族和阶级是如何决定人们的生死。《暴风气候》[24]更是直指政府这种行为是对美国个人自由和民主制度的威胁,经济的发展已经使人们在一定程度上摒弃了人类生命是神圣不可侵犯的信条,并且使一些群体凌驾与另一些群体之上,一种新型的专制主义正在美国蔓延。

当人们都在质疑政府作用的同时,NGO的在飓风中的表现得到了较为广泛的肯定。美国红十字会、救世军、天主教慈善会、联合会等民间组织都参与到了救援之中(参见附录1)。这些组织共向私人募集了42亿美元,其中仅美国红十字会一家就募集了21亿美元[25]。此外,大量的草根组织活跃在救灾一线,在艰苦的条件下,它们帮助居民撤离,并直接向受灾民众提供各类服务,从提供食物、衣物、住宿、社区重建等常规性的服务到帮助艾滋病患者和感染者返回新奥尔良地区、帮助受飓风影响的艺术家和音乐家、帮助受灾地区的残疾儿童等特殊服务[26]。根据国家慈善数据中心(National Center for Charitable Statistics)的统计显示,从1996年到2006年路易斯安纳州的慈善组织数量增加了将近一倍,从6377家增长到11485家,同期基金会的数量增长了81%,从579家增长到1050家[27]。《灾难的政治学》[28]在总结卡特里纳飓风的经验时指出有四个团体在飓风中表现出色,分别是:个人志愿者、军队人员、企业雇员和有宗教背景的组织(faith-based organization or religion organization)的志愿者,并且认为有宗教背景的组织在灾后重建过程中可以起到领导作用。《支持黑人重建新奥尔良和墨西哥湾沿岸的信》[29]中民权活动家曼恩也鼓励黑人团结起来重建家园,并探讨了具体的行动策略和技巧。

总体而言,飓风对于美国既是一场灾难,也是一次预警。9·11事件发生之后,美国将太多的精力投入到了应对外部恐怖主义的斗争中,而国内的贫困、种族等大量社会问题被掩盖;基础的防御工程由于军费开支的激增而得不到应有的资金予以及时修缮;一些非军事的部门(如FEMA)更是由于得不到应有的重视而被降级。飓风将这些问题暴露无疑,它提示联邦政府的施政重心要有所回归,迅速通过各项有效的政策措施帮助灾后重建[30],增强政府在危机应对方面的能力[31],使政府在灾难面前更为有效[32]。

另一方面,虽然NGO在飓风救援中反映迅速并且表现出色,但仍然存在改进的空间。从宏观上讲,政府与NGO之间缺乏有效的合作机制。在应对灾难的国家反应计划(Nation Response Plan)中,美国红十字会是被纳入该计划进行联合行动的主要民间组织,但其他民间组织普遍缺乏与国家救援行动之间的有效的沟通和协调机制。因而,白宫发表的调研报告就指出“美国联邦政府应该更好地将志愿者和非政府组织的贡献纳入更广泛的国家救援中。这种整合在此类事件发生之前,在州和地方层面能够更好地实现。特别是,州和地方政府在规划制定过程中必须让非政府组织参与,认可它们的成员,并为它们参与联合行动提供必要的资源支持。”[33]从微观上讲,民间组织在参与救灾的过程中需要谨记以下四点:一是发挥组织专长,不同的组织擅长的领域不同,在救灾中组织需要发挥各自所长,进行优势互补,而不是摒弃自身优势,从事相同工作;二是做好最坏打算,在行动之前不仅需要考虑最有可能面临的情况,也要考虑到最坏的情况,尽可能地考虑周全,减少不必要的损失;三是保持灵活应变,不同的灾害所面临的情况不同,民间组织要尽可能保持其灵活性,以应对不同的环境变化;四是摒弃差异通力合作,面对灾害任何一个组织都无法独立应对,此时就需要组织之间加强沟通,寻求共识,通力合作。[34]

卡特里娜飓风已经过去,人们都希望能够从这场灾难中汲取经验和教训,在人类面临下一场灾难时,无论是政府还是民间组织都能够更有效地行动,使灾害的损失降低,更多的生命得以延续。

附录:主要NGO在卡特里娜飓风中的表现[35]

美国红十字会

在国家反应计划(National Response Plan)下,红十字会是负责紧急支援职能(Emergency Support Function)(包括大众救援、紧急援助、住房和人道主义服务(ESF #6))的主要机构。作为国家反应计划下唯一一家非政府组织的领导机构,美国红十字会在帮助受灾民众提供食物和住所方面起着至关重要的作用。在卡特里娜飓风中,美国红十字会给120万家庭提供了经济援助,涉及超过370万的受灾民众。根据美国红十会2006年1月9日的报告,自从飓风登陆后,美国红十字会在27个州和哥伦比亚地区的近1100个避难所为受灾民众提供了342万个住宿点。与南部浸信会(Southern Baptist Convention)一起为受灾民众提供了5200万份食物

救世军(Salvation Army)

救世军在美国参与各类自然灾害的救援已有超过百年的历史。它在救灾中的特长是:在灾害发生后及时响应并为受灾民众提供食物;收容受灾民众并提供心理治疗;最后持续地提供社会服务以帮助受灾民众回归正常的生产生活。

在卡特里娜飓风前期,救世军做了以下准备:一是准备了72个每天能提供5千份食物的流动食堂和2个每天能提供2万份食物的流动厨房,计划分配到FEMA认为受灾最严重的地方以及其他需要的地方;二是动员了200名干事、工作人员和志愿者来运作这些流动厨房;三是准备提供便携式的淋浴设施、由卡车改装的一站式服务店(也叫comfort stations)和供官员指挥应急措施的应急指挥中心。

飓风过后,救世军数小时内就在New Orleans、Biloxi、Gulfport、Mobile和其他受灾地区提供了大量的食物供给,总计调动了178个流动食堂和11个流动厨房,为受灾民众提供了超过500万份食物和700万份三明治、小吃。虽然提供住宿不是救世军的主要活动领域,但在高峰时期,救世军提供了225 个住宿点容纳了超过31000人。

天主教慈善会(Catholic Charities)

美国天主教慈善会主要为有需要的人提供社会服务,而不考虑其宗教、社会、经济背景。截至2006年1月6日,美国天主教慈善会共向60多个地方天主教慈善会和其他为海湾地区受灾家庭提供服务的天主教组织提供了超过5600万美金的援助,平均每个组织获得的资金从6千美金到2500万美金不等。美国天主教慈善会共募集了13700万美金。在全国,超过80个地方天主教慈善会为飓风的受灾民众提供服务。救灾服务包括:为受灾民众提供食物、经济援助、衣服、住宿、天然气和零售店的消费卡以及生活用品;帮助提供医疗和药品;提供清理帮助、与FEMA和其他组织一起帮助受灾民众;并提供危机咨询、个案管理、交通、就业安置和短期或长期的住房。

联合会(United Way)

美国联合会是美国约1350个社区层面的联合会组织的领导机构,但每一个组织都是独立的并由当地志愿者管理。截至2005年12月15日,美国联合会共募集了450万美元用于飓风的救援。联合会主要从事墨西哥湾沿岸社会服务组织的能力建设。很多位于墨西哥沿岸的人道主义救援组织的设施都在飓风中遭到重创,严重影响了他们提供服务的能力。受灾地区的联合会就与合作机构共同努力确保紧急救援、食物、衣服、住宿和交通等服务都能达到需要的组织。

国家灾难行动志愿组织(National Voluntary Organizations Active in Disaster)

国家灾难行动志愿组织是一个全国性的联盟组织,由大约40个在灾后提供服务的慈善组织组成。作为国家反应计划下大众救援、紧急援助、住房和人道主义服务(ESF #6)的指定机构,国家灾难行动志愿组织负责与它的会员组织共享关于受灾程度、需求确认和采取行动的信息。美国灾难行动志愿组织负责协调其他救灾志愿组织的救援计划。其会员组织通过共享信息和资源能为受灾地区提供更有效的服务。这种合作方式在众多组织共同合作面对突发事件时被证明是很有效的。

在对卡特里娜飓风的紧急救援中,国家灾难行动志愿组织每天组织与FEMA、其他联邦政府代表和它在墨西哥湾沿岸地区实施援助的会员组织之间的电话会议。此外它还邀请非会员但同样从事灾后救援的慈善组织参与电话会议,因而有时会有超过40个组织同时参与。在这些电话会议中,联邦政府和慈善组织能够就服务供给、需求确认以及组织救援能力等主题提供信息并解决问题。

注释:

*郑琦,清华大学公共管理学院NGO研究所博士研究生,美国哈佛大学肯尼迪政府学院阿什中心(Ash Institute)亚洲项目访问学者。电子信箱:zheng-q05@mails.tsinghua.edu.cn 。

[1] 例如:United States. Congress. Senate. Committee on the Judiciary. Rising violent crime in the aftermath of Hurricane Katrina : hearing before the Committee on the Judiciary, United States Senate, One Hundred Tenth Congress, first session, June 20, 2007. Washington : U.S. G.P.O., 2008.

[2] 例如:United States. Congress. Senate. Committee on Environment and Public Works. The second in a series of two hearings to discuss the response to Hurricane Katrina : hearing before the Committee on Environment and Public Works, United States Senate, One Hundred Ninth Congress, first session, November 2, 2005. Washington : U.S. G.P.O.,2008.

[3] 例如:United States. Congress. House. Committee on Armed Services. Subcommittee on Terrorism, Unconventional. Applying lessons learned from Hurricane Katrina : how the Department of Defense is preparing for the upcoming hurricane season : hearing before the Terrorism, Unconventional Threats and Capabilities Subcommittee of the Committee on Armed Services, House of Representatives, One Hundred Ninth Congress, second session, hearing held, May 25, 2006. Washington : U.S. G.P.O.,2008.

[4] 参见:United States. Government Accountability Office. Hurricane Katrina: allocation and use of $2 billion for Medicaid and other health care needs: report to congressional committees. Washington, D.C.: U.S. Govt. Accountability Office, 2007.

[5] 参见:United States. Government Accountability Office. Hurricane Katrina: EPA’s current and future environmental protection efforts could be enhanced by addressing issues and challenges faced on the Gulf Coast. : report to congressional committees. Washington, D.C.: U.S. Govt. Accountability Office, 2007.

[6] 参见:United States. Government Accountability Office. Hurricane Katrina: federal actions could enhance preparedness of certain state-administered federal support programs: report to congressional committees. Washington, D.C.: U.S. Govt. Accountability Office, 2007.

[7] United States. Congress. House. Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina. A failure of initiative : final report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina. Washington : U.S. G.P.O., 2006. http://purl.access.gpo.gov/GPO/LPS68393.

[8] The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons Learned, Feb. 2006. http://www.whitehouse.gov/reports/katrina-lessons-learned/

[9] 例如:David G. Spielman. Katrinaville chronicles: images and observations from a New Orleans photographer. Baton Rouge: Louisiana State University Press, 2007; Robert Polidori. After the flood, Göttingen : Steidl, 2006; Larry Towell. In the wake of Katrina. London : Boot, 2006等。

[10] 例如:Joshua Clark. Heart like water: surviving Katrina and life in its disaster zone. New York: Free Press, 2007; Neal Thompson. Hurricane season: a coach, his team, and their triumph in the time of Katrina. New York: Free Press, 2007; Michael Tisserand. Sugarcane Academy: how a New Orleans teacher and his storm-struck students created a school to remember. Orlando: Harcourt, 2007; Ken Wells. The good pirates of the forgotten bayous: fighting to save a way of life in the wake of Hurricane Katrina. New Haven : Yale University Press, 2008等。

[11] 例如:Phyllis Montana-Leblanc. Not just the levees broke: my story during and after Hurricane Katrina. New York, NY : Atria Books, 2008等。

[12] The editors of Time. Hurricane Katrina: the storm that changed America. New York: Time Books, 2005.

[13] David Dante Troutt(ed.). After the storm: Black intellectuals explore the meaning of Hurricane Katrina, New York: New Press, 2006.

[14] Manning Marable and Kristen Clarke(ed.) Seeking higher ground : the Hurricane Katrina crisis, race, and public policy reader. New York: Palgrave Macmillan, 2008.

[15] William P. Quiqley. Storms Still Raging: Katrina, New Orleans and Social Justice. BookSurge Publishing,2008

[16] The South End Press Collective(ed.). What lies beneath: Katrina, race, and the state of the nation. Cambridge, MA: South End Press, 2007.

[17] Chester Hartman and Gregory D. Squires (ed.) There is no such thing as a natural disaster : race, class, and Hurricane Katrina. New York: Routledge, 2006.

[18] Cheryl A. Kirk-Duggan(ed.). The sky is crying: race, class, and natural disaster. Nashville: Abingdon Press, 2006.

[19] David L. Brunsma, David Overfelt and J. Steven Picou(ed.) The sociology of Katrina : perspectives on a modern catastrophe. Lanham, Md.: Rowman & Littlefield Publishers, 2007.

[20] Kristin A. Bates, Richelle S. Swan. Through the eye of Katrina: social justice in the United States. Durham, N.C.: Carolina Academic Press, 2007.

[21] Harvard Journal of African American Public Policy. Volume Ⅻ, summer 2006.

[22] Marvin Olasky. The Politics of Disaster: Katrina, Big Government, and a New Strategy for Future Crisis. Nashville, Tennessee: Thomas Nelson, 2006.

[23] Betsy Reed(ed.). Unnatural disaster: the Nation on Hurricane Katrina. New York: Nation Books, 2006.

[24] Henry A. Giroux. Stormy weather: Katrina and the politics of disposability. Boulder, Colo.: Paradigm Publishers, 2006.

[25] Jeff Diamant. Of the private donations, half went to Red Cross. Star-Ledger, 2006-08-29, http://www.charitynavigator.org/index.cfm/bay/content.view/cpid/486.htm

[26] 参见:Grassroots/Low-income/People of Color-led Hurricane Katrina Relief, http://katrina.mayfirst.org/

[27] National center for charitable statistics: http://nccs.urban.org/

[28] Marvin Olasky. The Politics of Disaster: Katrina, Big Government, and a New Strategy for Future Crisis. Nashville, Tennessee: Thomas Nelson, 2006. P49

[29] Eric Mann. Letter in support of a Black reconstruction in New Orleans and the Gulf Coast. Los Angeles: Frontlines Press, 2006.

[30] 参见:Harry W. Richardson, Peter Gordon & James E., II Moore (ed.). Natural Disaster Analysis After Hurricane Katrina: Risk Assessment, Economic Impacts and Social Implications, Edward Elgar Pub, 2008

[31] 参见:Howitt, Arnold, and Herman B. Leonard. Beyond Katrina: Improving Disaster Response Capabilities (two-part series). Crisis/Response Journal 2.3, June 2006 & 2.4, September 2006; Howitt, Arnold, and Herman B. Leonard. Katrina and the Core Challenges of Disaster Response. The Fletcher Forum of World Affairs 30.1 ,Winter 2006: pp.215-221; Howitt, Arnold, and Herman B. Leonard. Beyond Katrina: Improving Disaster Response Capabilities. Working Papers, Center for Public Leadership, 2006

[32] 参见:Ed. Ronald J. Daniels, Donald F. Kettl, and Howard Kunreuther(ed.). On Risk and Disaster: Lessons from Hurricane Katrina. University of Pennsylvania Press, 2006; Leonard, Herman B., and Arnold Howitt. Katrina as Prelude: Preparing for and Responding to Katrina-Class Disturbances in the United States--Testimony to U.S. Senate Committee, March 8, 2006. Journal of Homeland Security and Emergency Management 3.2, June 2006

[33] The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons Learned, Feb. 2006, http://www.whitehouse.gov/reports/katrina-lessons-learned/chapter5.html

[34] Trent Stamp. Charities deserve a break -- if they apply lessons, August 27, 2006 http://seattlepi.nwsource.com/opinion/282624_katrinacharity27.html

[35] United States. Congress. House. Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina. A failure of initiative : final report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina. Washington : U.S. G.P.O., 2006.pp.343-354

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