张琦:中国参与全球治理和区域合作的影响及策略研究

选择字号:   本文共阅读 1035 次 更新时间:2014-11-06 21:57

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张琦  

一、在区域合作和全球治理中,我国影响力提升但未达各方预期

(一)中国参与区域合作和全球治理取得积极进展

进入本世纪以来,中国积极参与区域经济合作,大力实施自贸区战略。目前,中国在建自贸区18个。其中,已签署自贸协定12个,涉及20个国家和地区;正在谈判的自贸区6个,涉及22个国家。按2013年统计,我国已签自贸协定的贸易覆盖率1已达26%,对推动中国与贸易伙伴的贸易投资发展、加强成员间互利共赢的经贸合作关系、促进整个东亚地区的经济合作和一体化进程,发挥了十分重要的作用。

中国参与全球治理,彰显了中国和平发展和对外开放的积极姿态。特别是金融危机后,中国积极参与联手应对危机、推动全球治理架构和世界金融货币体系改革,获得多数国家的肯定。此外,中国积极推动金砖国家合作机制的构建、加强新兴经济体之间的沟通和立场协调,有力地促进了新兴经济体在区域和国际事务中话语权与影响力的提升,促使新兴经济体成为解决全球性议题不可或缺的重要力量。

(二)对中国影响和作用的期望不断提升

1.各方希望中国在全球治理和区域合作中发挥更大作用。随着全球化的发展、各国经济融合不断加深,特别是中国经济实力的显著增强,中国对世界经济的贡献和影响力逐步提升。为此,各国日益重视与中国建立稳定的、更高层次合作的经贸关系,不仅美国将中国视为“国际体系中重要的利益攸关方”(stakeholder),许多国家也与中国建立了战略合作伙伴关系,希望分享中国发展带来的机遇。与此同时,国际社会对中国在促进全球经济复苏、区域一体化发展和世界经济格局变革中发挥更大作用、承担更多责任的期待进一步提升。例如,有些国家表示解决全球性议题将最终取决于中美两国(G2);发展中国家或新兴经济体则希望中国在推进全球治理架构和国际金融货币体系的改革中,更多地反映发展中国家的呼声、争取更大权益。在区域一体化合作和多边经贸谈判中,作为全球第一大贸易国,中国的立场和主张更是备受关注。

2.自身期望和理念的转变。“韬光养晦、有所作为”是邓小平外交思想的重要组成部分,也是我国长期坚持的对外战略方针。其思想内涵十分深刻,也不是一成不变的。1990年邓小平就指出,世界政治格局在变化之中,无论将来是三极、四极还是五极,中国总是一极,“在国际问题上无所作为不可能,还是要有所作为。作什么我看要积极推动建立国际政治经济新秩序”。

随着自身实力的提升和世界经济格局的变化,我国在承担更多期待的同时,对参与全球经济事务也逐步发生了一些理念上的变化。十八届三中全会提出“加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势”“形成面向全球的高标准自由贸易区网络”,习近平在2013年G20峰会上提出“努力塑造各国发展创新、增长联动、利益融合的世界经济,坚定维护和发展开放型世界经济”。这些都表明了我国为适应全球化新形势,从自身利益和全球发展出发,对全球经济治理和区域经济合作积极参与、发挥更大作用的战略选择和决心,对世界经济走势和国际合作的期待和要求。

(三)我国影响力未达各方预期

虽然我国参与全球治理和区域经济合作取得积极进展,但经济实力的提升,并未在影响力和话语权上得到充分体现,可以说尚未达到各方的期望,也难以满足自身的需求。具体表现是:

在全球治理中,由于缺乏议题设置能力,我国及发展中国家的诉求没有得到充分体现;由于协调能力不足,我国在发展中国家和全球治理中的影响力尚无法与世界第二大经济体的地位相匹配;虽然发展中国家投票权份额得到提高,但仍未撼动美国在国际货币基金等国际组织中“一票否决”的主导地位,如何落实话语权的提升、切实维护发展中国家利益,仍是中国和其他新兴经济体面临的首要问题。

在多边贸易投资体系中:人世以来,中国参与了多哈回合所有谈判。虽然在谈判陷入僵局后,我们仍坚持推动多边贸易投资自由化,但总体上强调发展中国家和新成员的定位和利益诉求,以守势为主,缺乏积极主动、实际有效的努力。2013年底各国在涉及“早期收获”等议题上达成多边协议,与美国的强力推动和在局部议题上的让步密不可分,其主导谈判最终达成的意图非常强烈、且取得实效;来自巴西的新任WTO总干事阿泽维多,以其强力斡旋、坚持不懈,也促使谈判取得最终成果。中国代表团以灵活性始终扮演促谈的角色,特别是在协助做通古巴工作上发挥了独特作用,但相比而言,我国无论从国家对多边谈判走向的主导权与影响力,还是谈判官员的个人能力与魅力上,都存在较大差距。

在FTA战略实施中:中国自贸区战略虽取得一定成效,但与发达经济体和周边国家相比存在较大差距。一是从自贸区伙伴的贸易覆盖率来看,美国、韩国已签署FTA协议的贸易覆盖率分别为37010和38.9%.墨西哥和新加坡更是高达70%-80%。我国FTA的总体贸易覆盖率仅为26010,若剔除港澳台地区,与其他自贸伙伴的贸易只占我国对外贸易总额的17%;二是已签署FTA的伙伴大多为周边国家和地区、发展中经济体或经济规模较小的发达国家,尚未与欧美日韩等主要经济体建立自贸安排;三是我国长期以来主导的“10+3”等东亚区域一体化构想受阻,在美国力推TPP和全球新一轮FTA快速发展形势下有被边缘化的危险。

二、影响因素分析

(一)自身缺乏整体战略定位和充足制度准备

如何在经济实力快速提升的同时,迅速进行全球准确定位和制定相应战略,是每一个崛起中的大国必须解决好的问题。中国改革开放30年取得巨大成就,但面对新的形势,特别是参与全球治理与经济合作的需求,我国在战略调整和制度准备上仍显不足。

一是新形势下亟需新的全球定位和战略调整。一个国家的国际战略定位,主要取决于三个方面:外部环境走势、自身实力变化和战略目标选择。我国对外开放时间不长,参与全球经济治理和区域合作的经验不足,所需的理论准备更不充分。在经济实力大幅提升后,在全球化深入发展的新阶段,如何把握国内外新形势、准确界定全球战略定位,对我国可持续发展至关重要,也是我国提升国际地位和影响力必须面对的重大考验。

二是我国坚持发展中国家定位与实力大幅提升的矛盾。我国已成为全球第二大经济体,但由于国内经济发展不平衡和综合实力仍有待提高,在解决全球性议题和对外谈判中仍坚持发展中国家定位、寻求差别待遇,对外宣传也缺乏统一认识和策略引导。这亍矛盾,已引发国外诸多不理解,认为中国没有承担应有的国际责任,在国际谈判中有时也难以寻找到真正的“盟友”,影响不容忽视。

三是实施高标准自由化的制度准备不足,国内对进一步开放缺乏足够信心和经验。从全球贸易投资规则走向看,自由化标准日益提高、涵盖范围不断拓展。中国已签订自贸协议的重点是降低商品关税和促进服务贸易,基本未涉及投资自由化,更很少涉及劳工、竞争政策和环境保护等“新议题”。值得一提的是,随着全球化和贸易自由化的推进,关税在发达国家和一些新兴经济体财政收入中的作用日益减弱,是影响财政收入很小的税种。但海关征税仍是我国中央财政收入的最重要来源之一,如果将关税收入和海关代征的增值税和进口环节税都考虑在内,年度海关税收在中央财政收入占比基本保持在三成左右。为此,相关部门认为,涉及关税减免的FTA协议或信息产品协议(ITA)的扩围谈判,不仅会冲击我国相关产业,还必将大大影响中央财政实力。

四是对外谈判部门授权小、协调效率较低。签署高标准FTA协定,对于成员国市场开放具有全局性意义和较高的制度变革要求。为加快推进FTA谈判取得成果,各国政府给予负责对外FTA谈判通商部门较大授权。例如,朴槿惠就职后进行了机构调整,新的韩国产业通商资源部在谈判中可更好地反映产业界意愿、照顾各方利益权衡,并通过主管机构简化、职责更加明确,进一步提升谈判效率。美国贸易谈判代表办公室(USTR)的相关制度设计,也有助于其对外谈判能力和效率的显著提升。相比之下,我国现有参与全球治理和FTA谈判的协调机制层级低、效率不高,国内部门意见不一、受冲击产业阻力明显,均成为阻碍涉外谈判进程的重要制约因素。

(二)外部因素干扰不断,不确定性与压力显著增强

一是意识形态和经济管理体制不同带来的影响。由于中国是社会主义国家,经济管理体制上的差异使得有些国家刻意将中国排除在“志同道合”者(like-mind-ed)之外,在制度性安排上存在对中国一定程度的不信任。根据美国传统基金会每年发布的世界各国“经济自由度指数”2报告,2008年中国仍属于自由度不充分的第三类国家,2014年最新自由度指数排全球第137位。

二是希望中国按国际规则行事、对中国快速崛起加以遏制。中国的快速发展和实力提升,大大超出世界各国的预期。在分享中国发展机遇的同时,不少国家希望中国能够成为全球经贸规则的遵守者、建设者,最担心的是中国强大造成对既有世界经贸规则和体系的冲击、对未来规则制定主导权的争夺。可以说,遏制中国、制衡中国的意图,在发达国家和周边发展中国家都有一定程度的存在。

三是发达国家维护自身利益和主导权。鉴于危机后世界经济格局和实力对比发生巨大变化,发达国家一方面将促进全球经济复苏的国际责任向发展中国家转移,挤压新兴大国发展空间;另一方面,希望在国际事务中维持其领导力,通过影响国际经贸新规则的制定,维护其全球利益。

四是其他国家FTA战略存在变数。本世纪初,在各国刚制定FTA战略时,中国都不是其战略重点或优先选择的对象。随着我国经济实力大幅提升,不少国家做出战略调整,日益重视与中国进行贸易投资自由化的制度性安排。但受制于大国影响、一体化安排(如TPP)的进展和其他非经济因素,有些尚处于艰难抉择的状态,对我国推进FTA战略的影响不容小觑。例如,日韩不断进行FTA战略调整,加拿大在是否开启中加FTA谈判上也摇摆不定,尤其因对美经济依赖度高、政治关系密切而十分顾及美国态度。

三、新形势下的策略选择

(一)明确目标

更加科学、有效地参与全球经济治理和区域经济合作,是应对更具挑战的全球化深入发展的需要。我国应进一步发展、丰富“韬光养晦、有所作为”的方针,可在经济领域、特别是全球治理与区域合作中提倡“积极有所作为”。

这一战略基调,不仅与中国的经济实力提升和大国地位更相匹配,也有助于实现我国在新时期调整全球战略定位的总体目标,即:积极参与全球治理和区域合作,全面提升塑造国际经济新秩序、影响全球治理架构改革和世界经贸规则制定的能力。通过减缓外部摩擦和开放竞争压力,营造稳定安全、发展机遇共享的国际合作环境;通过培育和引领国际合作竞争新优势,提升在全球价值链中的地位和参与全球化的收益;通过有效防范风险,为国内经济发展赢得更长的战略机遇期,为世界经济的长期繁荣和稳定做出更大贡献。

(二)找准定位

1.新的国家定位:负责任的新兴大国。在坚持发展中国家定位、争取自身利益的同时,我国应在“积极有所作为”的战略指导下,敢于承担与实力相适应的、新兴大国的国际责任。主动参与全球经济治理体系改革和世界经贸规则制定,以积极合作的、建设性的姿态参与全球性议题的解决,倡导开放包容、平等互利和负责任的合作理念,推动构建各参与方权益平衡的决策机制、以及规范有序和利益共享的世界经济新秩序。

2.区域经济合作:从开放兼容的倡导者到一体化进程的主导者。我国一直是“开放、兼容”地区主义的积极倡导者。面对区域一体化加速发展的新趋势、新特点,我国应加快推进FTA战略,以实际成果吸引更多贸易伙伴重视与中国的双边或区域自由化安排,进而选择在更具影响力的区域一体化构想及进程中发挥更大的作用。

3.全球经贸规则制定:从规则接受者,到积极参与和影响规则制定。作为世贸组织新成员,我国一贯是国际经贸规制的被动接受者,在全球贸易投资格局和生产网络中处于较低地位、实际收益受到影响。未来,我国应积极参与区域一体化进程和国际经贸规则谈判,为拓展国际市场、减少贸易摩擦、获取高端要素资源和从全球化中赢得更高收益,打造更加有利的外部规制环境。

4.全球经济治理体系:从普通参与者到核心建设者。金融危机后,中国成为全球经济增长的重要贡献者,2008-2012年全球经济增量的近40%来自中国。全球性议题增多、世界经济格局变化和全球治理难度加大,在客观上要求我国必须承担与实力相匹配的国际责任,在全球治理中从普通的参与者、受益方,转变为核心的建设者,促进新兴经济体作用的提升、促进全球治理体系的改革与完善。

(三)策略建议

区域合作是全球经济治理的一部分,有助于提升我国参与全球治理的能力和地位;提升在全球治理和国际经贸规则制定中的话语权和影响力,有助于推进我方主导的区域一体化进程。两者是相辅相成、相互促进的,是我国改善外部环境、构建开放型经济新体制和培育国际竞争新优势的重要举措。我国应制定总体战略、找准着力点:

1.积极主动构建开放型经济新体制。扩大开放,是我国经济可持续发展和参与国际合作竞争的内在需求。中国是参与国际化生产最多的国家之一,全球治理架构改革直接影响我国在世界经济格局中的发言权;国际经贸规则的新趋势,不仅影响我国在全球利益分配格局中的地位,更与我国市场开放重点、改革长期目标具有一致性;提升国际影响力,更需要国内涉外管理体制与国际规范相适应,其关键是自身制度完善和道德魅力。

为此,应按照“主动、渐进、可控”的原则,主动实施深化开放的战略,以开放促改革,有效推动我国经济社会结构调整,也为更好地融人全球经济做好制度准备。

2.区域经济合作:以我为主、加快整体推进。面对区域经济一体化加快推进、自由化标准不断提高的新形势,我国需加快推进自贸区战略。

首先,科学制定我国自贸区总体战略,构建广覆盖、高标准的自贸区网络。我国经济地位不断上升和经济长期持续较快增长的巨大潜力,为许多国家寻求有力合作伙伴提供了现实可能性和关注对象。我国应充分利用这一有利形势,坚持“以我为主、循序推进、全面参与、突出重点”的战略方针,加强与不同区域、不同特点经济体开展大胆接触和深度探讨,构建广覆盖、高标准的自贸区网络。近期,要特别加强对TPP规则谈判进程的密切跟踪、影响,深入研究加入TPP谈判的可能性、时机选择和推进策略等,为科学决策奠定基础。

其次,针对我国推进自贸战略中的制约因素和难点,深入推进FTA战略的实施。(1)进一步深化涉外经济体制改革,为推进高水平自贸区战略提供有效的制度准备和政策保障。(2)以“适度积极与灵活现实”相结合的原则,对不同谈判对象采取有所区别的谈判策略。(3)保持对敏感产业的密切关注,在保证总体利益的前提下进行利益平衡,切实做好敏感产品的过渡期安排、完善补偿机制。(4)以积极、审慎的态度对待贸易投资自由化中的“新议题”,在充分研究和利弊研判基础上,明确谈判立场、制定谈判策略。(5)强化自贸区谈判的统筹决策与内部协调机制,进一步加强谈判队伍建设和研究支持,加强事前协调、事中应变调整、事后评估反馈的良性互动机制,并提高企业和社会的积极性和关注度,营造良好的社会环境和共识。

3.参与全球治理:负大国责任、争自身利益。面对全球经济治理的新形势,我国以更加积极、开放的态度参与全球治理,并深入思考争取自身利益最大化的策略和实现途径。

从着力点上讲,一是积极维护多边体系在推进全球贸易投资自由化中的作用,并密切关注新趋势及其影响,如从WTO全体一致的谈判机制转向成员国在自愿基础上达成诸边协议;二是处理好大国关系,充分发挥G20的作用;三是将金砖国家合作作为加强新兴经济体合作的关键机制,进一步丰富合作内容、充实合作机制,更好地维护发展中国家在全球治理中的利益和诉求。

从策略选择上讲,我国应将扩大国际影响、争取道义上得分与获取现实利益相结合。同时,善于利用自身优势,将力量集中于最能体现我国利益和树立负责任大国形象的议题上,力争以取势促取利。

从实现途径上讲,以议题为核心争取更多国际支持。要努力增强应对复杂局面、协调各方利益诉求的能力,采取灵活应变原则,根据具体议题寻找利益共同点,逐步形成我国可依托的力量,强化多边合作基础。

从能力提升上讲,提高议题设置和决策支撑能力,完善内部协调机制。应通过主动参与和主导议题设置和解决路径的设计,增强我方政策主张的社会认知度和国际影响力,提升我国参与全球治理的建设性作用。同时,应加大力度做好人才培养和对策研究,为科学决策提供具有前瞻性的参考依据和智力支撑。


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本文责编:郑雷
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