贺小荣:依法治国背景下司法改革的路径选择

选择字号:   本文共阅读 2530 次 更新时间:2014-11-02 21:04:17

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贺小荣  

  

   党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标。这是中国共产党历史上第一次提出“法治体系”的概念,标志着中国特色社会主义法律体系形成后,科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这一具有内在联系、互相影响、彼此制约的法治体系正在形成。传统意义上以法律体系为载体的静态法治正在向以法治体系为载体的动态法治转变,写在纸上的法律正在向生活中的法律转变,法律上抽象的权利正在向具体的诉权转变,司法的功能和价值再次被关注,司法改革正面临承前启后、继往开来的重大历史机遇。

   应当看到,当前中国的司法改革具有良好的先决条件。党中央高度重视法治建设,依法治国已经成为坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保证,中国特色社会主义法律体系已经形成,法治政府建设稳步推进,全社会法治观念明显增强,司法体制机制不断完善,司法改革的内在动力和外部环境正处于历史上最好的时期。同时,我们也必须清醒地认识到,与党和国家事业发展要求相比,与人民群众期待相比,与推进国家治理体系和治理能力现代化相比,司法体制和工作机制还存在许多不相适应的地方。司法权的中央事权属性和判断权属性未能得到充分体现,司法权运行的内部监督制约机制尚未完全形成,外部环境有待优化,保障机制尚不健全,司法不规范、不严格、不透明、不文明现象仍然存在,司法不公和腐败问题的惩治预防机制尚不完善。这些问题,直接制约和妨碍党和国家事业发展,损害社会公平正义,损害人民群众合法权益,必须从体制机制上予以解决。党的十八届四中全会围绕完善司法管理体制、司法权力运行机制、司法监督制约机制、司法保障机制等事关人民司法事业长远发展的重大问题,作出了一系列重大决定,可以简要梳理为以下八个方面。

    

   一、体制性问题:凸显司法权的中央事权属性

   司法体制是司法权运行的制度基础。我国现行的司法体制是中国特色社会主义制度的有机组成部分,体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,与我国现行的国体和政体是基本相适应的。同时我们也要承认,现行的司法体制形成于计划经济时期,法院的人财物由相对应行政区划的人事、财政部门来管理和保障,导致司法权的中央事权属性与管理保障上的地方性产生冲突,这与建立统一有序、平等竞争的市场经济秩序不相适应。党的十八届三中全会决定推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,走出了司法体制改革的关键一步。党的十八届四中全会在此基础上,进一步细化了司法体制改革的具体举措。

   一是最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。党的十八届三中全会决定实行省以下地方法院、检察院人财物统一管理之后,人们对跨省之间的民商事案件和省级范围内影响较大的行政案件能否得到公正审理存有疑虑,有的建议由第三方管辖,也有人建议提级管辖。党的十八届四中全会决定设立最高人民法院巡回法庭,是对党的十八届三中全会决定地方法院人财物实行省级统管的进一步深化。最高人民法院设立巡回法庭,有利于确保法律统一适用,维护国家法制统一;有利于审判机关重心下移,就地解决纠纷,方便群众诉讼。巡回法庭是最高人民法院的派出机构和组成部分,不是一个独立的审级,也不是独立的法院,在工作方式上也不能简单等同于传统意义上的巡回审判。

   二是探索设立跨行政区划的人民法院,办理跨地区案件。我国现有地方各级法院共计3573个,绝大多数法院设置与行政区划相对应。这样的司法体制便于明确管辖、便利诉讼,也容易得到当地党政部门的大力支持。但另一方面,由于人财物受制于地方,司法权的运行易受地方因素影响和干扰。通过设立跨行政区划的法院,集中审理跨区域的民商事案件、行政案件、环境资源案件等,可以弥补省级统管未能完全解决的一些问题,从体制上排除地方因素对公正司法的干扰,确保少数涉及地方利益的案件得到公正处理,促进国家法律统一正确实施。

   三是推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。执行难作为社会诚信体系不健全而导致的一种司法现象,已经成为人民法院三轮司法改革尚未最终克服的顽症。如何化解执行难,学界和实务界有诸多不同的观点。执行权可以划分为执行裁决权和执行实施权。执行裁决权是一种判断权和裁量权,属于司法权的范畴;执行实施权是一种行政权,上下级之间是一种指挥和服从的关系。因此,在人民法院内部将审判权和执行权相分离,建立相对独立的强制执行机构,既可以充分发挥执行实施权作为行政权的制度优势,形成上下统一领导、统一指挥的执行体制,又可以避免执行裁决权与执行实施权简单分割而影响执行效率、损害司法公信。

   四是改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院司法行政事务管理权和审判权相分离。随着以审判为中心的诉讼制度改革的不断深化,法院人员分类管理改革的进一步细化,人民法院内部的司法行政事务管理权必须与审判权相分离,真正形成以审判为中心的法院内部权力运行体制。由于过去在管理上未能严格界定司法机关内部各种权力的不同属性,导致管理与服务的界限不明、上下级之间的关系不清、法官与行政管理人员的身份混同,最终导致法官数量不少,但从事一线审判工作的人员不足,工作效率不高。《决定》提出探索实行司法行政事务管理权与审判权相分离,既可以充分发挥人民法院内部司法行政事务管理权的行政权属性,又可以更好地推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保审级独立。

   五是完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度。行政诉讼是三大诉讼中受地方因素影响最大的诉讼。2013年,“民告官”的行政诉讼案件立案数在近几年连续下降的情况下,又比2012年下降5%,上诉率则高达72.7%。在行政诉讼中,为了地方利益、部门利益打招呼、批条子、递材料干预司法个案的现象比较突出。因此,要配合跨行政区划法院设立、司法公开、立案制度等改革,进一步完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,防止地方保护主义和行政机关干预,从制度上解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

    

   二、机制性问题:恪守司法权运行的内在规律

   司法机制是审判权运行的重要载体,是决定和影响司法公正的重要因素。司法机制涉及立案、庭审、裁判、执行等审判权运行的各个环节,同时与法官制度、司法环境、司法保障等具体制度密切相关。《决定》紧紧围绕诉权保护、审级职能、庭审中心、司法责任等关键问题,紧紧抓住司法权运行的内在规律,进一步明确了审判权运行机制的改革思路。

   一是改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制。诉权的广泛性、便捷性是现代社会司法文明的重要标志。任何权利如果不具有可诉性,就失去了具体的保护路径,就不具有现实性,其价值和意义就要大打折扣。同时,如果社会成员不能通过诉讼解决纠纷,就会选择私力救济或群体抗争的方式实现其目的,反而不利于社会稳定。《决定》提出要改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理。这就意味着人民法院在立案环节对当事人提交的诉讼材料只进行形式审查而不再进行实质审查,实现了程序与实体相分离。立案制度的这一巨大变化,一方面给人民群众通过诉讼解决纠纷提供了制度保障,另一方面又给人民法院工作带来新的挑战。我们必须进一步健全立案公开制度,同时加大对虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉行为的惩治力度,构建文明、有序、规范的立案工作机制。

   二是完善审级制度,明确四级法院的职能定位。我国现行的法院体制实行四级两审终审制。各级法院均承担一审职能,中级法院以上同时承担二审职能,各级法院同时还承担再审职能,各种程序相互交错、职能相互重叠、机构攀比对应,导致地方三级法院案件性质同质化、审判方式同质化、法官素质同质化、职能作用同质化,既不利于有效分流案件,也不利于国家判断权的科学构建,上级法院的审判监督和指导职能也未能得到很好发挥。《决定》提出要完善审级制度,一审重在解决事实认定和法律适用问题,因为一审距离案件争议的事实更近,便于及时查明事实;二审重在解决诉辩双方对一审认定事实和适用法律的争议,实现二审终审;再审重在审查终审裁判的正当性,维护裁判的权威性、稳定性,最终实现法院裁判的终局性。合理定位四级法院在不同审级中的职能作用,对于提高诉讼效率、树立司法权威、提高司法公信具有重要意义。

   三是推进以审判为中心的诉讼制度改革,全面贯彻证据裁判规则。以审判为中心是现代社会司法文明进步的重要标志。2013年以来一些重大冤错案件的发现与纠正,引起了社会各界对疑罪从无、庭审中心和证据裁判的强烈关注。在第六次全国刑事审判工作会议上,最高人民法院提出审判案件要以庭审为中心,实现事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判结果形成于法庭,全面落实直接言词原则,严格执行非法证据排除制度,让法庭成为确认与解决被告人罪责刑问题的最终阶段和关键环节。在民事和行政诉讼中,所有的举证、质证和认证也应当在法庭上实现和完成,所有的裁判结果都应当是法庭调查和庭审辩论后形成的、具有内在逻辑关系的必然结果。

   四是完善司法解释和案例指导制度,进一步发挥最高人民法院统一法律适用标准的职能。最高人民法院的审判指导职能必将随着司法改革的深化进一步加强。按照《决定》的精神,最高人民法院将进一步完善司法解释制度,严格司法解释的立项、调研、审议等程序,加强司法解释的针对性、规范性、及时性和有效性,改革指导性案例的筛选、评估、论证和发布机制,建立将最高人民法院的裁判转化为指导性案例的工作机制。

    

   三、独立性问题:遵循法公正的内在逻辑

   司法权既然是判断权,判断主体的独立性就是确保结果公正性的前提条件。近年来,随着全社会法治意识的增强和行政机关依法执政能力的提高,人民法院的司法环境有了较大改善。但从实践来看,一些涉及地方利益的征地拆迁、环境污染、企业破产等案件,普遍存在立案难、胜诉难和执行难,由此引发的申诉上访也占较大比例。《决定》将完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度作为保证公正司法的首要问题,彰显了独立性在确保司法公正中的重要地位。

   一是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。领导干部干预、插手个案处理是当前人民群众反映较为强烈的问题。当前,要结合人民法院正在全面推进的司法责任制、司法公开、监督留痕等改革举措,建立领导干部干预和插手个案的电话记录、转递材料、口头指示等信息的提取、封存、举报和公开制度,为人民法院依法独立行使审判权营造良好的外部环境。

   二是健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。行政机关对待行政诉讼的态度一直是法治建设水平的一个重要标尺。健全行政机关依法出庭应诉制度,既可以让行政机关直接面对群众、及时化解纠纷,又能够树立行政机关依法行政的形象,提高全社会的法治水平。

三是完善惩戒妨碍司法、拒不执行、藐视法庭等影响司法权威的违法犯罪行为的法律制度。公正是权威的基础,权威是公正的保障。近年来,一些当事人随意闹庭、闹访,侮辱、威胁司法工作人员等现象较为突出,严重影响司法机关的正常秩序,(点击此处阅读下一页)

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