程雪阳:全面深化改革与青年人的使命:新莫干山会议侧记

选择字号:   本文共阅读 563 次 更新时间:2014-10-01 17:38:02

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程雪阳  

    

   [按]30年以后新一代青年人为何要上山呢?我们这次上山是为了讨论当下中国最重大的改革问题。如果说30年前的中国处在计划经济向市场经济转轨的十字路口,那么30年后的中国则处在市场经济能否巩固并健康发展的十字路口。

   像我这样一个致力于成为职业法律人的青年知识分子,讨论“青年人与当下中国的全面深化改革”这样宏大的话题,实在是有点不务正业,也有点不自量力。但自从10多天前参加了这次莫干山会议三十周年纪念会(暨中青年改革开放论坛),并阅读了这几天各路媒体的报道之后,觉得有些东西憋在心里实在是不吐不快,所以临时跨界,就这个主题谈一下自己的感想。

   不过,在评论本次莫干山会议上的争论之前,让我们回顾一下1984年的莫干山会议。30年前的人们为什么要上莫干山开会,这个问题首先应当搞清楚。对此,30年前的莫干山会议代表王小鲁先生曾有清晰地描述,他说,当时“整个中国还处在找路的过程中间,我们这些人经历过上山下乡,或者‘文革’期间到工厂,到农村,到边疆,到建设兵团,在基层待过很长的时间,长期在基层工作的经历使大家看到了这个社会中间存在着很多问题。”所以他们“讨论着是不是要开一个全国性的会议,对城市体制改革进行探讨”。

   由此观之,30年前的莫干山会议是当年的青年知识分子为了推动中国的改革而召开的。事实上他们也确实这样做了,这次会议最后形成了《价格改革的两种思路》、《与价格改革相关的若干问题》、《企业实行自负盈亏应从国营小企业和集体企业起步》、《沿海十四个城市对外开放的若干问题的建议》、《金融体制改革的若干意见》、《发展和管理股份经济的几个问题》、《粮食购销体制的改革和农村产业结构的变动》等七份专题报告,其中以价格制度改革对于当时的政策和社会影响最大。

   那么30年以后新一代青年人为何要上山呢?仅仅是为了纪念30年前那场重要的会议吗?我看不是的。我们这次上山是为了讨论当下中国最重大的改革问题。如果说30年前的中国处在计划经济向市场经济转轨的十字路口,那么30年后的中国则处在市场经济能否巩固并健康发展的十字路口。如果我们改革成功了,中国就会平稳过渡到发达国家行列,但如果改革失败了,我们就会错失发展良机,并跌入权贵资本主义支配下的“中等收入陷阱”。

   我觉得新一届的中央领导人,对于我们当下所处的时代和所面临的问题,认识是非常清晰和明确的,所以在十八届三中全会上他们选择用“全面深化改革”这个术语来描述他们的施政目标,并针对60个重大问题的系统改革做出了具体部署。

   但现在有些人,特别是一些中青年学者,不了解我们所处的时代。他们要么认为,当下中国的土地制度和经济发展模式挺好的,甚至是人类有史以来最好的,所以我们现在应该做的是发掘和总结中国成功的经验或者说中国模式,而不是进行全面深化改革;要么认为对经济制度(特别是土地制度)进行结构性的、体制性的全面深化改革会带来难以预料的风险,所以宁愿踏步不前,也不愿迎难而上。

   依照笔者的观察,这种思想观念上的僵化保守和抱残守缺,不仅在1970年代以前出生的人们中间存在,在1970年代以后出生的青年人中也很普遍。

   以本次莫干山会议关于土地与城镇化问题的讨论为例。虽然有许多与会代表对中国当下土地资源的浪费和农民土地权利保护不力进行了事实梳理和理论论证,并提出应当尽快按照“城乡统一”和“产权平等”的原则对农村土地进行确权和登记,建立城乡统一的建设用地市场,杜绝非公共利益征地,改革土地增值收益分配模式等改革建议,但有些人就是听不进去。他们沉迷于过去30年中国经济高速发展所取得的成绩,认为当下的土地制度构成了中国经济高速发展的基础,所以不需要进行全面深化改革。具体来说,他们认为,

   (1)集体土地无需也不能进行确权、登记,否则政府进行土地征收或者企业进行农业规模经营,就会因为交易成本太高而变得越来越难。

   (2)农村的宅基地和承包地具有社会福利性质,如果进城农民获得了城市的户口和福利,就应该放弃他们农村的土地和住宅;如果新生的小孩,也应当继续给其分配承包地和宅基地。理由是农村的宅基地是农民的栖身之地,如果农民工在城市过不下去了,回来后还有一个栖身之所,因此不应该允许他们流转,有代表甚至把这个结论称为是“为了公平的不公平”。

   (3)建立城乡统一的建设用地市场要么是没有必要的(理由是土地资源还没有紧张到要这么节约的程度);要么是统一的市场并不意味着“统一的流转方式”,有的可以直接进入市场,有的可以间接进入。比如,在这次会议上,有青年代表竟然把“集体经营性建设用地只能出让给政府,经由政府间接入市,而不能直接出让给其他组织或者个人”也称为是城乡统一的建设用地市场的组成部分。

   (4)十八届三中全会所要求的“缩小征地范围”的具体含义,要么是不区分公共利益与非公共利益,政府基于商业利益依然可以进行土地征收,只需要减少征收的暴力性即可;要么是所有的城市化和现代化建设都是公共利益,只要是城市发展需要的,都必须统一征收,即便是符合土地利用规划和城市规划,农民也无权在集体土地上建设商品房,小产权房不合法也不应该合法化。

   (5)在土地征收补偿的过程中,可以适当提高补偿标准,但不能按照市场价格补偿被征收土地农民。因为土地已经被征收或者可能被征收的农民只占全国农民的5%,这些农民已经享受到了城市化的好处,按照市场价格补偿给他们,就会让他们形成土地食利阶层。

   总之,在他们看来,目前中国大陆的土地产权制度和土地管理制度非常棒,是过去三十年中国经济发展的成功经验,我们现在只需要对土地法律制度的一些细节做细微调整就可以了,比如在补偿过程中提高农民的谈判能力,适当提高对农民的补偿标准等等,没有必要也不能进行结构性的、系统性的土地制度改革。

   事实是这样的吗?不能简单回答这个问题。在2011年的博士论文、2014年的博士后出站报告以及最近撰写的“土地深化改革系列评论”文章中,我反复强调,当下中国的土地产权制度、土地管理制度、土地征收制度、土地增值收益分配制度确实为中国过去30年经济和社会发展,以及快速的城市化和工业化做出了巨大的贡献,甚至可以说是中国经济腾飞的“秘密武器”。但与此同时,这种经济发展模式和土地制度也让我们的国家和人民付出了巨大的代价,所以我们不能仅仅沉迷于这种经济上的成功,却对其所带来的负面效果和社会风险不闻不问。

   详细分析现行土地制度的弊端是没有必要的,感兴趣的读者可以去看周其仁教授的《城乡中国》或者笔者之前所写的“土深改系列评论”。在此,我仅仅列举其中的几个要点:

   (1)建立在“政社合一”基础上的集体所有制(具体表现为村委会和村集体经济组织合二为一)带来了无穷无尽的土地纠纷。在现行的集体土地所有制之下,新生人口要不要重新分配土地,外嫁女要不要收回土地,进城务工上学的农民及其子弟是否可以继续保留农村的宅基地和承包地等等问题,根本就无法找到合理的方式来加以解决。要看到,这些矛盾可不是某些局部的、小概率的矛盾,而是全国性的、关涉几亿人能否安定团结的大事。

   (2)土地资源严重浪费。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》的统计,到2010年为止,全国农村建设用地规模约为16.4万平方公里(约2.46亿亩),占城乡建设用地总量的65.9%。而根据国家统计局发布的《2012年全国农民工监测调查报告》,2012年全国农民工总量达到2.62亿人,其中,外出农民工1.63亿人。这两个数据放在一起说明了什么?说明全国有1亿多农村人口经常居住在城市,但他们所拥有的2亿多亩建设用地和地上建筑物却在大量闲置,没有得到充分利用。为什么会出现这种情况呢?原因就在于我们的法律只准许国有土地使用权有偿出让、出租、转让,抵押、担保、融资,农村的建设用地则不具有这些权能,不能直接进入市场。所以这些宝贵的土地资源就只能每天晒太阳,没产出。

   (3)低征高卖的土地征收补偿制度带来了大量的群体性事件。2004年湖南嘉禾的暴力强拆事件,2009年的“唐福珍案”,2011年的“乌坎事件”,2014年的“山东平度征地放火杀人案”以及那些没有被报道出来的征地悲剧都是最好的脚注。有人可能会说,土地被征收的农民数量是很少的,即便是有些不公平,那也属于我们这个国家发展过程中应当承受的制度成本。我承认,我们这么大的一个国家,要发展却不能对外殖民,所以只能牺牲国内一部分人的利益。但问题是,我们已经利用“农业剪刀差”和“土地剪刀差”让农民(以及其他弱势群体)牺牲了60年,难道我们还要让这种不公平继续下去吗?要看到,政府“低征高卖”不仅会给被征收人带来强烈的不公平感,而且会让整个社会感知到这种不公平感的存在。而人民是否拥护一个政权,固然与一系列客观的经济发展水平指标(比如就业率、物价指数等)有关,但也不能忽视人民的主观情感。大量的社会实践证明,正是一些极端不公平的案件或者事件影响或者主导着人们对于政权合法性的感知和认识。

   再列举下去的话,这个文章估计就要写成严肃的学术论文了,所以我就此打住。不过,仅仅从上文的不完全列举中,人们应该可以感受到,当下中国的土地制度已经到了非改不可的地步了。可惜的是,与30年前的前辈相比,我们中间的很多青年人接受了比较系统的学术训练,拥有了很多知识和很高端的文凭,可以建立很精巧的经济学模型,也可以讲很多不错的田野故事,但对这个伟大变革时代缺乏清醒的认识,对当下中国的社会矛盾(特别是土地领域中的社会矛盾)缺乏全面的了解。他们可能出生于改革年代,或者将自己称为是“改革的产儿”,但却因循守旧,墨守成规,思想不解放,也不敢往前迈出一步,更没有勇气像30年前的前辈那样推动“改革再出发”,反而像“小脚女人”一样,抱怨决策层和改革支持者“走快了,走快了”。想一想,实在让人遗憾。

   不过,在遗憾之余,我还是真心建议我的那些谨小慎微的朋友们,去看看30年前的前辈们到底在做什么,然后再回来谈我们这一代青年人的使命和责任。计划经济向市场经济转轨难不难?阻力大不大?对那个时代稍微有点了解的人,都知道那时的改革有多难(不了解这段历史的人,可以就近先看最近新拍的《历史转折中的邓小平》)。可30年前的青年人就敢于亮剑,敢于提出“价格双轨制”的改革建议,虽然这项建议因为某些具体操作上的失误出现了负面效果,但其毕竟打开了中国城市改革的大门。今日之情形相较30年前不知道要好多少倍,连最高决策层都认为土地制度应当全面深化改革,我们的青年人却畏缩不前,担心这个,害怕那个,又或者自作聪明式地寻找土地流转的“中国模式”,实在不应该。

   让我再强调一遍,当下中国正处在大变革时代,一切都还在快速的发展变化之中,我们现在应该做的,不是着急去宣布中国发明或者发现了什么第三条道路,或者去总结什么中国模式,而是要去解决我们实践中所面对的最棘手的难题,然后不断在试错中改进我们的制度。如果50年后或者100年后,我们的改革成功了,再去中国模式或者中国经验也不晚。现在着急忙慌地宣布土地制度的中国模式,就不怕闪着舌头啊?

   当然,会有很多人说,不能搞“休克疗法”,我们要渐进性改革。这种说法没有问题,我坚决支持。也正因为如此,从去年开始,我就一方面强调“渐进式改革也应当在现行的法秩序框架内进行,而不能违法改革”(参见程雪阳:《深圳“农地入市”:违法的改革》FT中文网2013年12月31日),另一方面呼吁人们支持全国人大常委会下放和扩大“地方立法权”的设想(参见程雪阳:《合理扩大地方立法权》,《中国社会科学报》2014年9月24日),给予地方更多的立法权和合法实验权。

   但这里必须指出的是,在谈论渐进性改革的时候,我们应当首先明确改革的方向在哪里,要有顶层设计,要有全面深化改革的方案,然后再按照轻重缓急去制定具体的改革路径和改革措施。不能不问改革的方向在哪里,不关心土地领域日益尖锐的各种矛盾,却醉心于GDP的规模或者其他数字游戏,那中国当下和未来土地制度的全面深化改革就没有希望,我们这一代青年人也不配做莫干山精神的继承者。

    

   (注:虽然这篇文章对莫干山“土地与城镇化”圆桌会议的几位与会代表发出了较为猛烈的“炮火”,但这些“炮火”都只是针对具体的观点而发,无关争论者的人品或者学品。在这次莫干山会议上,我们这个圆桌会议可能争论最多,分歧最大,共识最少。我们中间的一些人也曾没大没小、不分长幼地拍桌子,大声指责对方。但不管我们在会场上争论有多么激烈,分歧有多么明显,在会下我们还是可以坐在一个桌子上把酒言欢,开怀畅饮。因为我们知道,所有人的出发点都是希望我们的国家能够更加繁荣稳定,希望我们的人民能够更加有尊严的生活,希望我们的社会可能更加和谐公平。而且我们坚信,只有开诚布公地交流和碰撞,才能找到大家的分歧,然后才可能找到共识。)

    

   作者程雪阳为苏州大学王健法学院副教授,天则经济研究所特约研究员。在浙江莫干山召开的莫干山会议30周年纪念会上,作者承担了“土地与城镇化”这个圆桌会议的召集人和部分环节主持人的工作,全程参与了这个分论坛的系列活动,此文为作者对会议的反思之作。

  

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