卢锋:发改委为何难收手?

选择字号:   本文共阅读 481 次 更新时间:2014-09-29 15:32:30

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卢锋 (进入专栏)  

    

   据媒体报道,9月22日前后中国发改委又有两名司局级官员“被检方带走调查”。随着中国反腐风暴的持续,发改委也接二连三曝光贪腐案,该系统司局级以上官员东窗事发见诸报端案件已有十多起。中国经济领域这个位高权重部门成为反腐重灾区之一,引发媒体有关“谁来拯救发改委”的评论,连带还有发改委该收手时就收手之类的呼吁和建言。

   上述权力寻租与贪污受贿案件,首先当然是少数官员个人违法行为所致,然而其根源也深植于中国转型期体制矛盾之中。只有针对其体制根源切实改革,真正把权力关进制度规范的笼子里,才能使行政部门该收手时都收手。

   首先还是补充说明一点,发改委部门受命主持事宜并非都该收手,比如发改委部门职能包括分管发展与改革工作,目前中国改革任务紧迫繁钜,显然不能收手而应力推。中国作为大国,在区域协调等领域仍需特定部门承担规划统筹功能等等。行政部门确需收手之处,是动用公权力对市场经济运行实施过于频繁的准入、数量与价格干预,是近来成批量取消的形形色色的行政审批与管制,是三中全会改革决定誓言要大幅减少的政府对资源的直接配置。

   上述观察隐含一个问题与前提:中国20多年前已确立市场经济体制目标,10余年前已初步建成市场经济体制架构,当时最高层还提出完善市场经济体制的改革目标。限制公权力是市场体制内在要求,行政力量过度干预本来早该逐步减少与收手;然而反观多年实际情况,虽然市场经济架构早已初步建立,尊重产权与平等竞争早已成共识,为什么一些行政部门干预之手反倒越伸越长,以至于北京十八大以后简政放权与约束公权力成为深化改革的重头戏之一。

   这个看似悖论性现象自有其复杂原因,根源之一是中国宏观调控过于宽泛化。从学理和经验看,市场经济下需要实施宏观经济政策以求宏观运行稳定,然而如果在宏调主体确认、工具选择、对象界定等方面缺乏大体清晰的规则界限,如果行政部门在宏调名义下可以相当随意地干预经济运行,则不仅会不同程度带来宏调微观化问题,而且会对市场预期稳定带来不利影响,当然也难以做到让政府部门与官员在过度干预方面真正收手。

   回顾中国十年宏调史,为上述逻辑提供了经验案例。新世纪初年中国经济展开新一轮开放景气增长并取得巨大成就,然而在汇率、利率、土地制度改革滞后与价格扭曲环境下,中国可贸易部门生产率追赶提速伴随顺差急剧增加,推动货币信用过度扩张并与经济基本面强劲增长动力相互激荡,派生以房地产价格飙升为突出表现的新通胀模式。虽然认识判断新世纪初年通胀形势颇费周折,中国央行在政府部门中较早意识到货币信用和资产价格涨幅过高,2003年6月初发布121号文件,试图采用货币信用政策手段调节房地产业增速过快风险。

   然而该文件引发业内人士少见公开质疑与部门政治的微妙博弈。同年8月中国国务院出台18号文件全面部署房地产政策,其中把房地产看作国民经济支柱产业表述被解读为对121文件的反制,折射体制内对当时宏观形势不同看法。2003年秋冬季决策层接受经济偏热判断转向实施紧缩性政策,对钢铁、水泥、电解铝等部门投资管制在宏调组合政策中占据突出地位。2004年4月底严厉查处江苏一家民营钢铁企业,掀起一场被媒体形容的宏调风暴。产业政策手段在宏调政策中重要性进一步提升,并在此后多年呈现某种路径依赖效应。

   产业政策宏调化与宏调部门多样化与工具宽泛化现象相联系。除发改委继续领衔宏调、央行和财政部继续保持重要宏调部门地位外,宏调风暴前后银监会、证监会、国土资源部、环保部、工信部、农业部等诸多部门都用不同方式发挥宏调职能。除大案查处、暂时冻结建设用地供地等特殊宏调举措,新世纪初年宏调宽泛化重要表现之一,是政府投资主管部门重建大规模产业政策目录,经常以宏调名义对很多部门投资实施各类管制。在宏观经济过度扩张失衡环境下,对大量限制类投资部门实施核准管制是一段时期频繁运用的常态化宏调方式。

   宏调工具宽泛化当时就引发学界探讨争议,法学专家从当时出台《行政许可法》角度对政府部门限制企业投资准入是否合法提出质疑。这个问题争论焦点之一在于投资核准是否就是审批。赞同投资管制观点认为,有关部门产业政策目录大量采用核准而不是审批方式管制投资,由于核准不同于审批因而与《行政许可法》并不矛盾。然而十八大以后国务院多次取消行政审批,其中包括不少当时被有关部门在核准名义下实施的管制内容。这个细节从一个角度显示在中国转型时期切实贯彻依法治国方针会面临特殊困难。

   下表列举笔者研究十年宏调史梳理的几十种具有宏调手段性质的政策工具,大体可分为三类。一是“总量参数型工具”,如存贷款利率、法定准备金率、公开市场操作、财政赤字规模等。二是“产业与数量型工具”,如针对特定行业投资管制、信贷与股市IPO“有保有压”、建设用地指标总量与地区分解、针对农产品和房地产价格上涨进行直接调控等等。三是“行政干预型工具”,如2008年初价格管制、2004年暂停城市建设用地供应与查处铁本案例推动宏调等。上述第一类宏调工具与市场经济原则兼容度较高,后两类超常与特色工具更多与中国转型期体制环境特征相联系。

  

   值得肯定的是,上述宏调范式体现中国宏观经济管理手段选择比较灵活务实优点,实施结果对维持大体稳定宏观经济环境也发挥了积极作用。但是,过于宽泛的宏调模式容易僭越市场经济条件下短期宏观政策的合理边界,难免过多干预微观经济运行,客观上使行政部门在频繁干预方面难以真正收手。

   例如市场经济以鼓励企业平等竞争为原则,然而宽泛化宏调范式意味着对投资等市场经济活动频繁采用审批、核准、“没有审批的审批”方式加以干预,差异性与歧视性准入管制层出不穷,为行政部门越界伸手开方便之门。篇幅长达几万字的经济结构调整目录,把本质上属于产业政策干预措施视为宏调工具,借助宏调政策通常具有的相机抉择原则,比较频繁而随意地干预企业与市场运行,难免会妨碍充分发挥竞争机制作用并抑制市场经济的内在活力。另外最近反贪案例显示,特定部门拥有过高过重投资管制权与其他项目审批权,还容易产生官员以权谋私与贪污受贿问题。

   市场经济需尊重微观主体合法决策自主权,保障各类产权、合约与规则的有效性,培育市场行为主体“有恒产有恒心”的稳定预期,促使人们行为合理性化并巩固市场经济基础。如果宏调工具过于宽泛,在某些特定场合下出台大尺度强制性干预措施,有时在客观上会伤及合法产权与市场合约有效性原则,对市场经济规则与政策预期稳定性带来不利影响,不利于市场经济真正上轨道。

   价格调节是市场经济配置资源的基本手段,过于宽泛的宏调模式则一定程度以“价格不管用的市场经济”这个悖论性命题为前提。汇改多年难以摆脱“被动反应”格局,使汇率这个开放经济基本价格工具难以充分发挥其应有调节作用。利率市场化改革虽有不少进步,然而在利率管制关键环节上迟迟未能果断推进。政府垄断建设用地供给和地价扭曲体制,有关改革更是尚未真正破题。宏观价格工具利用受过多限制,实际负利率间歇性发生,金融抑制程度有增无减,宏观经济稳定目标难以实现。

   上述矛盾症结,一定程度解释本文开头提到的现象。上个世纪90年代中期以来,中国执政党基本理念目标以及社会主流共识早就肯定与接受市场经济基本规则,逻辑上要求行政部门运作与施政在干预经济运行方面转变职能与收手自律。然而由于诸多政府部门坐拥宏观调控部门身份,都可以在宏调名义下比较随意地推出形形色色的干预管制市场措施,导致行政干预之手越伸越长与管制寻租现象有增无减。两方面看似矛盾现象,在过于宽泛化宏调体制环境下令人诧异地兼容并存。

   就笔者最近文章讨论的宏观失衡调整而言,用宽泛化宏调手段应对失衡虽有一些短期正面作用,然而无法取得根治效果,客观上还对宏观失衡赖以形成的深层体制条件反转提供支撑。经验表明,宏调宽泛化既是深层改革滞后和市场体制不完善的结果,也是某些方面妨碍改革深化甚至客观上促成旧体制某些因素复归的现实根源。宏观政策相机抉择属于短期问题,然而宏调机制与架构在经济运行层面真实界定政府权力与市场范围,则属于长期体制问题。反思宽泛化宏调利弊得失,推进宏调科学化改革,是中国目前全面深化改革的题中应有之义。

    

   (本文为作者“中国经济的失衡与调整”评论之五,作者近期出版《搞对价格管好货币》、《大国追赶的经济学观察》等专著)

  

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文章来源:《金融时报》中文网

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