（吴万伟 译）

摘要：到现在为止，布什政府已经显示它准备用对付伊拉克的方式---让其政权更迭---来处理北朝鲜和伊朗的核问题。这样做的原因很清楚，可是这个策略不大可能奏效，至少最近不可能。我们需要更宽泛的途径包括协商，制裁和武力威胁。

武装起来的危险分子

虽然三分之一的“邪恶轴心”现在已经被美国军队占领，但是另外三分之二---北朝鲜和伊朗仍然是美国利益的明确威胁。看一下北朝鲜：2005年2月，平壤宣称它拥有核武器，现在人们认为它已经有几枚核武器了，或至少拥有制造核武器的材料。如果美国袖手旁观，北朝鲜的弹药库肯定增加，其中的核裂变材料也会增加。这个增加的结果将是不稳定的因素并导致灾难性后果：北朝鲜一定程度的核力量将刺激日本和南韩开展同样的核武器计划，破坏该地区的稳定。如果平壤决定拿武器和核燃料来换取硬通货的话，正如它从前用毒品和导弹技术来换取硬通货一样，影响可能波及远远超过东北亚地区。

至于伊朗，当然也有其核计划，虽然可能不如北朝鲜进展程度这么快，但比任何人几年前意识到的要快得多。伊朗在沙（国王）统治下就开始，已经准备了铀浓缩项目所需要的许多原料，这个项目可用于军事目的。更让华盛顿担心的是，伊朗有隐瞒自己核计划的历史，同时支持恐怖主义、发展中长距离导弹。

到现在为止，布什政府一再表明它更愿意通过在德黑兰和平壤引起政权更迭的方式一揽子解决所有这些挑战。不难猜想为什么：政权更迭没有外交手段那样让人讨厌，与这些新的核国家共存的危害相比风险更小。不过只有一个问题：要想达到预期效果最近基本不可能。

革命还是演变

政权更迭就是让别国解决自己国家的解决问题，即推翻别国的敌对政权，用一个友好的政权取代。在北朝鲜和伊朗，这意味着要么将一个不发展核武器的政权扶上台，要么新政权继续推行核计划但性格不同，但前景同样让人揪心。

使用政权更迭作为政策万灵药一点都不新鲜。美国面临敌对国家的武器威胁也不是现在才有。这些决不是单单发生在冷战以后或9-11之后的现象。事实上，冷战本身就可以理解为延长了的相互对抗和威胁。苏联以自己在国外的所作所为威胁美国，以他们在这些国家的行为冒犯美国人。在此之前纳粹德国和军国主义的日本都威胁和冒犯了美国。

罗斯福政府最终决定通过政权更迭的方式对付德国和日本，寻找不仅仅在战场上打败敌人，彻底改变他们的征服政策，而且要继续战争直到柏林和东京的政权被赶下台，友好的政权建立起来。这个过程经过了很多年的武装占领和对这两个国家内部政治的深度介入才完成，就是现在所说的政权更迭以达到后一个目标。

美国对苏联的方式有明显的不同。二战后，莫斯科成为华盛顿主要的全球领袖竞争者和威胁者，“回击”成为一个流行的概念。然而，核战争不管是谁首先开打都没有胜利者的前景让美国的政策比较温和。政权更迭或回击被认为风险太大，甚至是卤莽的行为，只要想想被逼急了的苏联领袖动用自己武装力量干起来将会产生什么后果就明白了。

但是，默认苏联国内国外的所作所为同样是华盛顿无法接受的。结果就是乔治•凯南（当时美国驻莫斯科外交官）在其长长的电报中使用的词“遏制”政策。这个词最后在1947年的本杂志上（外交）出现。遏制从来不像它的批评者指控的那样软弱，除了抵制莫斯科传播共产主义和扩张苏联影响的企图外，它同时还有个不那么明显的意图。

凯南写到“美国完全有可能通过自己的行为，国内的发展影响俄国国内和全球共产主义运动。美国应运用自己的力量大幅增加苏联政策执行的强度，要求克里姆林宫采取比他们现有情况更大的节制和慎重。这样一来，促使产生演变的倾向最终导致一个出口，要么体制瓦解，要么逐渐让苏联成为成熟稳健的力量。”

换句话说，遏制的次要目标就是政权更迭。最终通过递增的手段实现了这个目标。但是这个方法非常缓慢（花了40多年才取得成功）最好被理解为政权演变，而且它占据后座，成功遏制了苏联的进步。政权更迭（布什政府的说法）比较直接、立竿见影、伴随秘密行动，使用军事力量，而且可能从政治上和经济上孤立当时的政府。而政权演变就比较间接、缓慢、涉及外交政策工具而不是军事力量。

采用政权更迭方式一般断绝同这个政权的联系，有时候任何交往都没有，担心互动和交往的过程会支持了这个准备推翻的政权。因此外交被边缘化了，就像40年来的美国古巴政策，以及最近美国对北朝鲜和伊朗的政策。

然而，政权演变需要相互的交往。美国在整个冷战期间采取积极的外交政策对付苏联。不管这个政策被称为“和平共处”或者更乐观的“缓和”它起作用了，美国愿意与苏联打交道如果这样做符合美国的利益。遏制优先于回击，或政权更迭，影响苏联的外交政策优先于影响其国内政策。这并不是说美国无视苏联国内所作所为的质疑。不，美国长期不懈地支持对苏联人民的广播宣传，支持他们人权的斗争，支持移民海外的权利。但是华盛顿没有把这些议题看得像苏联政策那样重要。

要想明白这个过程是怎样进行的，考虑一下武器控制，美国苏联激烈交锋的一个领域。美国官员定期与苏联同行谈判，并且达成限制武器的协议尤其是核武器。这样的政策或许延长了苏联政权的寿命，因为它给予莫斯科独特和醒目的国际地位，限制了花费庞大的军备竞赛（本来能够加快这个政权覆灭的步伐的，考虑到苏联虚弱的经济基础）然而，继任的美国政府谨慎地避免战争而且规范美苏军备竞赛的更高目标。

同样的模式让美国在经济上与苏联进行类似的交往。虽然担心双边贸易有利于苏联政府，但是正因为贸易让苏联政府改善了它对美国和西方的关系，有助于防止苏联企图粗暴挑战现状。

最后，苏联政权确实更迭。历史学家将继续争论这个结果有多少是归功于苏联制度内部的缺陷，多少归功于美国和西方政策。容易的回答是两者都起了作用。重要的是那个结果确实到来了，而且是和平地到来了。20世纪第三个大冲突就像前两次一样按照美国意愿结束了。但是和前两次冲突的结果不一样，这次没有通过全面的战争就实现了。

说说容易做着难

苏联经验对现在的美国对外政策有重要的参考价值。清除“讨厌的领导人”---“政权罢黜者”—不是简单的事。苏联存在了七十多年。美国1989年发现找到和逮捕巴拿马的诺列加（Manuel Noriega）非常困难，1993年在索马里根本无法把穆罕默德•法拉赫•艾迪德（Mohamed Farah Aideed）赶下台。而卡斯特罗到现在仍然在哈瓦那执政呢。

政权更迭的第二步政权替换更加困难。最终，人们发现把萨达姆•侯赛因赶下台容易，而扶持一个新的伊拉克政府替代他管理安全和独立的国家困难。虽然伊拉克问题由于华盛顿糟糕的计划和让人质疑的决定变得特别昂贵和困难，我们不排除这个可能性那就是即使采用别的方式占领伊拉克也不会顺利。占领别的地方不会比这里更容易。民族主义的兴起加上全球化（强大抵抗力量随时可以增加）会让延长了的外国占领注定失败，通过急剧增加其人力，军事和经济成本。

实际上，围绕政权更迭的不确定性让其成为解决具体问题非友好国家进行的核计划的不可靠的途径。不论北朝鲜还是伊朗都没有处于国内大变动的边缘。10年前，许多人相信北朝鲜就要崩溃，但是其政权仍然存在，而且可能持续很多年，虽然北朝鲜贫困，领导人怪异残暴，人民极度缺乏自由。伊朗同样不大可能抛弃它的宗教领袖，尽管他们不受欢迎。就算这些说法最终证明是不正确的，政权更迭也不能指望迅速到来解决这些国家引起的核威胁问题。

除非美国下决心入侵这些国家。但是这个途径的代价太大了。平壤的常规军事力量就能给南朝鲜巨大的生命和物质损失，它的核武器显然会大大增加行动的成本。许多美国军人（包括驻扎在南朝鲜的3万人，加上可能补充的兵力）将失掉生命。美国能够且一定赢得战争的胜利，但是对自己，对地区，对全世界都是巨大的代价。对伊朗同样如此。伊朗大小基本上和阿拉斯加差不多，人口有七千万是伊拉克人口的差不多三倍，完全可能让任何占领更加代价高昂，更加残酷，更加没有意义。

使用间接的工具促使政权演变而不是更迭可能有效果但需要数年甚至数十年的时间。要达到政权演变的目标需要对电视广播和互联网的战略运用。可以允许它们加入世界贸易组织以换取根本的经济改革，而本质上，这些改革肯定也是政治上的。对变革的舆论支持也能起作用，正如对非政府组织或其他民间组织的直接支援一样。如果这些国家愿意采取降低威胁的政策，或创造经济独立和政治民主的自由可空间，可以考虑提供经济和政治上的奖赏。如果没有这些变化，可以考虑实施制裁。贸易和人员交流能够让一个封闭的社会吸收新观念。在过去几十年里，在前苏联，南美洲，亚洲有几十个国家发生政权演变。如果美国愿意投资并给予必要的时间同样的事情在其他地方重复出现不是没有理由的。我们不能忽略讨厌和危险的政权，但是最安全和最好的方式鼓励他们温和与内爆，用强迫他们开放和对外交往的政策让他们窒息。

军事手段

处理平壤和德黑兰核计划的另外的方式是军事力量的限制使用。这样的袭击可以有两种形式。一是先发制人的打击就像1967年以色列干的那样，当以色列听说埃及马上要发动进攻，马上首先袭击埃及。然而，要想这样的方式取得成功，对于威胁的情报判断必须接近100%准确，而且确认危险事实上近在眼前，而且没有任何别的办法可以阻止。在这样极少数情况下，普遍认为一个国家有权在被袭击之前先发制人。这是传统意义上的先发制人，和布什总统的先发制人概念完全不同，布什的概念应该被理解为预防。

美国政策制订者面临的问题是不管是北朝鲜还是伊朗都不能满足用来进行传统意义上的先发制人打击的条件。相反，现有的情报很可能是有问题的，威胁是不确定的，而且根本没有紧迫性，军事手段只不过是几种备选方案之一。在这样的情况下，美国任何的攻击行动都是预防性的而不是先发制人，使用武力针对增加的但并不是紧迫的威胁。

历史上有些预防性攻击的先例，如1981年以色列针对伊拉克奥西拉克（Osirak）核设施的袭击，或二十年后美国领导的对伊拉克的入侵。但是预防性攻击总是带来严重的问题。一方面，往往不大可能得到国际支持，另一方面，确实很难成功实施，考虑到核计划的隐蔽性，通过军事袭击有效打击核设施所需的情报简直是不可能得到的。

正是这个最后的考虑---可行性---才是未来可能决定使用预防性袭击的因素。问题不在于北朝鲜的核计划进展情况如何或者核设施在哪里。华盛顿原则上可以袭击别的目标，平壤认为强制满足美国及国际关于核计划的要求的地方。然而我们不清楚华盛顿能否得到这样袭击的政治支持，不清楚能否达到预期的目的。事实上，南朝鲜，日本，中国，俄国很可能反对任何导致在朝鲜半岛引起战争的行动，这样会伤亡成千上万的人，摧毁南朝鲜的经济以及整个地区的经济。

使用预防性袭击来摧毁伊朗正在开发的核计划同样说说容易做起来难，考虑到针对伊朗项目的情报非常不准确，以及针对分散的深埋的核设施进行打击的操作上的挑战。美国的打击或许成功地摧毁部分设施阻碍其计划进展几个月或几年。但是就算做到这些，伊朗肯定重新进行其核计划而且会让将来的打击变得更加困难。而且，伊朗有能力进行报复进行针对以色列和美国的恐怖主义（使用哈马斯和真主党（Hezbollah）或者在伊拉克，阿富汗，沙特阿拉伯等地造成动荡。 对伊朗的袭击肯定进一步煽动阿拉伯和穆斯林世界的仇恨，那里已经有许多人对美国实行双重标准感到愤怒，国际社会接受以色列和印度拥有核武器。现在对伊朗政权保持距离的许多伊朗人在外来袭击的情况下可能与政府合作，让外部努力促使政权更迭变得更加不可能成功。攻打伊朗还可能导致石油价格急剧和持久的上升从而引发全球性经济危机。如果以色列实施打击（如2005年1月副总统切尼建议的那样），美国同样无法避免这样的代价，因为以色列被广泛认为是在美国的授意下干的。

协商在先

应对伊朗和北朝鲜核挑战的另外方案就是强调采取外交手段。可以保证他们一系列的优惠包括经济援助，安全保证，更大的政治支持，如果他们能够满足美国和国际社会关于核计划的关心。明确指出如果拒绝充分合作将受到的惩罚。这样的惩罚包括外交和经济制裁，最严厉的情况下，军事攻击。

然而，这样的协议能否真正协商谈判根本不清楚。北朝鲜或许已经决定拥有核武器是威慑美国领导的军事干预和赚取硬通货的最好办法，因此拒绝放弃这些武器。伊朗，也可能决定核武器是威慑力量和获得地区影响力有用的手段。即使这些国家同意放弃他们的武器，也不能保证他们真的履行这些协议。北朝鲜已经违背了1992年和南朝鲜达成的协议确保朝鲜半岛无核化，践踏了1994年美国和北朝鲜协议框架的精神如果不是文字的话。伊朗，已经没有履行告知国际原子能机构它的铀浓缩活动的义务，而这是德黑兰签订遵循防止核扩散条约保证条款所要求的义务。

考虑到他们的记录，北朝鲜和伊朗可能被认为是在利用谈判赢得时间以加快实现他们的核目标。即使没有这样的想法，事实上给予北朝鲜这样的国家能源或政治经济好处因为它曾经投资建造核武器只能产生鼓励在其他地方核扩散的相反的影响。导致其他国家相继仿效相信如果他们也会因为糟糕的行为得到奖励。

尽管有这些问题，外交手段仍然是有吸引力的选择，不仅因为它能够成功而且因为首先表示善意的努力让美国一旦采取更加强硬的措施时，有机会得到必须的地区性和国际性支持。

实际上，美国（和中国，日本，俄国，南朝鲜）已经开启了和北朝鲜的一系列的磋商试图说服它放弃核计划。然而，平壤去年拒绝了华盛顿的提议。因为没有能明确指出惩罚对北朝鲜没有任何妥协的压力。胡萝卜和大棒都不充分。而且，布什政府由于拒绝和北朝鲜双边谈判的前景而失去了宝贵的时间。这是一个错误，只要美国协调与它的政策不管中国，日本，南朝鲜，俄国是不是真的在房间里都没有关系。

现在最好的办法是继续与这些国家共同进行一揽子外交努力让北朝鲜得到安全保证，具体的政治和经济利益以换取它放弃核计划（燃料和武器）并同意国际核查。在所有这些行动中顺序是关键的：期待北朝鲜在得到任何好处之前满足与核武器相关的所有要求是不现实的。华盛顿和它的伙伴应该就给平壤的经济和政治惩罚达成协议如果平壤在规定时间内不能接受这样的协议，或跨越红线如试验核装置。

中国的作用在这样的外交活动中非常关键。虽然北京对北朝鲜的影响有限，但毕竟比任何别的国家都大。中国是北朝鲜能源的主要来源，和主要的贸易伙伴。但是北京尽管愿意施加一定的压力，好像不愿意过分坚持，可能是担心如果金正日政权一旦垮台，战争将会发生，难民会像潮水般涌到中国。因此，中国好像对在北朝鲜问题上加个盖子更感兴趣而不是真正解决问题。

华盛顿必须试图劝说北京发挥所有影响力劝说平壤放弃核武器计划。为了这个目的，中国领导人应该明白北朝鲜问题是检验中国是否愿意成为美国真正的战略伙伴。如果美国政府向中国领袖重新保证它东北亚的长期思考也会有帮助，也就是说，美国坚决反对在这个地区出现新的核武器国家不管是日本，统一的朝鲜还是台湾。

伊朗的核计划解决同样需要国际建议向德黑兰所需要的核燃料以发电，但是不能让它直接接触或控制这些燃料。这样的供应仅限于伊朗。但是为了增加其吸引力，这个交易应该作为全球性政策，除了国际原子能机构和五个得到确认的核武器国家外任何别的国家都不允许控制核燃料。为了让伊朗同意这个协议，这个现在面临美国无数经济制裁的国家应该得到像北朝鲜一样的经济优惠和安全保证。为了换取这些好处，伊朗（像北朝鲜一样）应该允许进入核查向全世界证明它没有研制核武器或生产所需要的核裂变材料。美国现在的政策好像在朝这个方向走，但是华盛顿需要提供不仅是简单的终止阻碍伊朗加入世界贸易组织或购买飞机零件。如果伊朗违反协议，欧洲，俄国，中国也必须保证实施有意义的制裁。现在是创造性具体的时刻而不是创造性模糊的时刻。

即使使用这些策略，外交手段仍然有可能（或很有可能）失败，要么因为没有足够的国际支持，要么因为伊朗的许多人想继续铀浓缩或发展核武器不管付出什么代价。对于北朝鲜，外交手段确实值得一试，考虑到任何别的选择的高昂代价，考虑到建立国际支持（或接受）更强硬战略的唯一机会就是首先做出愿意用外交手段解决的善意努力。

与核扩散共存

当然总有个选择那就是接受北朝鲜和伊朗作为事实上的核国家的地位。这是个错误的选择如果政权更迭没有产生戏剧性结果，军事手段被拒绝，外交手段失败。就像美国和国际社会对待以色列，印度和巴基斯坦这些国家一样。但是应该有个巨大的区别：考虑到北朝鲜和伊朗的本质和好战历史，美国需要引入额外的因素威慑或阻拦任何政府使用核武器或转移关键技术，燃料或武器到其他国家或恐怖组织。为了达到这个目的，美国应该公开宣布任何国家使用大规模杀伤性武器，或威胁使用，或转移核武器或关键材料给第三方将面临最严厉的报复，包括攻击或拆除。这个信号应该伴随联合的外交努力让其他重要大国也签署这个政策。这样的措施将给安理会决议和国际条约添上牙齿，这些规定已经禁止任何国家以任何方式为核恐怖主义提供方便。

即使有了这些国际声明，这个途径不可避免地有很大风险：接受北朝鲜核武器将意味着接受这样一个胆大妄为的，失败的政府的永久存在，它随时可能向恐怖分子转移核材料以换取急需的硬通货。接受被核武器武装起来的伊朗意味着同样的困境。在两种情况下，威慑都不起作用。

而且，如果威慑确实有效，接受和学会与拥有核武器的北朝鲜和伊朗共存并不是没有代价的。正如上面提到的，如果北朝鲜被允许保持核武器，将鼓励日本，南朝鲜，或别的国家寻求获得核武器。而要维持有核武器的东北亚的和平决不是件容易的事，考虑到历史上的恩恩怨怨，潜在的对立竞争，缺乏旨在促进地区信任和稳定的国际机制。

同样的情况也适合于中东。一个拥有核武器的伊朗将引起埃及，沙特阿拉伯，叙利亚甚至伊拉克考虑发展同样的能力，尽管由于缺乏先进的工业基础可能需要更长的时间赶上。在如果不是仇恨至少是相互不信任的五六个核武器国家维持和平简直比登天还难。新的核武器国家的出现将极大地增加这些武器或部件流入恐怖分子手中的危险，不管是有意的还是意外的。

总结　　

政权更迭，有限的军事行动，外交斡旋，威慑都可以被看作政策选择。但是，它们最好被看作对付北朝鲜和伊朗的一个综合性途径的各个组成部分。威慑是最好利用糟糕情况的一个方法。军事行动，更准确的说，是威胁使用军事行动能够支持外交斡旋。但是外交手段应该是美国对付这两个国家的核心政策。因为它可能成功，因为它必须被证明是失败的情况下才有机会赢得别人对其他政策的支持，因为所有别的选择都不那么有吸引力。

至于说政权更迭，它最好被当作外交斡旋或威慑手段的补充。我们必须认识到政权更迭的局限性极其本质。拒绝与暴政合作让这些政权陷入民族主义的旋涡并继续控制国家。如果他们满足具体的要求，可考虑提供安全保证和经济和政治互动以便进行紧密控制。选择与孤立、霸道的政权合作的外交政策可能是特洛伊木马能够在短期软化他们的行为，在长期改变他们的本质。现在是时候了，华盛顿在剩下的两个邪恶轴心来检验这个思想。推脱不再是个选择，逃避不再是个战略。

译自：“Regime Change and Its Limits”By Richard N. Haass

http://www.foreignaffairs.org/20050701faessay84405/richard-n-haass/regime-change-and-its-limits.html?mode=print

作者简介：理查德•哈斯（Richard N. Haass）是对外关系委员会主席，2001-2003国务院政策计划部主任。本文选自他最近出版的著作《机会：美国改变历史进程的时刻》