陈水生:统筹治理:国家治理现代化的内源式重构

选择字号:   本文共阅读 632 次 更新时间:2014-09-07 09:27

进入专题: 治理体系   治理能力   统筹治理   治理绩效  

陈水生  

 

摘要:中国国家治理体系与治理能力现代化的关键在于协调好治理结构与治理功能的关系,实现治理体系与治理能力的有机耦合。国家治理现代化首先要解决党政关系的合宪化、政治过程的法治化和政治生态的常态化。国家治理体系的重构要实现治理理念的现代化、治理制度的再造、治理主体的协作、治理过程的科学化和治理绩效的优化五个方面的重整。国家治理能力的提升需要增强决策能力、执行能力、发展能力、分配能力、保障能力和统筹能力,通过统筹治理实现国家治理体系与治理能力的内源式发展。

关键词:治理体系; 治理能力; 统筹治理; 治理绩效

 

一、中国国家治理现代化的制度环境

1. 党政关系的合宪化

现代国家治理体系一般通过法律制度规范并限定不同治理主体及其权力、关系和责任。中国国家治理体系中最为关键的是如何处理好党政关系。目前两者的关系主要体现为党政不分且党政合一的趋势越来越明显,这与治理理念是相悖的。邓小平在谈到中国政治改革问题时提到,“首先是党政分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。第二个内容是权力要下放,解决中央和地方的关系,同时地方各级也都有一个权力下放的问题。第三个问题是精简机构。”党政分开,权力下放和精简机构构成了中国政治改革的逻辑,但是到后来这个改革秩序被置换了。党政分开被搁置不提,权力下放没多大进展,行政改革走上前台变为政府机构改革,改革逻辑一变,行政改革单兵突进,成效自然有限。党政不分、权限不明使得党政治理责任模糊,从而导致治理体系的絮乱和治理低效。党政关系的合宪化要将执政党的权力、角色和责任纳入法律体系,实现党政职能分工和责任分解,各司其职,确保党政权责关系的制度化。

2. 政治过程的法治化

现代政治的一个显著特征是其治理主体及其行为要受到法治约束,一切公共权力的行使都要符合法治精神并遵守法律规定,依法治理和依法行政。政治过程的法治化意味着要告别暴力政治、人治与运动式治理。这种暴力政治侵害了正常政治机体的运作功能,也损害了政府形象和公信力。其次,法治化要杜绝政治过程中的人治,特别是长官意志和领导者随意决策,将权力关进笼子关键要将一把手的权力关进法治的笼子。再次,法治化要抛弃运动式治理这种不合时宜的治理方式。运动式治理体现的是领导者的权威意志,通过强制手段实现短期既定目标,而不考虑长远效益和法治精神。政治过程的法治化为国家治理体系划定了行为边界和责任追究机制,一旦越位则要受到法律的制裁。

3. 政治生态的常态化

政治生态的常态化要促进政治规则的理性化、开放式竞争和公民社会成长。现代政治文明追求的是在制度框架内的权力角逐与利益分配。现代政治的理性化要正确看待政治参与者的合法而正当的利益追求,设定公开透明的游戏规则,使其在规则范围内有序竞争,塑造科学理性的政治文化规约其行为。其次,常态化还要求治理主体之间以及政府内部的官员之间的竞争是在平等和开放的政治生态下进行,而非你死我活的斗争高压下展开。再次,政治生态的常态化还要促进社会力量的成长。社会力量与善治间存在密切关联。公民社会实际上是要限制国家的规模与范围来促进市场自由主义的传播,同时人们又认识到公民社会要更好地发挥作用,又依赖于国家的积极作用。因此,社会力量的成长与政府作用的发挥都不可或缺,社会力量的发育构成了善治的社会生态。

党政关系的合宪化、政治过程的法治化和政治生态的常态化为国家治理体系的构建提供了制度基础、行为规范和社会支持,三者共同影响中国国家治理体系和治理能力现代化的内涵及其发展目标。

 

二、中国国家治理体系的内涵重构

党的十八届三中全会制定了“五位一体”的制度建设和改革总体方案,全面推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设五大领域的改革以及党的建设制度改革。从治理的内在运作逻辑来分析,国家治理体系要实现以下几个方面的有机整合:一是治理理念的现代化,二是治理制度的再造,三是治理主体的协作,四是治理过程的科学化,五是治理绩效的优化。

1. 治理理念的现代化

治理理念的现代化是指由传统的统治观转变为治理观,同时在治理理念的指导下树立民主治理和法治治理精神。中共十七届二中全会指出市场经济、民主政治和法治国家是我国改革的目标和方向。奥斯特罗姆早在20世纪70 年代就呼吁美国公共行政要从官僚制行政向民主行政的转型。民主治理首先要符合并满足全体民众的真实需求而非官僚意志和资本利益,真正做到以民为本,为民服务;其次,民主治理要激发多元治理主体参与治理过程,鼓励社会组织、公民个人和其他公共组织一起参与公共事务的治理,形成协同治理的有效机制;再次,民主治理要为实现不同层级的自治创造条件,逐步实现基层事务、地方事务和国家事务分层分类治理格局,实现治理权的下移,追求治理的实效性。

其次,治理理念的法治化。“现代政治的使命就是对国家权力施加制约,把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上,并把权力的行使置于法治原则之下。”治理理念的法治化首先要维护和执行宪法权威,任何组织和个人都要在宪法框架内行事。其次,改变依附权力和关系的政治文化和社会心理,营造契约精神和理性精神,尊重规则,按规则而非潜规则办事。法治化主要针对的是掌握公共权力的主体,使其治理行为契合法治精神,遵循法律规定。近年来出现的“钓鱼执法”和强拆、血拆等暴力执法都是对法治理念的践踏,更遑论层出不穷的官员贪污腐败行为。同时,治理法治化对其他治理主体如社会组织、事业单位乃至公民个人也同样适用。治理主体和整个社会法治意识的提升也会对政府形成强大的压力,迫使其更好地依法行政。

2. 治理制度的再造

胡鞍钢认为,一个国家的现代化包括两个最主要的方面: 一是国家建设现代化,即经济、政治、社会、文化和生态文明建设现代化;二是国家制度现代化,即实现国家基本制度现代化,并实施“良治”,确保国家利益最大化,全体人民福利最大化。

治理制度既包括正式的国家制度,也包括非正式的社会自治制度。治理制度的重构关键要对国家权力进行制衡,其目的有二,一是有效发挥权力的功能,实现对公共事务的有效治理;二是将权力关进制度笼子,加强对其制约和限制,防止权力滥用和作恶。其次,要对各类治理主体的职能进行科学分解,具体而言,执政党要回归政党的本职功能,做好政治领导和战略决策; 政府承担现代政府执行公共政策和提供公共服务等主要功能;市场有效配置资源,企业创造社会财富,共同增强经济活力;民间社会和社会组织成为政府和市场之间的连接点,做好社会自我管理、自我服务等工作,形成良好的职能分工体系。第三,在权力职能分工之后,还要构建严苛的问责体系,对治理不力的主体进行惩戒,对绩效优良者予以激励。治理制度的重构还要符合法治原则和精神,接轨制度文明,将一切恶法、恶政以及不文明和非人性的制度都予以废止,如劳教制度、暴力截访制度、暴力计生制度等。

3. 治理主体的协作

我国的治理主体主要包括执政党、政府、其他公共组织、社会组织和公民等。现代社会公共事务的复杂性和社会问题的多元使得任何一个单一主体都无法应对这些问题的挑战,因而需要这些主体之间通力协作。无论是公共决策、政策执行、公共产品供给还是社会公平正义的维护都需要多元治理主体之间的合作。治理下的协调既包括行为体之间战略或利益的协调,还包括规则与行动价值之间的协调。从组织角度来说,要打破不同治理组织的边界、权力、信息和价值壁垒,构建无缝隙治理体系。从群体角度来说,要考虑国家治理的人力资本建设和人力资源的调配,加大不同领域不同组织治理人员的流动性和开放性,比如公务员队伍和企业、高校、事业单位之间的岗位流动、不同阶层之间的流动,让不同治理主体都经历不同的锻炼和历练;同时打破公务员和政府对优秀人才的垄断式吸引,比如近年来的“国考热”吸引了大批高学历的人才趋之若鹜,这对国家治理人力资本的科学配置可能就是一种浪费。从个人角度而言,提升不同治理主体的协作意识、协作能力和协作技能,推动治理主体在不同领域、不同层次和不同地域的合作。

4. 治理过程的科学化

治理过程的科学化是为了实现治理的高效。治理过程的科学化首先要求具备系统思考和战略决策能力,通过科学的战略规划指导国家的发展。国家发展和治理首先要从宏观上制定出战略规划,确定国家发展的理念、目标和路径。中共十八届三中全会成立中央全面深化改革领导小组显然体现了这一理念。“中央全面深化改革领导小组负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,主要职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案;统一部署全国性重大改革;统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题; 指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实。”

其次,决策体系的科学化。科学的决策体系要求有现代决策支持体系,如信息支持系统、咨询系统、公开辩论平台、公众参与系统、决策监督系统、决策纠正系统和决策失误追责系统。再次,治理流程再造。通过运用现代管理理论、技术和方法从组织设计、机制优化、人员培训和技术辅助等实现管理效率的最大化。治理追求的管理高效除了经济效率最大化外,还要追求社会效益,也就是说治理要符合社会公正等价值规范和追求。治理理论吸收不同理论、不同学科的理论精华,也借助了最新的信息技术、网络技术来优化治理方式,比如电子政务、移动政务和大数据应用,这进一步丰富了治理的内涵和治理的技术、方法和手段,使得治理过程迈向开放透明、多元民主、经济高效。

5. 治理绩效的优化

治理绩效的优化是指治理行为取得预期目标和效果,体现了治理的结果导向和责任导向。结果导向追求治理效率最大化,提供民众最需要的公共服务,有预见性的解决各种公共问题;责任导向通过严格的绩效评估体系来考核不同治理主体的治理绩效,根据其绩效决定其经费使用、晋升发展和奖惩,并将绩效评估与问责机制有机联系起来,形成严苛的责任文化和追责制度。治理绩效的优化不是关注短期目标,而是放眼未来,制止治理的短期行为以及非理性行为。比如只顾经济发展不顾社会效益和环境代价的GDP至上主义的发展思路,只注重当前或局部地区的社会秩序与稳定的“刚性维稳”的理念,只重视某个具体问题的短期解决的运动式治理以及简单粗暴的限购令、限行和限号等政策的使用。这种只关注眼前不注重长远也不通过自身能力的提升和改善的治理手段与政策的运用只会掩盖问题,激化矛盾并累积风险,最终会损害国家治理能力。

总之,治理理念的现代化、治理制度的重构、治理主体的协作、治理过程的科学化以及治理绩效的优化形成了一条完整的治理链条,并囊括了现实中治理运作的各个方面的重要内容,共同构成了中国国家治理体系的关键内涵。

 

三、中国国家治理能力内源式发展的目标谱系

治理能力的提升离不开政府能力建设。世界银行1997 年的世界发展报告提出了“政府有效性”这一重要问题,认为政府的核心使命包括五项最基本的责任:确定法律基础; 保持一个未被破坏的政策环境,包括保持宏观经济的稳定; 投资于基本的社会服务和社会基础设施;

保护弱势群体和保护环境⑩,这五个方面既构成了政府职能的五大范畴,也是一个有效政府的五项重要能力。福山指出,政府能力从广义上讲比其职能范围宽窄更为重要。在他看来,政府能力就是制度能力,包括制定和实施政策以及制定法律的能力、高效管理的能力,控制渎职、腐败和行贿的能力,保持政府机关高度透明和诚信的能力以及执法能力?瑏瑡。在他最新一次的访谈中,福山修正了制度能力至上的主张,他提出了治理的四个维度的评价标准:程序性衡量( procedural measures) ,指的是政府官员的行为符合既定的规则; 能力衡量( capacity measures),指汲取社会资源( 尤指税收)能力角度; 输出衡量( output measures) ,指国家治理显现效果角度; 官僚机构的自主性衡量( measuresof bureaucratic autonomy),指政府机构在规则范围内,相对独立、灵活变通的执行可操作政策。他继而以官僚自主性为横坐标,国家治理能力为纵坐标分析不同的国家的治理能力,在他的分析框架中,美国落在低自主性、高治理能力的第二象限;中国落在高自主性、高治理能力的第一象限。

在有关治理指标的研究中,世界银行学院的Daniel Kaufmann,Aart Kraay及其团队推出的治理指标可能是目前编制最严谨、使用最广泛的治理指标。他们将治理定义为“国家权力运作的惯例和制度”,并认为治理包含三个维度:第一,政府的选举、监督和更替过程。( 1) 表达权和问责( Voice and Accountability,VA) :公民在政府选举过程中的参与程度。包括政治进程、公民自由和政治权利、媒体独立性等多个方面。( 2) 政治稳定性( Political Stability,PS): 当权政府被非法或暴力手段所破坏或颠覆的感知可能性,包括国内暴力和恐怖主义。第二,政府有效制定和实施合理政策的能力。( 1) 政府效能( Government Effectiveness,GE) : 公共服务的感知质量、官僚机构的质量、公务员能力、政府服务相对于政治压力的独立性、政府承诺的可信度等。( 2) 监管质量(RegulatoryQuality,RQ) :市场不友好政策的发生率,如价格控制、银行监督不力、外贸和商业开发等领域的过度监管所带来的感知压力等。第三,公民和政府对经济社会互动制度的遵守。( 1)法治水平( Rule of Law,RL) : 社会是否成功地为经济社会互动创建了公平、可预期的法规环境;物权受保护的程度。包括感知犯罪发生率、司法有效性和可预期性、合约执行力等。( 2) 腐败控制( Control ofCorruption,CC)对腐败的感知程度。包括小腐败、大腐败和国家俘获。

无论是以制度还是以自主性来衡量,一个国家的治理能力都至关重要。中国国家治理能力建设的核心目标是全面提升中国的制度能力和制度绩效,在制度能力建设的统领下,当下和未来我国国家治理要重点加强以下六种能力建设:一是决策能力; 二是执行能力; 三是发展能力; 四是分配能力; 五是保障能力; 六是统筹能力。

1. 决策能力

决策能力首先体现为科学决策能力。科学决策要求决策主体具备较高的决策理论水平,建立系统完备的决策支持系统,提高决策过程的开放度、透明性以及参与性,提高决策质量。我国科学决策水平和能力还有很大提升空间,由于决策不科学所造成的决策损失是巨大的,国家治理中最大的浪费莫过于战略决策的失误。决策失误造成的损失远比一件贪污受贿大案大得多。世界银行估计,“七五”到“九五”期间,我国投资决策失误率在30%左右,资金浪费及经济损失大约在4000亿- 5000亿元?瑏瑤。如果加上最近10多年的决策失误损失,这个数字可能更为惊人。除了看得见的物质损失,决策失误带来的环境破坏和社会效益则很难用金钱来衡量。比如中国现在偏好的大型项目和巨型工程,典型的如三峡工程、南水北调工程、西南大江大河上游被过度开发的水电站项目等都可能造成环境的巨大破坏与日益恶化,这些由决策不科学导致的环境治理未来需要耗费巨大的金钱、时间成本以及健康代价。

其次,决策能力还体现为公正不偏不倚的制定政策的能力。公共政策作为价值分配的权威性工具,理应成为公共利益的维护者,对社会资源进行公正的调配。但现实中,一方面政府官僚由于追求自身利益导致他们制定的公共政策成为维护其利益的工具,而忽略了其他社会阶层的利益,典型的比如退休政策制定、养老金双轨制、住房改革政策等;另一方面,由于中国社会利益的多元化,不同社会群体由于利益分化而形成了不同的利益集团,这些利益集团基于自身的利益追求,从而选择与政府官僚的同盟与合谋,共同绑架了公共政策的制定过程,使公共政策成为这些强势利益集团谋利的工具,比如房地产调控政策、户籍改革与异地高考制度都可以看到公共政策的公正性受到严重影响。为了确保公共政策的公正性,未来需要提高公共政策参与性,加大政策过程的透明度和开放性,增强对政策过程的监督,对重大公共政策的出台必须要引入公众民意测评,形成公开辩论和讨论的制度平台,防止暗箱决策。

2. 执行能力

执行是贯彻基本的政策决定。一般来说,这样的政策决定体现在法规、条例或法令中,也可采取行政命令或法院决定的形式?瑏瑥。执行能力是政策执行者贯彻实施公共政策的意图、愿望以及强度,一般将实际取得的结果与原来所期望取得的效果进行比较,从而得出“执行差距”来考察其执行力。在实践中,“执行失效”和“执行不足”是执行能力低下的表现。中国公共政策制定与执行之间存在严重脱节,“上有政策,下有对策”和“政策不出中南海”是对这一现象的形象说明。此外,在政策执行过程中还存在着诸如各种“土政策”“潜规则”来对抗权威政策和正式规则,各种“运动式执法”来代替常态化的政策执行等都是政策执行不力和执行能力不足的典型表征。

加强执行能力首先要树立对制度权威和规则价值的遵从,提升公务人员的理性化精神和规则意识,强化对制度权威的认同。其次,要增强执行人员的政策素质和政策学习能力。政策执行是一种专业性很强的技能,这种技能既要在实践中不断地习得,也要通过系统的专业培训予以强化。再次,对执行结果及其绩效要有合理的激励和惩戒机制,从而能够形成良好的执行导向。

3. 发展能力

现代国家发展是一个涵括了物质、制度、主体和理念等方面的全方位进步。首先要更新传统的发展理念,从狭隘的经济发展或物质主义的发展导向转变为经济、政治、社会、环境、制度等全方面的发展,并最终回归到人的全面发展,为人的自由幸福生活而发展。其次,从当前的治理任务来看,政府的工作重心应该从发展型政府向发展型与服务型政府并重转型,提升发展质量和效益,将更多资源转移到公共服务和民众福祉上去,切实改善民众生活水平和幸福指数。再次,发展能力还意味着可持续发展的能力。中国改革开放30多年来在经济发展上取得了举世瞩目的成就,但这种成就是以高污染、高能耗和低劳动力成本的代价而获得的,随着国际经济竞争的加剧和国内资源环境的紧缺以及劳动力优势的丧失,中国经济的可持续发展将面临越来越大的挑战。而且,纯粹追求经济发展带来的后果是发展的非均衡性越来越严重,经济发展、政治改革、社会建设和文化价值的失衡对中国而言是不可承受之重。此外,不同群体不同阶层之间的贫富分化日趋严重,基尼系数普遍认为突破0.5,社会冲突和官民矛盾累积到了爆发的临界点将给社会稳定带来严重威胁; 城乡二元结构没有得到有效缓解,城乡发展差距越来越大;区域发展如东中西部之间的差距在逐步拉大,流动移民的权益没有得到公平对待,所有这些都是发展不均衡和发展能力不足的后果。未来中国的发展需要在可持续发展和包容性发展以及共享发展层面做出更多努力。最后,发展能力还意味着政府不断提升汲取能力,这点可从中国政府的财政增长上得以体现,问题在于,未来中国政府应该改变“国强民不富”,对我国税收政策进行调整,降低企业和民众税负,采取“藏富于民”政策,使民众一起分享改革的有益成果,实现国强民富的发展目标。

4. 分配能力

现代治理体系不仅要能够创造社会财富,实现社会繁荣,还要承担分配功能。分配能力首先体现为物质资源的分配。政府作为社会公平正义的维护者,分配能力体现了现代政府的价值导向和存在意义。政府需要通过公共政策来调节社会资源在不同群体间的分配,对弱势群体的基本生存予以保障,从而维系社会稳定与可持续发展。分配能力的第二层要义还在于分配正义。政府和公共管理者要维护社会公平正义等价值,其治理行为和理念要彰显并倡导法治、规则、平等、自由、责任、理性等现代理念,传递文明并与世界接轨。分配能力的第三层含义还在于分配公平机会的能力。要为社会不同阶层的自由流动和发展创造公平合理的制度空间和平台,使其能够通过自身努力看到向上流动的可能,为农村和社会弱势群体的发展提供扶持,从而增强社会活力,保持社会群体之间的有序竞争。近年来,农村孩子进入名牌大学就读的比例不断降低以及农村生源的大学毕业生在就业市场遭遇的种种困境就说明这种机会公平存在较大的问题。

5. 保障能力

治理能力现代化要具备强大的保障能力以维系社会的有序和稳定。政府得以存在的一个基本原因是需要它缓和与解决社会中的冲突,维护正义、秩序和稳定。保障能力首先体现在政府维护社会稳定和秩序的能力,对外能够维护主权领土完整,同时能够为本国国民在国际上的安全、尊严提供保障和支持;对内提供良好的公共治安和社会安全等公共产品。目前中国社会面临的社会矛盾和危机日益增多,由于利益分化和利益竞夺而发生的群体性事件也相当频繁,政府应该改变以往的刚性维稳逻辑,即不再依赖和借助强力手段去维护社会稳定,而更多采用公共政策和法律等柔性手段去创新柔性维稳方式,更加积极主动地调节和化解社会矛盾,加强社会保障和社会救助制度建设以满足弱势群体的各类基本需求,加强制度建设和法治建设惩戒各种违法犯罪行为,通过教育和文化建设提高民众的规范意识,为社会有序和可持续发展提供秩序保障。

保障能力的另外一层含义在于政府通过现代社会保障和福利制度为社会弱势群体的生存和发展提供基本保障。西方的发展历程表明,社会保障是社会安全网,社会救助制度的构建较好地满足了反贫困的需要、民众需求的满足以及公民权利的扩展等现实要求。中国要建立完善的社会保障制度,逐步从选择性福利制度向普惠式福利制度转型。最后,一个国家的保障能力不能完全寄希望于政府,还应该发掘和调动整个社会的凝聚力和向心力,在整个社会形成守望相助、乐善好施、关注公益的社会公德与社会风气,形成政府、家庭、市场和公民社会一起合作应对的风险防范体系,提高社会保障能力。

6. 统筹能力

统筹能力指的是全面驾驭改革发展的能力以及协调利益冲突达成社会共识的能力。统筹的基本方式是协调和整合?瑏瑦。现阶段我国面临着全面深化改革的重大任务,全面深化改革需要国家制定一揽子的战略改革清单并打破各种既得利益集团的阻力,既有思想观念的束缚和改革风险带来的畏难心理等。这就要求国家具备一定的综合统筹能力,站在国家和社会发展的战略高度做出前瞻性、全局性和长期性的改革方案,推进全方位的社会经济政治体制变革。从这个意义上讲,统筹能力也是一种革新的能力。与此同时,当下中国社会日趋多元化,不同的利益追求、不同的社会思潮、不同的社会群体之间的矛盾和冲突也会越来越多,国家要有能力协调这些不同的矛盾和冲突,将其需求、利益和要求纳入可以统一对话的平台,通过协商而非对抗来解决分歧,同时通过政策补偿来弥合不同阶层之间的利益失衡。西方发达国家政府也在努力求助于协同、合作与协调的理念及其一整套实现结构、机制与过程,重塑国家治理体系?瑏瑧。中国社会稳定可持续的发展需要所有社会阶层的支持配合,因此要营造良好的社会心态与国民情绪,在中央与地方、政府与社会、富人和穷人、官方和民间之间形成广泛的共识,推动中国深化改革和可持续发展繁荣。

 

四、简要结语

国家治理体系与治理能力现代化首先需要营造合适的制度环境,包括党政关系的合宪化、政治过程的法治化以及政治生态的常态化,唯有如此,才能构建现代国家治理体系。治理理念的现代化、治理制度的再造、治理主体的协作、治理过程的科学化和治理绩效的优化构成了国家治理体系的内涵。中国国家治理现代化的目标有三:从国家层面来看,增强政府的治理能力和自主性,实现管理的高效化和有效治理;

从社会层面来看,提升社会的自治能力,增强社会活力,维护社会秩序;从个体层面观之,提高公民参与公共事务管理的能力,扩大民众权利,提升民众幸福感。总之,治理能力现代化意味着通过提升决策能力、发展能力、执行能力、分配能力、保障能力和统筹能力,完善合作治理机制,增强协作治理水平,形成统筹治理的新格局,从而实现国家治理的制度化、法治化和高效。

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文章来源:本文转自《南京社会科学》2014年7期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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