张俊伟:建立现代财政制度要处理好四方面关系

选择字号:   本文共阅读 297 次 更新时间:2014-05-09 09:54:33

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张俊伟  

    

   从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度考察,很容易发现如下事实:当前我国财政管理存在的问题,既有基本制度层面的问题,也有行政管理层面的问题,还有(预算管理)技术层面的问题。财政基本制度层面的问题主要有:人大监督弱,审计不独立,预算执行缺乏问责等;行政管理层面的问题主要有:政府间事权划分不清晰、权责不明,行政管理法制化程度低,政策多变等;财政管理技术层面的问题则有:年度预算平衡忽略政策,资金分配缺乏长期视角;资金使用管理不严,跑冒滴漏现象严重;资金使用效果差,绩效管理缺位等。因此,建立现代财政制度,必须要“跳出财政论财政”,从上述三个层面同时着力。

   财政改革历来都是牵一发而动全身。当年,法国大革命、美国独立战争都起源于围绕征税的冲突;而英国的光荣革命,则确立了议会对政府(王室)财政收入的主导权。以此为切入点,英国议会逐渐确立了对政府(王权)的控制权,确立了君主立宪制度,为英国崛起奠定了基础。我国历史上也曾有过多次财政(税收)改革。有的人亡政息了,有的则延续了下来。但所有的改革都伴随着利益的重大调整,伴随着激烈的政治斗争。因此,要顺利推进现代财政制度改革,就必须对三个层面的改革措施做出统筹规划。片面强调一方面而忽视另一方面,优先推进一方面而明显滞后另一方面,都会造成制度真空,带来内耗和混乱。在此过程中,尤其要注意处理好如下四方面的关系:

   一是财政改革与发挥人大作用的关系。财政改革是政府的事务(首先是财政部门的事务),这是许多人的惯性思维,也是常见的认识误区。财政渗透到国家治理的方方面面,自然要以更宽阔的视野去把握财政改革问题。就我国而言,来自人大的、有效的外部监督,既是人民当家作主的内在要求,也是不断提高财政资金使用效益的可靠保证。切实树立人大对预算的主导权,既是建立现代财政制度的基本要求,更是提高政府合法性、凝聚力量推动改革的重要手段。当前,社会多元化程度已经显著提高,面对一系列热点社会问题,社会上存在不同的看法,有的看法甚至尖锐对立,都是很正常的。具体到财政改革问题上,必然也是“百家争鸣”:有的人坚定支持改革,有的人支持改革但不认同具体操作方案,还有的人根本就反对改革。在此背景下,如果沿革过去由政府主导改革的思路,必然会把所有反对的声音全部引导到政府身上,徒增改革的阻力。相反,强调人大的权威,把树立人大对预算主导权作为改革目标,将重大改革方案(如税法调整、中央和地方分配关系调整以及预算管理方式改革等)提交人大审议,则可以充分发挥人大协调社会利益、促成社会共识的作用,使改革方案更加平衡、更加全面,更加具有可操作性。而且,人大授权还提高了改革的合法性,有助于提高政府施政的公信力和政府执行力。

   二是财政改革与行政管理改革的关系。当前,我国财政管理中存在的许多问题,具体如事权与支出责任不匹配、专项转移支付占比过高、预算资金分配碎片化、资金使用浪费严重等,都是政府职能转变不到位,政府越位、缺位、错位并存,政府管理规范化水平低、执法随意性大等深层次矛盾的外在反映。作为政府财务的主管部门,财政部有责任推进财税改革,并以此推进改善政府管理。但财税改革最终能取得多大成效,取决于行政管理体制改革和政府职能转变。因此,要以贯彻十八届三中全会决议为契机,积极推动政府职能转变,优化政府机构设置,明确权责划分,不断提高行政管理的法制化、透明化程度,为预算改革创造良好外部条件。

   三是财政改革与财政部门转变职能的关系。现代财政制度改革涉及到财政运行机制的重大调整,必然带来财政运行各环节权责关系的调整、财政管理资源的重新组合和利益关系的深刻调整。改进预算管理的关键,是处理好财政管理部门和各支出部门的关系。对于各支出部门和下级政府而言,需要在强化问责的前提下,赋予其更大的资金分配权限,以充分发挥其积极性。对于财政部门而言,则要切实转变职能、调整机构设置,把工作重点从微观的资金审批事务转到宏观的预算收支预测和总量平衡,实施长期发展规划、完善基本预算管理制度、加强资金使用绩效管理等上面。我们只有牢牢把握住提高资金使用效益、提高政府效能这一改革目标,才能充分凝聚改革共识,使财政改革免于陷入“争权夺利”的误区。

   四是财政改革与舆论监督、社会参与的关系。建立现代财政制度,改革涉及面广,运行机制变化大,利益调整幅度深。如何才能科学决策、有序推进改革,是摆在有关部门面前的重大现实问题。信息技术的发展,预算透明度的提高,为集中民智、弥补政府资源的不足创造了极大的可能。在设计改革方案、评估改革效果、完善改革措施方面,有关部门通过购买服务、专家评审、专题讨论等方式“开门办公”,可以显著提高决策的民主化、科学化水平,使改革措施更加切合国情,更加具有可操作性。而上述过程,恰恰也是扩大社会参与,拓宽改革民意基础的过程,是动员社会力量参与改革、有序推进改革的过程。因此,推进现代财政制度改革,需要与发展社会主义民主有机结合起来。

  

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文章来源:中国经济时报

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