当下，政府与市场的关系、政府和社会的关系正成为人们关注的热点，究其原因，一是十八届三中全会《决定》提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，这给人们留出很多解读的空间；二是人们认为，只有界定政府、市场、社会的关系，才可以规范它们各自活动的范围，预防滥用权力，避免市场失灵，确保社会公平正义。
市场秩序依赖于政府法制建设和权力规制
世界上没有统一的、绝对的政府与市场的关系、政府和社会关系的划界，不同国家的政府与市场的关系、政府和社会关系是不一样的。
以美国为例，其劳动力市场非常特殊，一是它以自己的强大经济和科技环境吸引了世界上数以万计的高智能型人才，从而铸就了这个国家经济社会进步的科技创新动力。二是它通过非法移民的形式输入极其廉价的劳动力，美国的贫困人口占其人口总数的10%以上，也有人认为接近20%，这些贫困人口既拖累了美国，又支撑了这个国家，这种市场构架是世界上其他国家都不曾有的。因此，人们通常把市场经济划分为以美国为代表的自由市场国家，以德国为代表的社会市场国家，和以日本为代表的国家市场国家等等。第二次世界大战以来，这几个不同类型的国家，都成为现代国家发展的代表，它们代表了不同历史、文化、政治和地理环境所塑造的不同市场经济。
现代经济是一个高度复杂的体系。经济生活从来就不仅仅是亚当·斯密假定的经济人，或叫做“理性-经济人”、“实利人”或“唯利人”。现实生活中，经济人同时也是社会人，他（或她）通过各种社会方式展示自己的需求，这也就增加了在实际生活中划分政府、市场和社会边界的难度。就研究来说，经济学家和社会学家研究的具体的个体，在其实际行动中表现出来的可能是“说得出来的我”，但是，真正意义上的“我”可能是说不出来的，或者不愿意说出来的，因此，学者们即便是做了深度的研究，要真正把握现实的经济运行规律并非一件易事。因此，从理论上梳理政府与市场、政府与社会的关系就需要特别谨慎。
这不是说，政府与市场、政府与社会没有边界。其实，我们可以通过权力的使用来看它们之间的界限。市场机制的特点之一，就是市场的权力是通过一个个市场主体分别作出交易决策实现的，所以，市场的权力是分散的。这些分散的权力要有秩序，必须依法运用，所以市场经济又是法治经济。政府是制定法律法规，保护市场的主体。政府在规范市场的同时，也要规范自己，这就是要谨防政府机构和公务员滥用权力。它是人们评判政府的公信力、绩效和透明度的标准之一。
一方面，滥用公权力严重损害公共利益，使广大社会成员感到不公平和不公正，引发群众不满。另一方面，公权力的滥用会对现代市场制度和社会体制造成严重扭曲，不利于市场经济体制的建设和完善。发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须把公权力的约束摆在一定范围。当前，为了进一步明确政府与市场、政府与社会的关系，必须进一步规范政府的权力，进一步明确市场的作用，进一步完善社会组织治理体系。
以公平正义原则设计关乎人民福祉的政策
政府行使权力的首要任务是维护社会公平正义，具体体现在它确保社会公平正义的社会政策上。通常，社会政策是政府的兜底政策。一个经济体，该把多大比例的权力交给市场去支配？老实说，这不是一个容易说清楚的问题，一方面，市场的力量来自它本身的分权：它促使个体去发挥各自的积极性来解决自己的问题，创造更多的利润。另一方面，现代市场经济的交易体系非常复杂，非古代市场的简单产品交易所能比拟。例如，网络上的金融交易因为黑客等因素的介入而变得十分复杂，必须引入政府的监管。再者，政府还需要提供市场不愿意提供的公共服务和公共产品，诸如义务教育、基本医疗等。在我国，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护被界定为政府的基本责任。
发挥市场在配置资源中的基础性作用的同时，实现社会的公平正义，是全面深化改革的核心。这件事情知易行难。2009年启动的医药卫生体制改革取得了巨大成就，尤其在医疗卫生设施建设方面功不可没，具体到制度和机制上还需要进一步深化改革。医疗卫生是较早被产业化的行业，后来又在改革中被纠偏，转向公益化方向。但是，在这个过程中存在的问题还是不少，以挂号为例，替人排队在全国各地医院已经司空见惯，甚至出现了所谓的“黄牛党”，也出现了合法化的VIP通道，这些看似发挥市场作用的手段，其实背后就隐藏着不公平和不公正，它意味着有钱人可以通过支付额外的加价，可以优先于他人。当然，这不是中国特有的现象，在美国有偿替人排队和“特约医生”也司空见惯。这个始于撒切尔和里根时期的所谓新公共管理革命的体制机制，目前已经蔓延到基本公共服务和福祉领域，诸如用金钱实现牢房升级、购买代孕、投资移民、碳排放交易、付费猎杀珍稀动物等等。如果金钱可以购买一切，富足与否就决定一切。如果把一切都交给金钱，人世间的诚信、友爱、奉献等社会价值和生活意义都会受到侵蚀。这可以帮助我们理解为什么《决定》中特别强调在实现人民福祉、推进社会体制和司法体制改革中要坚持公平正义的原则。在全面深化改革的过程中，针对社会和司法领域的改革，必须坚持公平正义，确保其不遭受市场价值观侵蚀。从这里，我们也可以看到政府是应当而且必须有自己的边界的，这个边界就是保护社会的公平正义。
政府要最大限度确保社会政策的公共性，避免利益集团干扰。科学技术研究和科学技术开发本身是没有什么价值取向的，对于那些从事科学技术研究和开发的人来说，他们完全可以按照价值中立原则进行技术研究和开发。市场经济则是完全按照利润最大原则吸纳技术，这就是为什么过去几百年人类在经济技术上取得巨大、快速进步的原因之一。但是，社会发展和社会政策则大不相同，社会政策的应用涉及到实施这些政策的决策者的自身利益，在某种意义上，决策者本身是政策的受益者或受损者，决策者在实施政策、制定政策过程中难以超越价值中立原则，这就必然造成社会发展领域的不平等，甚至出现“经济越发达，社会就越趋向于不公正”的现象。“市场如果受到富人或市场参与者的影响，他们将产生不平等，将使市场失效并使不同利益群体产生扩大财富的不同激励”。针对社会政策和社会保障失灵，出现了志愿主义的治理模式，那就是非营利部门参与社会福利和社会保障。但是，在社会政策制定领域，如何确保政策的公共性依然是一个确保实现公平正义的大课题，也是界限政府作用和界定的关键。
以制度建设严格限制公权力和预防腐败
政府的权力通常是通过它的工作人员，公务员和政府雇员来实施的。作为公权力的政府权力在由公务员实施过程中若确保不被滥用，必须加强制度建设。当前，我国的政府管理存在的问题主要包括，职能越位、缺位问题；职责交叉、权责脱节、争权诿责；机构设置不合理，机构重叠、人浮于事；权力缺乏制约监督，不作为乱作为；以权谋私、贪污腐败。尤其是一些地方、一些部门的腐败问题，引起社会关注最多，议论最激烈。
严格限制公务员滥用公权力，预防官员腐败，必须进一步加强制度建设。在我国，作为一种职业，公务员的优越性主要表现在工作稳定性、福利优厚性、社会声望高。公务员通常是财政供养的政府行政人员，还有一些称为公务人员，包括参照公务员管理的人员，科研、教育、卫生、文化等行政性事业单位工作人员。政府最为典型，处于核心圈，事业单位处于中间状态，而国有企业则处于最外围。我国有公务员约700多万人、事业单位员工3000多万人。2014年国家公务员考试，职位只有1.9万多个，报考人数却达到了111.9万人。有人把考入公务员和事业单位，甚至国有企业，视为进入“体制内”，进入“体制内”是令人羡慕的事情，非议也很多。
对于“体制内”和“体制外”应该历史地看待。中国的经济体制改革是从体制外开始的，先是农村实行联产承包责任制，也就是，我们经常说的“双轨制”。通过体制外的改革推动体制内的改革，也就形成了后来的所谓“双轨制”，双轨制不仅表现在经济体制和市场体制上，也表现在行政体制和事业单位的体制上，也就是人们现在看到的“体制内”和“体制外”。如果当时不是采取这样的改革，像前苏联那样采取“休克疗法”，中国也许走不到今天，这是我们必须看到和认识到的。
但是，这并不表示我们认可了目前的“体制内”和“体制外”这种现状，而是要打破“双轨制”，把改革进行到底。把改革进行到底，必须遵循习近平总书记的要求，对全面深化改革的艰巨性、复杂性、关联性、系统性有着充分的估计和认识。当前“体制内”的所谓“待遇优渥”、工资稳定、福利待遇、“保障完备”、退休金制度、“劳动强度低”、“掌控更多资源”等等，可以从几个方面来理解和解释，一是有些是计划经济体制留下来的，还没有改革，必须进一步深化改革；二是在过去30多年的改革过程中，曾经有一个时期实行部门自己改革，结果导致一些部门利益膨胀，不断扩大自己的利益，导致“掌控更多资源”。必须不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱；三是社会上的一些片面认识，如“劳动强度低”，其实，很多政府部门和机构是“五加二，白加黑”，机关工作人员工作强度和压力巨大，非一般人可以理解。
对于公务员的工资福利待遇应当全面地看，特别像涉及到公务员和事业单位养老保险与其他养老保险，诸如城镇职工养老保险和城乡居民养老保险，议论较多的是所谓“双轨制”，即公务员和事业单位退休金制度与其他养老保险如何“并轨”，其核心理念出自“社会保障体系的公平性”，这的确道出了当前我国社会当前公务员问题的症结。在这个问题上，一是必须把个别官员腐败与公务员制度本身区分开来，不要因为个别官员腐败而质疑公务员制度本身；二是要认真研究现阶段我国公务员制度的特点，从我国的公务员和事业单位的历史特点以及我国工资福利制度和社会保障建设的全局，设计我国的公务员工资福利及社会保障制度。
建立和完善社会组织的善治机制
近年来，腐败问题不仅侵蚀了公共部门，也蔓延至某些非营利组织，即社会组织。规范社会组织管理，建立和完善社会组织的善治机制，相当程度上，就是实现社会组织治理体系和治理能力的现代化。
社会组织善治的意义在于，社会组织的财富归公共所有；社会组织的权利不是归捐赠者、政府官员或专业管理者所有，而是归那些来自不同背景的志愿者领导人组成的理事会所有。在美国，非营利部门理事会成员在法律的要求范围内——包括团体组织法以及根据州非营利法和联邦税收与公民权利法制定的章程来行使自己的权利。非营利部门的大部分权利行使，包括自我规制、问责性和伦理实践，依赖于成千上万的服务于理事会的成员们。在志愿部门，治理一般是指理事会成员和执行官发挥关键作用的行动领域。治理者负责组织的整个方向。尽管治理者负有如此重要的职责，但是通常他们是以志愿者身份参与社会组织的治理，理事会成员只是一份兼职工作，通常一个月参加一次理事会。就社会组织来说，它的治理体现出志愿精神的价值。
社会组织的治理结构取决于它的自身特点，这一点我们可以通过与营利部门的比较来观察，一是社会组织缺乏营利部门所具有的底线，即最低利润底线，社会组织必须具有一个明确的任务和目标，并且必须把这些抽象的目标变成可操作的目标和可以实施的行动方案。
当然，如果营利部门没有明确的目标，也会陷入混乱，他们的努力也会付诸东流。但是，在一定时期和一定的资金底线内，营利部门可以混乱，缺乏目标。社会组织则不可这样，否则，它马上会陷入混乱,社会组织必须不断重申自己的使命，这是毫无疑问的——因为社会组织依赖于捐赠者、志愿者，或者兼而有之。二是社会组织需要非常明确它要达到的结果和社会影响，营利部门则主要考核利润。三是营利部门的经营所得归自己所有或归股东所有，相反，社会组织的所得不论来自捐赠者还是纳税人，都不归自己所有——它们是公共财富,社会组织的理事们只是这些资金的看管人而已。
所以,社会组织应当具有非常强烈的问责性机制——问责它的使命、产出、资源配置和它们的生产率，并需要非常明确它们的责任。它们需要有效的、强有力的、直接的治理和清晰的治理结构。实际上，社会组织的理事会一直非常重要，如今人们对于它的作用的关注超过以往。这个细致观察一直受到下列因素的影响：计量社会组织提供的服务需求、对于资助这类服务的私人或公共资金来源的极度竞争以及人们对于社会组织传递服务取决于它们领导人的效率这一日益增长的认同等等。
总之，保护和监管市场，建设法治经济，通过社会政策兜底，实现公平正义，加强社会组织的绩效管理，实现其善治，是当下进一步理顺政府与市场、政府与社会之间的关系，预防腐败，推进国家治理体系和治理能力的重要任务。
（作者为国家行政学院教授）
