冯莎 颜俊儒:中国国家治理现代化面临的挑战及对策

选择字号:   本文共阅读 1221 次 更新时间:2014-04-14 21:46

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冯莎   颜俊儒  

 

摘 要:实现中华民族伟大复兴需要国家治理的现代化,重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系,是今后中国国家治理现代化应该予以重点把握的关键内容。然而,当前国家治理面临着诸多挑战,包括来自执政党自身方面的挑战、政府方面的挑战和“五位一体”建设方面的挑战,已经严重制约着国家治理现代化的实践运行。为此,作为中国特色社会主义现代化建设事业和全面深化改革的领导核心,中国共产党有必要提升自身的治理能力和治理水平。

关键词:国家治理;治理现代化;治理能力

 

十八届三中全会提出了中国共产党执政新时代的宣言,一系列宏伟而真切的改革举措让人振奋,是今后一个时期国家现代化建设的总规划和总指导。全会提出,新形势下,全面建成小康社会,进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦,必须在新的历史起点上全面深化改革。而改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化[1]。当前,在中国国力快速提升的同时,经济结构多元化、社会阶层多样化和利益诉求复杂化带来的现代治理难题,为党和国家治理现代化提出了诸多诉求和挑战。国家治理是一个大的系统,包括治理主体、客体、介体、环体和载体等多个方面,均存在需要改革和完善的地方。因此,探讨国家治理现代化具有重大的理论价值和实践意义。为此,笔者拟对中国共产党在推进国家治理现代化中将会面对的挑战展开分析,在此基础上探讨解决思路和对策,期望能为当今国家治理现代化提供一些借鉴参考。

 

一、治理与国家治理现代化

治理的定义,学者们众说纷纭,但基本都赞成其是一个与“管理”相对的概念。学者们一般认为,管理与治理的区别主要为:一是主体不同,管理的主体只有政府,而治理的主体是多元的,包括政府、社会组织和个人等多个方面。二是权力来源不同,政府的管理权从根本上说来自于人民授权,治理则带有更多的自治和共治倾向。三是运作模式不同,管理的运作模式通常是单向的、强制的、刚性的,治理的运作模式则是复合的、合作的、包容的。四是效果不同,当今社会管理运作模式的行为合法性正在受到越来越多的质疑,有效性逐渐下降;而治理运作模式的社会认同不断增强,不仅能够激发社会活力,而且有助于扩大人民民主和社会正义,有效性往往大为增加[2]。

由此,我们可以对治理做出以下界定:通过设定规则、正式和非正式的制度,以指导、控制、监督、协调、合作等途径,为达到协调行动、实现良好秩序,增进社会福利、实现公共利益,规制权力执行、维护法律制度,产生明晰结构、实现可问责性等目标,在治理主体之间产生的交互作用的总和。[3]可见,治理不单单包括一套规则和一种活动,其侧重的主要是行动的过程;治理过程的合法性基础也不是依靠一味地控制,而是借助各种柔性、刚性方式去平衡和协调;治理牵涉的行业和机关几乎涉及国家的所有部门;治理不是指一种正式的制度,而是连续不断的互动过程。总

之,治理作为一个具有现代意义的概念范畴,讲究参与和透明、平等和诚信、法治和责任。其追求的目标是社会公正、生态持续、大众广泛参与、经济效益和文化多样化。

纵观人类政治文明,治理国家的模式主要有三:人治、宗教治理(人治的变种)和法治。这些治理模式在人类发展史上曾经或正在起着重要作用。随着人类理性的增长和自由平等观念得到普遍认同,法治模式成为国家治理模式发展的趋势和走向成熟标志,法治模式成为了现代国家努力追求和构建的国家治理模式。

中国共产党作为中国特色社会主义现代化建设事业的领导核心,更好地实现党的领导是使建设事业取得更大成绩的根本保证。可以说,中国国家治理能力一定程度上就体现为中国共产党的执政能力,执政党如何治理国家,直接关系国家治理能力的高低。中国共产党带领全国人民建立新中国以来,在探索国家治理上走过了很多弯路,长期徘徊于人治、党治、德治和法治之间,尽管目前已经走上法治的道路,但还未能完全摆脱以往治理模式的影响。人治的成分还时有存在,国家治理呈现出向完全法治转型的特征,国家治理现代化任重而道远。

现代国家治理,强调政府与社会的共同治理,尽管政府对国家事务仍然要承担总体领导和管理职能,但社会活力的释放无疑会产生巨大的力量。从传统国家治理体系向现代国家治理体系转型的重要内容之一,就是要改变政府的单向治理,努力过渡到国家与社会的有效互动和共同治理。因此,国家治理现代化就需要重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系。结合国家治理的现状,今后中国国家治理能力建设应该尤其重视以下三个方面:其一,健全和完善社会主义民主政治制度,促进政府的基本方针、人事构成及具体政策能反映整个社会的需要与诉求;落实民主制度,让选票起到更大的作用。其二,建立内外互动的权力制约监督机制,规范政府权力运行,防止权力对国民权利的僭越和侵害;不断完善人民控制政府的方式,建立政府内部权力制衡的约束机制。其三,切实有效保障公民的政治权利。这三项能力建设的基础在于完善社会主义法治,只有推进国家各项制度及其运行的法治化,国家治理能力现代化才可能真正实现。[4]国家治理现代化的推进,必将大大推动全国人民团结合作,促进生产力要素的活力竞相迸发,为中国梦的实现开拓道路。

 

二、中国国家治理现代化面临的挑战

新时期中国国家治理面临诸多挑战,如何加强和完善执政党的领导,如何恰当发挥政府的作用,如何积极有效推进经济、政治、社会、文化、生态文明建设等各个方面都成为提升国家治理现代化水平亟须关注的领域。

1.来自执政党自身方面(治理主体)的挑战。中国共产党作为推进国家治理现代化的最重要主体,其自身存在的一些问题应该引起足够重视。

一是党的内在基础建设不足。从党员队伍来看,党员素质参差不齐,一些党的干部思想理论水平不高,党性观念弱化,具体表现为:在改革开放中,一些党员忽视马克思主义理论学习,不认真调查研究,不注意践行群众路线,贪污腐化观念蔓延,工作和生活作风出现问题;还有的习惯于用老方法思考问题、做工作,缺乏主动性和创造性;一些党员党的观念弱化,直接影响党员对党的信任度和政治责任心,关系党的凝聚力和战斗力。党的观念弱化集中反映了当前一些党员的共产主义理想信念的动摇。从党内制度来看,党内监督和民主制度建设不完善,一把手权力过于集中现象还很明显。由于党内民主不够完善,一些党员干部独断专行,对上不讲集中,对下不讲民主,把个人凌驾于党组织之上。再加上监督机制不到位,有的领导干部把党内关系庸俗化,形成各种“小圈子”,任人唯亲,给形形色色的腐败创造了条件。从党的基层组织建设来看,一部分基层党组织软弱涣散,有的还处于瘫痪状态;近年来,基层组织被宗族势力甚至是黑社会势力控制现象凸显。

二是党的外在组织建设有待改善。尽管当前的党群关系、干群关系总体不错,但由于群体性事件的时有发生,这就在不断警示进一步改善党群关系的紧迫性;党与政协、人大、政府关系整体上处于一种欲理还乱的状态,彼此之间关系亟待得到科学、合理、清晰的界定;党际关系整体良好,但是缺乏有序的参与机制,导致党际关系的一边倒现象。如何通过党对自身内外关系的治理,推动党的各项民主、监督制度建设,扩大党的执政合法性基础,提高党的公信力、亲和力、向心力和凝聚力,已然成为党如何改进自身治理能力的重要关切。

2.来自政府方面(治理主客混合体)的挑战。在中国,执政党对政府事务在政治、组织方面等的领导作用,表明政府在国家治理中所遭遇的挑战的背后则蕴含着党对行政系统的治理力度不够。关于政府方面的建设与改革方面,中国共产党一直在努力通过提高政府事务的管理和执行能力,增强党的国家治理能力。经过三十多年的改革,仍然存在诸多困局与问题。政府中存在的这些问题已经严重影响到党的国家治理能力,迫切要求党对政府治理的状况加以改进。具体来说,当前困扰我国政府改革和建设的困局有七:一是在控制与发展的规模上,陷入了反复循环的怪圈,纠结于我们究竟需要保持多大规模的政府,如何整合政府机构和人员构成是核心问题。二是在角色定位上,陷于错位、越位、缺位现象并存的状态。尽管政府力图走出这种尴尬的角色困局,但仍未完全摆脱政府究竟应该是当球员、裁判还是教练的角色难题,由此彰显了政府角色治理的迷失问题。三是在利益博弈上,政府往往纠结于官员自身利益、部门利益和政府整体利益的怪圈,当前一些政府官员的腐败堕落、贪污受贿等现象就彰显了党对政府各种利益的规范和治理不够。四是在职能和职责上,纠结于政府应该决定还是引导人民追求幸福生活,彰显了党对政府的功能治理上还存在摇摆不定的状态。五是在目标和政绩观上,纠结于国家发展总目标、中央地方政府建设和管理目标等方面,彰显了党对政府各种目标的治理和引导有待加强。[5]六是在政府与社会组织的关系上,纠结于控制还是服务,彰显了政府的传统执政思维还没有彻底改变,表明如何放权让利使政府回归本位还是一个未能得到很好解决的命题。七是在管理方式上,纠结于直接管理与间接管理、宏观管理与微观管理等方面。

3.来自“五位一体”总体布局方面(治理客体)的挑战。当前中国共产党在推动政治、经济、文化、社会和生态建设等方面作出了很多努力,也取得了很大成绩,但由于历史与现实、主观与客观、内在与外在等因素的制约,发展的实效不是很理想,还存在这样那样的问题和弊病。总体来看,可从以下两个层面来理解和认识国家治理来自国家五位一体建设方面的挑战:

其一,网络治理层面。目前,以电脑、手机等为终端的虚拟网络空间正在对党的执政安全和国家治理能力建设发生越来越大的影响。党对网络、手机等新媒体舆论的引导能力和舆情疏导能力成为其执政能力的重要体现,也是信息化条件下执政党治国理政的重要基础,然而党对网络的驾驭不当,其副作用也是极为明显的[6]。网络的发展,深刻地改变了人类的生活样式和政治参与模式,网络政治参与已经成为各国民主政治进程中不可阻挡的趋势和潮流。然而,网络政治参与并不必然增进国家治理及其安全,尤其是在中国这样的发展中国家[7]。而且,当网络已经成为一种生活模式和时尚,人们享受其在生活、工作、学习等方面带来的便利之时,也产生了诸多的问题,如人际交往淡化、自我的碎片化及其他不文明网上行为等,彰显了网络生态危机的脆弱性,也对中国国家治理现代化形成了巨大挑战。一种全新的治理危机———网络治理危机,正在逐步显现。

其二,现实治理层面。在政治上,民众对政治的关注度不高、公共权力的使用状况不理想、官员“四风”问题与腐败问题仍然存在、政治体制不健全、公正公平的政治实践有待加强等等,彰显了国家民主、法治建设的不足;在经济上,行业之间及其内部收入差距拉大、城乡经济协调力差、普通百姓购买力不强等问题,彰显了经济领域运行中的治理问题;在文化上,文化体制不健全、文化产品版权争端、学术期刊管理问题、国学与西学的衔接困境等,彰显了文化领域中的治理问题;在社会上,社会心理结构急剧变化、文明失范现象常有发生、民众幸福度不高等,彰显了社会领域中的治理问题;在生态上,环境污染严重、环境补偿机制不健全、生态恢复事业成效不大,彰显了自然生态环境的堪忧以及加强自然生态环境治理的紧迫性;外交上,国际关系的复杂多变,尤其是中美日复杂三角关系以及最近沸沸扬扬的防控识别区问题,彰显了中国国际环境的不理想和外交治理任务的繁重。

 

三、提升党的治理能力,推动中国国家治理现代化

面对当前国家治理中的各种挑战,中国共产党务必要转变执政思维和方式积极应对,按照十八届三中全会提出的全面深化改革路线图,通过提升党的治理能力推动国家治理现代化。

1.科学建构党的国家治理思路和价值取向。在治理党的执政生态时,应该坚持科学的、多元化的治理思路和价值取向,努力推动党、政府与社会三者之间良性互动,具体来说:

一是坚持系统化与一体化的治理思路。党在领导国家治理过程中,应该避免采取单主体治理,务必将党、政府和社会的活力充分调动,依靠三者的力量实现全方位治理。党作为国家事务的领导者,在全国范围承担治理责任,是国家治理在宏观层面的最重要主体;政府在党的领导下具有治理主体与客体的双重身份,处于国家治理的中观层面;随着国家经济改革的不断深入,社会领域的自治空间逐渐扩大。由于社会与人们生活、工作间的密切联系,充分调动社会力量,促进公共事务在社会层面的自我管理,是国家治理的微观层面。在调整治理主体范围之中,务必要做到跨界协作,协同创新,在各主体一体化运行下实现国家治理效率最大化。

二是坚持科学化治理思路。党、政府和社会各自具有独特的内部结构和运动规律,在推进国家治理现代化的大背景下,必须按照科学化要求,遵循三者运行规律,在科学协调中实现国家治理有效、健康发展。为此,我们应该合理界定各治理主体的活动领域和权限,吸收借鉴他国治理经验,在适应中国国情的原则下实现治理方法普适性与中国特色相结合,努力实现治理手段的一般性与特殊性兼顾,推动三大治理主体科学发展。

三是坚持法治化与制度化的思路。在治理党、政府和社会面临的各种挑战中,务必要按照国家的相应法律法规来进行。在国家宪法规定范围内,治理党内事务要按照党的相关规章条例,依章办事;治理政府事务要按照行政法规规范政府行为,推动政府自身的改革与发展;治理社会事务要按照社会管理相关法规进行,改进各项社会事务。

四是坚持民主化的治理思路,也就是坚持以人为本。务必要调动党员、公务员和社会大众的积极性和主动性,建构广泛的社群基础。

2.提升党的治理能力,加强国家治理现代化的主体建设。从构建和谐政治生态的角度加强和改善党的各项建设,为党自身生态健康奠定坚实的基础。

一是推进发展党员机制、决策机制、监督机制、执行机制、教育机制等建设,全力提升党的组织建设、作风建设和制度建设,积极加强党的理论建设与思想建设,全力改善党的理论生态和治理思维生态环境建设。

二是恰当处理党的内外关系,坚持走生态建党、依法治党之路。新时期党对国家治理的领导,需要依法、民主、有序地进行,建构起现代国家体系下的合法合理合情的协同创新体制,协调各方面的矛盾,统筹各方面的力量,改革传统的党政关系、党际关系和党法关系,努力将党的权威置于合乎其发挥最佳生态功能的生态位上。

三是提升党的治理能力,还需要切实提高党的执政能力,提高党调适执政生态的能力[8]。坚持管理扁平化发展,全力提高党的社会整合力、发展力、竞争力、服务力、执行力、学习力和创新力,力争形成完善的现代政党能力体系。推进党的执政思维的现代转型,从传统的人治思维转变为生态思维、法治思维、科学思维、民主思维等现代执政思维。具体来说,从经济学角度讲究党执政的效率,处理好成本与收益的关系;从政治学角度积极鼓励各种形式的参与,推进党的执政民主化;从法学角度积极构建完备的法律法规体系,推进党的执政制度化和法治化;从社会学角度积极增进党的执政文明化与和谐化。

3.积极推动政府自身建设,提高党的行政治理能力。在坚持科学发展的前提下,树立和强化科学建设、协调建设、全局建设、动态建设和人文建设的意识,突破当前政府改革中存在的规模困局、角色困局、利益困局、职能困局和目标困局,推动中国政府改革与建设。具体来说,应当做好以下各项工作:在政府规模建设上,坚持科学的精神,力求保持与经济社会发展相适应的规模;在角色建设上,坚持协调的原则,在不同时机扮演好自己的应该充当的合适角色,协调好自己与党、与群众、与社会团体等等的关系;在利益的处理上,要坚持全局和整体的原则,以社会大众的公共利益来规范政府的行为、政策等;在职能建设上,坚持动态的原则,时时关注民生、民情,积极为广大民众的幸福生活创造条件;在目标体系的建构上,要坚持人本的要求,让人民能够自由地选择政府提供的基本公共服务,拓宽和改善提供的公共服务项目和水平。[5]

4.加强“五位一体”建设,提高党的公共治理能力。当前,国家五位一体建设中存在的诸种挑战,不仅严重影响了国家治理的成效,而且对党的执政能力提出了更高的要求。为此,有针对性地提高党的公共治理能力,增强党对“五位一体”建设事业的领导,具有巨大的现实意义。“五位一体”建设的好坏,最终评判者只能是广大的人民群众,只有那些促进国家富强、人民幸福和社会进步的举措,才可能真正推动国家治理的现代化。具体说来如下:在思想道德建设上,要努力抓好各项道德建设,优化道德社会生态,以社会主义核心价值观教育实践的推进,建设全社会的价值生态。在经济建设上,优化国内经济治理,发展环保低碳产业,缩小收入差距,确保金融和能源安全。在社会建设上,优化国内社会治理,及时妥善处理各社会阶层之间的利益矛盾,保障社会结构有序变动,促进不同社会阶层利益格局的合理化,建构法治解决社会阶层矛盾的机制,努力做好利益调整合,完善当前的爱国统一战线,进一步发挥统一战线的整合功能,协调不同社会阶层、集团和群体之间的利益冲突,拓展政治资源的新空间,为党提供良好的执政环境,推动现代化建设良好社会环境的构建[10]。在生态建设上,按照绿色发展、循环发展、低碳发展的要求,完善绿色发展的法律法规,加强环境保护政策宣传,倡导绿色生产和生活方式,加强生态保护和恢复工作,推动环保技术创新,突破环境瓶颈。在政治建设上,扩大民众的有序政治参与,科学地处理党的运行体制与国家政权的关系,积极推进政治体制改革,发扬和落实社会主义协商民主。在外交建设上,大力提高党的外交治理能力,以现代外交思维,积极处理和应对大国关系和焦点难点问题,努力掌握国际事务处理的主动权,增强同国际社会交往的本领,掌控国际话语权,全力提高党的防范和应对国际领域的各种风险的能力。

总之,国家治理现代化建设是一项系统而复杂的长期性工程,各方面的挑战影响和考量着党的国家治理体系和能力。面对各种困难与挑战,中国共产党应该以十八大、十八届二中和十八届三中全会精神为指导,从理论建构到实践运行构建起一整套治党理政的思路和方案,推进全面深化改革和中国梦的最终实现。

 

参考文献:

[1] 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/house/hk/2013-11-13/c_118121862.htm.2013-12-16.

[2] 吴传毅.准确把握国家治理现代化的新内涵[N].湖南日报,2013-12-12.

[3] 戴大双,等.基于文本分析的治理内涵研究[J].技术经济,2012,(5).

[4] 包刚升.国家治理能力建设三个关键问题[J].南风窗,2013,(24).

[5] 颜德如,王连伟.中国政府改革与建设面临的五大困局[J].中国行政管理,2007,(12).

[6] 杜刚.论新型媒体对党的执政的影响[J].湖北社会科学,2011,(7).

[7] 安云初,陈爱清.网络政治参与促进执政安全的路径选择[J].湖南农业大学学报:社会科学版,2008,(6).

[8] 刘会军.生态党建:现代党建的必然选择[J].郑州轻工业学院学报:社会科学版,2010,(3).

[9] 沈贞伟.党的执政生态变化与统一战线的整合功能[J].哈尔滨市委党校学报,2006,(1).

 

来源:《理论探讨》2014年2期


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