李培林:我国社会组织体制的改革和未来

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   改革开放以来我国社会组织体制发生的这些变化和遇到的新问题,既需要我们不断总结经验,在实践中加快探索的步伐,也需要加强顶层设计,明确实践探索的道路和方向。

   我国社会体制的改革,涉及就业、教育、收入分配、社会保障、医疗、城乡管理等诸多方面。改革开放以来,这些领域都进行了一系列的改革,但与不断深化的经济体制改革相比,在广度和深度上都处于滞后的状态,难以适应当前经济社会发展新阶段的需要。从社会运行的机制和规则来看,社会体制改革的一项重要任务,就是社会组织体制的改革。党的十八大报告提出,加强社会建设,必须加快推进社会体制改革,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。本文通过分析我国社会组织体制的历史背景和改革开放以来我国社会组织体制的变化,提出了不同于单纯通过发展民间组织促进社会发育的社会组织体系发展框架,主张通过体制内改革和体制外发展双轨驱动来构建我国现代社会组织体制。

    

   一、超越国家与社会的二元对立

   长期以来,受古典社会学的影响,国家与社会被描述成一种二元对立的关系,"国家与社会"的分析框架也成为社会学的一种基本分析框架。洛克(2007)"天赋人权"的社会政治思想传统,塑造了"社会先于国家"的框架,孟德斯鸠(1961)、托克维尔(2007)"权力分立"的社会思想传统,塑造了"社会制衡国家"的框架。黑格尔(1961)的社会哲学思想传统,则塑造了"国家高于社会"的框架,国家是绝对精神进入精神乐园后的最高体现,行政管理机构是"国家"从高层政权进入基层世俗社会的必要中介。这些分析框架,要么强调社会是抗衡国家、防止国家成为绝对权力的力量,要么强调国家是管制社会无序"自然状态"的必要机器。

   随着市场经济的发展,政府、市场、社会成为分析现代社会治理的三个维度。诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆(2000)认为,传统的分析公共事务的理论模型主要有三个,即哈丁(Garrett Hardin)的"公地悲剧"、戴维斯(Robyn Dawes)等人的"囚徒困境"以及奥尔森(MancurOlson)的"集体行动逻辑",他们提出的解决方案不是市场的就是政府的。奥斯特罗姆另辟蹊径,提出通过社会自治管理公共物品的新途径,认为运用什么办法应因地制宜,关键是取决于治理的效果、效益和公平。

   在不同的国家与社会,社会组织的治理能力是不同的。19世纪30年代初,年仅25岁的法国学者托克维尔(2007)到美国访问9个多月发现,当出现一种社会需求或社会问题需要解决时,当时在英国是贵族出面,在法国是政府决策,而在美国一定会为此组织个什么社团来应对。

   所以,使用什么样的理论分析框架,要根据分析的对象。对中国社会组织体制的分析,要根据中国的国情,这里所说的国情,包括以下三方面的情况:即中国的历史传统制度、新中国成立后的社会体制、特别是改革开放以来巨大的社会变迁。要超越传统的国家和社会二元对立的思维定式,建立政府、市场、社会相互制衡、合作共赢的组织体制。

    

   二、我国社会组织体制的历史背景

   自秦汉以降至明清,在长达两千余年的历史中,中国的社会治理存在着两种秩序:一种是"皇权秩序",以皇权为中心,自上而下形成等级分明的结构,其地方基础是县政,县政建制在两千多年中大体上保持在1 300多个,多数县名沿用至今;但"皇权止于县",县以下是另一种"乡土秩序",以家族为中心,形成一个个村落自治共同体,连接这两种秩序的是乡绅阶层。费孝通(1999:368)在20世纪40年代末曾谈到乡土中国的"无为政治",他认为皇权统治"在人民实际生活上看,是松弛和微弱的,是挂名的,是无为的"。这种传统制度下的乡土社会的秩序非常脆弱,遇到战争、灾变、饥荒,人民往往难以抵御,被迫流离失所。

   在近代历史上,我国人口众多,却一再遭受列强蹂躏和历经战乱,国家积贫积弱的根源之一,就是社会的一盘散沙。所以,新中国成立后的首要任务,就是"组织起来"。1949年9月30日,毛泽东在中国人民政治协商会议闭幕会上号召:"全国同胞们,我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里,克服旧中国散漫无组织的状态。"按照这样一种思路,新中国成立后,我国在计划经济体制下,把所有的人都组织在一定的单位中,建立起高度集中的、政府包管一切的社会组织体制。

   这种社会组织体制以"单位体制"+"街居体制"为特征,推动国家权力下乡、下基层。一是以"单位组织"为基础,建立起从业人员管理组织体系。在这种体制下,国家机关、企事业单位、人民公社,都成为一个个"大而全"或"小而全"的单位组织,都隶属于一定的政府部门,"单位组织"既是工作组织,也是生活保障部门和社会管理部门,同时也成为一种把各种社会问题化解在基层的机制。二是以"街居组织"为基础,建立起单位外的社会管理体制。政府通过街道-居委会体系,管理社会无工作人员、闲散人员、民政救济和社会优抚对象等。当然,由于绝大多数人都隶属于某一单位,与单位体制相比,街居体制实际上起着一种社会管理的辅助作用。

   这种在计划经济体制下形成的政府全能的社会组织体制,改变了旧中国社会一盘散沙的状态,建立起高度统一的社会秩序,极大地增强了国家对社会的组织动员能力和控制能力,为我国在非常薄弱的经济基础上调动一切资源完成工业化体系的建设发挥了积极的作用。然而,这种社会管理体制也存在固有的弊病,政府在把一切权力集中到政府的同时,也把一切责任都集中到政府,社会被管得太死,缺乏必要的社会流动,社会自身缺乏自组织能力和自我调节的机制,缺乏活力和创造力。

    

   三、改革开放以来我国社会组织体制发生的变化

   改革开放以来,我国发展了社会主义市场经济,市场经济改革的不断深入,使社会组织体制发生了深刻变化。这些变化对社会生活的影响很大,也带来一系列新问题。

   家庭生产承包制使农村居民自治组织弱化 改革开放以后,我国农村普遍实行了家庭联产承包责任制,农民获得了土地承包权和生产自主权,从而极大地调动了农民的生产积极性,促进了农业的发展。对农村传统的家族制度曾起到过摧毁作用的人民公社的"三级所有,队为基础"的体制,在家庭生产承包制实行后也彻底解体了。农村成为由一个个独立的家庭构成的社会,除了少数集体经济很强的"工业村"以外,绝大多数农村居民委员会发挥的作用十分有限,农村自治组织的力量大大弱化了。在一些农村地区,出现了乡村空心化和凋敝现象,乡村产业空了,青年人走了,富人到城市买房居住了,干部也不在乡镇居住了。如何在新形势下建设好社会主义新农村,是涉及国家长治久安的社会管理的大问题。

   单位组织改革使单位人变社会人 单位组织的改革是从国有企业的改革开始的,为了提高国有企业经营效率,减低社会成本,解决企业办社会等问题,国有企业先后进行了住房自有化、社会保障社会化、后勤服务市场化等一系列改革。这些改革措施为解决国有企业低效率问题发挥了重要作用,并随后推广到事业单位和行政机构的改革中。但是,相关的改革也使得单位组织原有的解决社会事务的能力大大弱化了,一大批单位人变成社会人。根据估算,目前仍在单位组织体制内的从业人员,已经减少到约占城镇全部从业人员的25%。在这种情况下,形成了这样一种局面,即政府往往要直接面对分散的个人,治理的摩擦成本大量增加,从而也使得自上而下的社会事务的贯彻和落实以及自下而上的社会问题的调解和解决都受到阻碍。对我国这样一个长期以来习惯了通过红头文件向各单位部署各种社会事务的管理体制来说,如何管理社会人还是一个新问题。

   社会大流动使熟人社会变陌生人社会 农村改革使农民从土地束缚中解放出来,获得了选择职业和工作地点的自由,数以亿计的农民工进城务工经商,形成了整个社会大流动的局面;城市管理体制的改革,也打破了禁止人员流动的单位体制,社会人员流动的频率、规模、速度都大大增加;住房制度的改革,使买房、租房和移居成为人们社会生活的一部分,无数商品房新区高楼拔地而起,使得主要由大量陌生人居住的新空间不断扩大,过去由邻里、乡亲构成的熟人社会逐步被"相邻不相识"的陌生人社会所取代;共同生活的家庭人口规模急剧减小,几世同堂的传统大家庭几乎不复存在;互联网的陌生人虚拟社会越来越成为人们新的生活方式;孤独症和抑郁症成为陌生人社会的现代病,等等。如何在陌生人社会构建新的人际关系和社会团结,是建设一个健康和谐安定社会必须面对的挑战。

   基层社区变动使管理难度增加 我国目前的财政体制,比较向上集中,基层财政相对薄弱,基层社区组织的管理和服务能力也相对薄弱。在逐渐加速的城市化进程中,农村人口大量外流,为了扩大基层公共服务和管理的平台,农村进行了较大规模的撤村并村。1992-2012年的20年间,我国行政村组织的数量从100多万个减少到不足60万个。与此同时,城市也大规模地将居民委员会合并为社区委员会,全国城镇行政社区(居委会)的数量也从10万多个减少到8万多个。无论是农村还是城镇,基层社区管理的地域范围和人口规模都大大增加了,很多大城市的社区人口一般都达到几万人。近年来,社区建设得到前所未有的重视,但社区提供服务和解决问题的能力仍未得到根本性的改观。基层发生的一些社会纠纷和社会矛盾现在很难"解决在基层",所以"上访"现象越来越突出,群众上访和地方政府拦截上访形成尖锐冲突。在一些地方,有些社会问题由于多年积累形成普遍民怨,很容易因意外事情造成群体性事件。所以,如何降低社会管理的成本,形成"把问题化解在基层"的有效的社会机制,是社会组织体制创新需要探索的新问题。

   民间组织的发展使组织格局发生深刻变化 近几年来,全国各地深入探索民间组织登记管理体制的改革,降低登记门槛,放宽注册条件,为民间组织发展创造更好的政策环境。截至2010年底,全国共有民间组织44.6万个,其中基金会0.22万个,社团24.5万个,民办非企业单位19.8万个,吸纳社会各类就业人员618.2万人。加上未注册或为了避开民政注册而在工商注册的民间组织,估计全国民间组织数量是目前统计数字的几倍甚至十几倍。民间组织自我服务、自我管理的力量尽管目前还相对薄弱,但却已经使原有的组织格局发生了深刻的变化。

   改革开放以来我国社会组织体制发生的这些变化和遇到的新问题,既需要我们不断总结经验,在实践中加快探索的步伐,也需要加强顶层设计,明确实践探索的道路和方向。

    

   四、现代社会的组织架构

   从宏观上看,现代社会的组织体系主要由三大部门构成,第一部门是以行政机构为主体的国家政府组织;第二部门是以企业为主体的市场经济组织;第三部门是以非营利机构为主体的社会组织。换句话说,在组织分类上,除了"政府的"和"市场的",剩下的都是"社会的"。这三大部门,在社会建设和社会管理中都承担着重任。社会建设和社会管理,不是单靠发展社会组织就可以完成的。

作为第一部门,政府组织是社会建设所需公共资源的投入主体,并且扮演着领导、规划和统筹协调的角色。政府不能也不需要包办一切,其最重要的职责在于,充分投入和合理配置公共资源,不断改革和完善社会管理体制,广泛动员社会各界积极参与,逐步实现全体社会成员公平公正地分享社会建设的成果。(点击此处阅读下一页)

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