杨继瑞 汪锐:“征地制度”的来龙去脉及其变革路径

选择字号:   本文共阅读 371 次 更新时间:2014-04-03 23:43:46

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杨继瑞   汪锐  

    

   党的十八大报告明确指出,“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。”[1]这就必须要以科学发展观为指导,统筹城乡发展,深化我国征地制度改革,让农民能够分享到土地增值的收益,从而形成新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化相互促进、和谐发展的局面。

   伴随着我国经济社会的不断发展,以及我国对小城镇建设力度的加大,通过征地的方式实现部分农村土地从农业用途转成为非农业用途将成为可行的趋势。土地由农地变为市地,农业级差地租转化为城市级差地租,进而形成地租资本化的地价,征地后的农地因此而增值。但是,从目前的实际操作来看,我国征地制度存在较为明显的不合理性。现阶段,我国征地制度有以下两个方面的缺陷:第一,“为公共利益征地”的界定模糊。对于现行征地范围未进行明确、具体规定,对于公共利益主体的界定,也没有法律明确。因此“公共利益”征地泛化且被扩大,一些地方甚至出现滥用的情况。因此,“公共利益”成为一些地方容纳虚假和贪婪的借口:凡是冠上了“公共利益”的名义,就可肆无忌惮征地,但给予被征地对象的补偿却非常低。由于农民是弱势群体,其土地被征用后,在“公共利益”面前往往缺少话语权。第二,现行土地征用补偿标准不尽合理。“产值倍数补偿法”和“征地区片综合地价法”等具体补偿标准均为地方政府主导确定。我国现行的征地补偿制度,征地给予的补偿过低,忽视农民或村集体的土地补偿中农地发展权的收益,忽视了农民和村集体的土地增值收益,损害了农民的土地发展权,在一定程度上加剧了城乡二元结构。这既不利于工业化与城镇化加速推进,也损害了“三农”。拥有较多土地资源的农民,由于得不到“流转”的阳光普照,所以不能充分释放他们拥有土地的市场增值潜能。厘清土地财产的所有权与使用权不过是改革的“浅层次”;而完备农村产权的权能,尤其是赋予农村居民与城市居民同样的资源流转权利,才是农村改革的“深水区”。

    

   一、我国征地制度改革的进程及存在的问题

   我国于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》、《城市郊区土地改革条例》、《铁路留用土地办法》等;在过渡时期总路线的指导下,于1953年出台了《国家建设征用土地办法》,该办法是首个关于建设用地的规定。《办法》的出台,初步对集体土地所有制形式、征地办法、对象进行了确定,对农民私有土地为主、征地权限较为宽松、分配公平等问题进行了说明。1956年,在《国务院关于纠正与防止国家建设征用土地资源浪费现象的通知》中提出了初步建立集体土地所有制形式。 1958年出台《国家建设征用土地办法》,对农村合作社土地为主的土地征用对象进行更改,并相应地降低了补偿标准。1982年,我国颁布了《国家建设征用土地条例》,以保证建设用地及妥善处置被征地单位的生产生活,并在条例中首次规定了征地补偿标准不能超过十倍。1982年,《宪法》第十条规定城市土地属国家所有。在1986年颁布的《民法通则》中,确定了集体土地系农民集体财产,但其所有权不能体现在经济上。国有土地有偿使用制度在1987年全面启动,实现了国有土地所有权与使用权分离。但是集体建设用地的产权及市场建设问题没有取得实质性进展。1998年颁布了《土地管理法》,其中对“根据国家利益的需要可以依法实施征地”进行了明确,但依旧是计划配置土地资源的制度,禁止集体土地进入建设用地市场。这段时期,新增建设用地的唯一途径仍旧是征收土地。这一征地制度改革,单单从提高土地补偿标准、改进征地程序等方面进行微调,还仍然保持计划经济的模式。[2]2004年颁布的《土地管理法》和《宪法》 (修订案)则分别从征用及征收概念对土地补偿内容进行了完善。该时期加强了对土地征收的强制性,有效推动了社会经济发展,但与此同时也带来了一些社会矛盾。

   马克思提出,当社会平均资本有机构成低于或者等于农业资本的有机构成时,将不再存在农业中的绝对地租。即“上述意义上的绝对地租,也就是既和级差地租不同,又和以真正垄断价格为基础的地租不同的地租,就会消失”。[3]但不能忽视的问题是,只要存在土地所有权垄断,就会有地租。马克思对有关地租的存在性进行了如下描述:“土地所有者会……白白把这些土地出租吗?绝对不会,投资者必须给他提供地租。只有支付给他租金,他才会把土地租出去。”[4]使用任何土地而不向土地所有者支付包括绝对地租在内的地租,“意味着土地所有权的取消,土地所有权的废除。而土地所有权的存在,正好是对投资的一个限制,也是对资本在土地上任意增值的一个限制。在这里,土地所有权本身已经产生地租”。[5]如何对农地变市地所形成的土地增值收益进行分配,既是存在争议的理论问题,更是与各方利益密切相关的实际问题。学术界在理论研究中认为,当前农民在土地征用中获取的补偿明显偏低。由农地变市地所形成的土地增值收益如何分配,学术界有两种极端的观点:“涨价归公”与“涨价归农”。“涨价归农派”着眼于维护失地农民的利益,认为农民应当享有全部土地增值收益权。[6]如果以此观点对农地增值进行分配,社会公众利益特别是城市规划带来的级差收益就无法实现;征地后也会因缺乏资金而导致公共基础设施建设无法实施。持“涨价归公派”的观点的学者提出,土地增值收益权应该归社会全部拥有,但是这个观点忽视了失地农民拥有获得充分补偿的权利。以上两个观点都不全面,都会使土地增值收益的分配不够客观。因此,有效、科学、合理地建立统筹兼顾土地增值收益分配制度,对各方利益进行综合考虑和维护,尤其要重视农民的利益。

   四川大学房地产策划与研究中心和西南财经大学成渝经济区发展研究院选取了四川省、重庆市一些被征地农户为样本,进行了客观的抽样调查。结果表明,经过当地政府协议出让和“招拍挂”出让等方式,从农民手中征得的土地,仅仅给予了他们几十万元/公顷到几百万元/公顷不等的征地补偿费(见表1),但是政府可以获得每公顷几千万元的土地出让收益。更为惊人的是,在我国部分沿海发达地区的城郊,土地出让价格甚至高达每公顷上亿元。

   据调查,重庆市近郊某地组团周边商住用地的市场价在3000万元/公顷左右。而以3000万元/公顷计算,该地块的征地成本只占整个地价的25.5%。

   除了进城务工的农民工以外,还有部分农民留在农村务工以维持生计。对于留在农村的这部分群体,土地耕作是他们生存发展的基本保障。现实中农民获得的失地补偿金,并没有以资本化地租的机理获得对被征地价格的合理补偿,因此,被征地农民的发展权在经济上没有得到实现。根据相关法律法规,对农村集体建设用地使用权的流转实施严格管制,农民土地产权在经济上也难以实现。现行土地制度强化了土地要素配置的二元结构,实质上提高了土地要素流向现代部门的交易成本。 [7]不难看到,在工业化、城镇化快速发展的过程中,农村集体建设用地价格已经显化。相关法律法规对农村土地管理设置了较为严格的限制,农民在农村集体建设用地上的使用和经营方面,没有充分实现其财产权益。具体表现在以下方面:

   第一,现有政策严格限制农村集体建设用地直接入市。法律仅仅许可“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”,使用权流转也被限定在“所兴办或共同举办的企业因破产、兼并等情形而导致的土地使用权转移”,其他“任何单位和个人进行建设、需要使用土地,必须依法申请国有土地”①。除了国家因为公共利益征地外,目前没有其他渠道和办法将农村集体建设用地转为城镇建设用地。农村建设用地属于当地农村居民集体所有,不能违反有关土地规划和用途自行开发,更不能无规则地盲目进入土地市场进行使用权流转,农村居民的土地财产权和发展权受到制约性影响,很难得到充分的实现。

   第二,农民宅基地流转受到严格的限制。目前很多农民在城市或城镇工作并购置了房产,农民宅基地出现了不同程度的闲置。国家对宅基地这种农村集体建设用地有针对性地出台了相关规定,即“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。目前,国家的法律法规还没有完全放开宅基地的市场化流转。因此,宅基地的市场价格没有形成合法的制度安排。

    

   二、土地增值的内涵及其收益分配

   关于土地增值,国内有多种定义,有的从价值层面考虑,有的从价格层面分析。有学者定义土地增值是指土地所有者和土地使用者可从土地市场价格变化中得到一笔不断上涨的土地收益。也有学者认为,土地增值也就是土地价值的上涨,其有增值与贬值的区别;同时,在经济运行过程中,土地增值一般表现为在经济社会发展的作用下以及土地改良而形成的地价上涨。一般广义上的土地增值是指在经济活动中土地价格的上涨,也可以理解为作为经济重要参与要素的土地价值上涨,是土地交易或土地开发利用过程中所产生的地价的增长值,是地价的一部分。排除通货膨胀的影响,土地增值即为土地价格的上涨。通常,土地增值是价值增加,但也有不增值和价值减少的含义,也就是保值和贬值。从经济社会一般发展趋势来看,因为土地资源的稀缺性因素以及土地投资的重复性,土地的价格一般以上升为多,也就是土地的价值增加。经济、社会、政治、文化等多种因素共同作用于土地,使土地产生增值;同时,在土地利用及交易的过程中,土地增值情况也同样发生。从土地增值成因的角度考虑,土地增值主要有三个方面的原因。第一,土地的自然增值,也就是从供需角度导致的土地供求性增值。这是和经济社会的发展及人口的增长紧密相关的,人们对于土地的需求是日益增加的,这种增值取决于人的投资以及市场的变化。第二,投资性增值,包括对土地的直接投资增值及土地间接投资增值两方面的内容。土地直接投资指的是将资金不断投入土地的改良及改造,以增加土地的资本含量及承载量,从而产生超额的利润。也就是第二种含义上的级差地租资本化所引致的土地增值。土地间接增值指的是相邻土地积累的社会劳动辐射或转移过来的价值量。这类间接投资包含了国家在基础设施建设、公共设施上的投入,改善了周边的投资环境,这往往会对提高土地利用效率及土地增值产生重要而深远的影响。第三,转换增值,即土地用途改变而发生的增值。在市场供求水平以及投资水平稳定的情况下,土地在由低收益用途向高收益转化的过程中,地价也会得到相应地上涨,实现土地的增值②。

   现阶段,我国农村土地发生增值性收益,主要有以下两个方面的因素:第一,国家先征用农村集体土地,继而转为国有建设用地,通过该运作产生土地增值收益。第二,农民将集体土地转变为集体出租土地或者是集体建设用地,从而产生土地增值的收益。目前这种情况往往存在于进行“农村土地使用产权改革”试点的部分地区。农村土地使用产权的改革是在所有权、承包权、经营使用权三权分离的前提条件下进行的,为了集中实现规模化经营,土地的使用权可以进行流转,也就是将农村土地使用权进行资本化和产权化的处理。此产权应在政府规定的产权期限内,按照规定的用途进行流转,同时作价折股,作为资本从事股份经营、合作经营、合伙经营的资本,土地增值的分配应严格遵循按劳分配与按生产要素分配相结合的原则,满足农业规模化经营、集约化经营的要求,从而建设现代农业。也可作为资本到金融机构申请抵押担保,解决规模经营过程中农业发展资金不足的问题。

制度经济学理论表明,在一定条件下,制度对经济发展既有推动,也有抑制。因此某种特定的制度总会有一个所谓的“效率极限”。“效率极限”一旦出现后,制度对经济增长的推动力就逐渐演变为零。在这种情况下,经济持续增长的趋势就与已经固定的制度形成矛盾,在特定条件下形成的制度对经济新发展不再有推动力,反而成为阻碍经济持续发展、约束经济创新发展的桎梏。(点击此处阅读下一页)

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