周叶中:论特别行政区制度的地位与作用

选择字号:   本文共阅读 570 次 更新时间:2014-03-13 11:04:50

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周叶中  

  
摘要:  特别行政区经过十多年的实践,已经成为解决国家统一问题的方式、理论和制度的有机统一。相对于“一国两制”理论而言,特别行政区已经形成了独立的理论形态和制度形态。特别行政区制度在政治层面可以定位为基本政治制度,而在法理层面可以定位为宪制性制度。根据特别行政区制度在政治和法理上的地位,特别行政区制度的作用已从单一的实现国家统一,向着维护国家统一、维护港澳地区的稳定和繁荣、促进内地与港澳地区的社会融合,以及型塑中国特色大国治理结构等多元作用扩展。

   关键词:  特别行政区制度;“一国两制”理论;基本政治制度;宪制性制度;大国治理结构

    

   “一国两制”理论及在其指导下产生的特别行政区制度,为解决中国历史遗留问题发挥了重要作用。在香港、澳门顺利回归、两个特别行政区平稳运行已逾十年、特别行政区新问题不断涌现的现实背景下,对特别行政区制度的原初设计,已经不足以应对港澳两个特别行政区的发展与变化。因此,对特别行政区制度的地位与作用,需要基于港澳地区实践的新发展,在理论上予以重新界定和阐释。本文拟在廓清特别行政区制度与“一国两制”理论的辩证关系基础上,从理论上对特别行政区制度的地位和作用进行论述。

    

   一、特别行政区制度与“一国两制”理论的辩证关系

   对于“一国两制”理论和特别行政区制度的关系的经典解释是:特别行政区制度是“一国两制”理论的制度形态,最早准备运用于解决台湾问题,后因历史原因适用于解决香港问题和澳门问题,并分别在香港和澳门获得成功实践。这种经典解释不仅为内地(大陆)权威教材和专著所主张,而且也为一些香港学者所认同,[1]并因而构成解释“一国两制”理论和特别行政区制度关系的通说。但这种经典解释并未注意到在港澳地区实施的特别行政区制度与形成政治决断时的特别行政区制度存在的差异,因而在认识上容易产生两个误区:其一,将有关特别行政区的理论等同于“一国两制”理论,从而限制了特别行政区制度发展与调适的理论空间;其二,将特别行政区制度理解为从外部施加给港澳地区的制度,甚至暗含特别行政区适用于香港、澳门是一种历史的“机缘巧合”,从而割裂了特别行政区制度与港澳地区原有政治制度的联结。香港政制改革的困境、港人政治认同的不足、澳门与内地区域合作的制度障碍等特别行政区实践中的困境,表明上述两个误区对于特别行政区发展的负面效应已经有所体现。因此,有必要重新解释特别行政区制度与“一国两制”理论的关系,为解决特别行政区的实践困境提供理论资源。

   (一)特别行政区:方式、理论和制度的有机统一

   “一国两制”之“两制”在原初意义上主要是指意识形态色彩浓厚的社会主义制度和资本主义制度。邓小平曾对“一国两制”理论在解决国家统一问题上的必要性作出专门论述:“根据香港和台湾的历史和实际情况,不保证香港和台湾继续实行资本主义制度,就不能保持它们的繁荣和稳定,也不能和平解决祖国统一问题。”[2]“一国两制”为1980年代初期破除人们意识形态观念上的“姓资姓社”藩篱提供了思想武器。香港和澳门顺利回归后,意识形态层面的问题获得解决,特别行政区不必因最早源于“一国两制”理论,而拘泥于“一国两制”理论的框架,而是应当根据实践的需要自我发展和调适。要推动特别行政区的自我发展和调适,必须发展经典解释,构建对于特别行政区新的解释框架。本文认为,特别行政区已经由“一国两制”理论的实践方式,生长为具有独立形态的理论体系和制度体系,是方式、理论和制度的有机统一。

   在因历史遗留问题而产生的特别地区设立特别行政区,是实践“一国两制”理论的最佳方式。“一国两制”理论的根本目的是为了解决国家统一的问题。“一国两制”理论的核心思想在于允许特别地区实行与大陆(内地)不同的资本主义制度和生活方式,通过保持特别地区的社会制度,消除特别地区民众的疑虑,以实现国家主权和领土的统一。作为一种理论构想,“一国两制”需要通过一定的方法加以实践,特别行政区就是“一国两制”理论的实践方法:将香港、澳门等特别地区规定为特别行政区,并由全国人大通过法律规定特别行政区实行与大陆不同的社会制度,从而将“一国两制”理论以特别行政区的方式转变为实践。

   特别行政区理论形成了以解决港澳实践困境为问题意识、以“高度自治权”为核心范畴、以“主权-治理”为主要分析框架的理论体系,具有独立的理论地位。独立且自洽的理论,需要有明确的问题意识、有别于其他理论体系的核心范畴和分析框架。在不断的实践中,特别行政区逐步发展出独立理论所需的诸要素,成长为独立的理论体系。第一,特别行政区理论的问题意识较“一国两制”理论更加具体和更具针对性。港澳回归后产生的政制改革、区域合作、国家认同等问题,都是植根于港澳地区特殊历史社会环境的具体问题,“一国两制”理论固然能够提供宏观的理论指导,但解决这些问题还需要更加具体和有针对性的理论。特别行政区理论以解决港澳地区所面临的实践困境为问题意识,其理论的目标指向更加明确和具体。第二,特别行政区理论以“高度自治权”为核心范畴。特别行政区的“特”体现在其所享有的“高度自治权”上。特别行政区成立后的各类实践问题,都与高度自治权的内涵、界限和实践方式有关,其理论体系也围绕高度自治权展开。第三,“主权-治理”是特别行政区理论的主要分析框架。维护国家统一和保障特别行政区的高度自治权是特别行政区存续的两大支柱。这两大支柱推动特别行政区理论自我发展出了“主权-治理”,作为其主要分析框架:“主权”是为维护国家统一所需的范畴,特别行政区的高度自治权需在主权框架内运行、在根本上来源于主权的授权;[3]“治理”是特别行政区落实高度自治权的具体方式,处理中央与特别行政区的关系、特别行政区内部事务的各项政策、法律和措施,都可以涵盖于“治理”的范畴,根据“治理”的逻辑路径进行诠释。

   由宪法和基本法规定的制度体系构成了特别行政区的制度形态,即特别行政区制度。宪法在“一国两制”理论的指导下,为特别行政区的成立提供了根本法依据。基本法则对中央与特别行政区关系和特别行政区的具体制度进行了详细规定,构成特别行政区的宪制性法律。根据基本法的规定和实践,特别行政区形成了以“行政主导制”为核心的政治体制。[4]行政主导制既有别于内地的人民代表大会制度,又与西方式的“三权分立”明显不同,是特别行政区在制度层面的最大特色。同时,以基本法为依据产生的全国人大常委会解释基本法和决定特别行政区重大问题的机制、内地与港澳地区区域合作的机制、内地与港澳地区的协议形成机制等,都具有鲜明的特别行政区特色,已经成为调整中央和特别行政区关系的重要制度安排。这些制度都在特别行政区的实践中逐渐成熟,不断充实着特别行政区制度的内涵。

   作为方式、理论和制度的有机统一,特别行政区已经形成了独立的理论品格和制度特征,与“一国两制”理论之间更多的是一种源起关系,因而不能将特别区制度简单地等同于“一国两制”理论的制度形态,更不能仅仅将特别行政区理解为一种制度,而忽视其在方式和理论上的属性。

   (二)特别行政区制度:对港澳传统政制的尊重与延续

   特别行政区制度尽管是由地处内地的中央政府制定的宪法和基本法型塑,但其具体内容则主要源于港澳地区的制度形态与实践,因而体现了对港澳传统政制的尊重与延续。可以说,特别行政区制度在相当程度上是港澳地区政制自我发展和演化的结果,而不是从外部施加的。

   特别行政区的“行政主导制”延续了港澳传统政制中总督主导制的特点。行政主导制是特别行政区政治体制的最大特点。[5]行政主导制体现为行政长官的主导地位:[6]行政长官既对中央人民政府负责,又对特别行政区负责,同时作为政府首脑对立法会负责,在“主权-治理”框架中起着枢纽性作用。行政主导制并不是基本法的创造,而是港澳地区在殖民地时期总督主导制的延续。自1843年璞鼎担任首任港英当局总督以来,总督就是殖民地时期香港政制的核心。港英当局时期的宪制性文件《英皇制诰》第18条赋予总督在香港殖民地的至上权威,宪法的权力完全赋予给总督。[7]立法局和行政局只是总督的咨询机构,两局非官守议员由总督委任,并不能对总督构成任何制约。直到1985年,香港立法局才第一次直接选举议员。[8]即便是现在受到香港部分人士非议的功能界别,也源于港英当局与香港工商界的联盟关系,[9]并由港英当局在1985年的政制改革中引入香港立法机关的选举。澳门的情况与香港基本相同。早在1783年葡萄牙颁布的《王室制诰》中,澳门一切必要的权力都被授予澳门总督,以便澳门总督担当澳门地区政治生活的主要角色,并规定澳门议事会在作出任何决定前须预先咨询总督,总督有权否决议事会的决议。[10]1826年后,澳门总督在澳门的大部分宪制性文件中,都具有委任澳门代议机关(名称先后为政务委员会、立法委员会、立法会等)一定数量代表(委员、议员)的权力。尽管澳门的宪制性文件随葡萄牙政局变革几经变化,但总督一直是葡澳当局的核心。

   特别行政区的行政长官基本承继了总督在管治当局中的地位和作用,其与立法会的关系与殖民地时期总督与代议机关的关系大体相同。不仅如此,港澳两地在殖民地时期总督主导制的区别,也体现在两个特别行政区的行政主导制上:香港特别行政区的行政长官受到立法会较多的制约,体现为三权分立基础上的行政主导制,这与1985年港英当局推行政制改革后的权力结构相同;[11]而澳门特别行政区的行政长官较之立法会则处于明显的优越地位,体现出行政威权的特征,也与葡澳当局长期的“总督威权”特征一致。

   特别行政区不仅在政治体制上体现了对于港澳传统政制的尊重与延续,而且特别行政区制度还保留了绝大部分港澳地区在殖民地时期制定的法律和原有的社会权力结构。两部基本法都在第8条规定,原有法律,除与基本法相抵触或经特别行政区的有权机关作出修改者外,予以保留。基本法第8条不仅维护了两个特别行政区原有法律体系的稳定性,而且使基本法奠定的法律秩序与原有港澳地区的宪制性秩序相衔接。[12]在保留原有法律的同时,港澳两个特别行政区都大量保留了外籍人士担任各级法院法官,都允许立法会可以有一定比例的非中国籍议员,澳门还保持了19世纪以来形成的社团政治特点。[13]由此可见,特别行政区制度对于港澳地区原有的社会权力结构也保持了足够的尊重。

    

   二、特别行政区制度的地位

   方式、理论和制度“三位一体”的特别行政区,与中国特色社会主义的道路、理论和制度相衔接,特别行政区制度构成中国特色社会主义制度的重要组成部分。对于特别行政区制度的地位问题,越来越多的学者认同“特别行政区制度是我国基本政治制度”的观点。这一观点主要是从政治层面定位特别行政区制度。考虑到法律已经成为调整中央与特别行政区关系以及特别行政区内部治理的主要工具,因此特别行政区制度的地位问题不仅需在政治层面讨论,而且还有必要在法理层面加以讨论。[14]

   (一)政治地位:基本政治制度

关于特别行政区制度的政治地位,本文赞同“特别行政区制度是我国基本政治制度”的观点。所谓“特别行政制度的政治地位”,所讨论的是特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的定位问题。胡锦涛同志在纪念建党90周年大会上的重要讲话和党的十八大报告对中国特色社会主义制度的构成进行了全面论述。根据胡锦涛同志的论述,中国特色社会主义制度是由根本政治制度、基本政治制度和具体制度构成的制度体系,其中根本政治制度专指人民代表大会制度,(点击此处阅读下一页)

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