徐祥民:自然资源国家所有权之国家所有制说

选择字号:   本文共阅读 613 次 更新时间:2014-02-24 21:59:55

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徐祥民  

  

   【摘要】财产权的宪法史可分为人权财产权和国家财产制两个阶段。自然资源归国家所有是国家财产制的组成部分,是现代宪法创设的用以实现国家目的的手段,其基本特征是国家垄断,其基本工具价值是垄断。以权利观审视自然资源国家所有权,它具有主体的唯一性和权利的专有性、不可变更性和价值优先性等特点。宪法上的自然资源国家所有权的实质是国家权力,是管理权,而非自由财产权。

   【关键词】自然资源;国家所有权;人权财产权;国家财产制;国家垄断

  

   国家所有权并不是一种新生事物。即使按照物权法所秉持的严格的所有权概念,国家也在很早以前就已经成为有史可征的所有权主体。如果说赋税是国家存在的经济支柱,那么,国家自出现以来实际上一直拥有包括税收收入在内的财产。在存在所有权观念的时代,在法律接受了所有权观念的时代,法律不会只保护私人的所有权而置国家的所有权于不顾。[1]然而,在人类面临环境危机的时代,在中国物权法正式颁布的前后,国家所有权,尤其是自然资源国家所有权,却对我们的理解力提出了挑战。[2]本文系应“战” 之举,希望与同仁们一起发现隐藏在所有权概念背后的自然资源国家所有权的秘密,发现所有权这个语词所表达的不同概念的不同含义,同时也希望进一步明确自然资源国家所有权在环境危机时代的特殊意义。

  

   一、财产权的宪法史:人权财产权与国家财产制

   尽管民法可以容纳国家财产所有权,但自然资源归国家所有作为一项明确的、具有广泛影响的制度,还是由宪法创立的。因此,要回答自然资源归国家所有制度或国家自然资源所有权的本质含义,还应该向宪法要答案,从宪法创立自然资源国家所有制度的历史和关于财产所有权的宪法历史(以下简称财产权宪法史)要答案。

   财产权的宪法史与民法财产权的历史大不相同。在这部历史上,更多的是关于财产所有权的政治解读,而不是民法释义。与民法中的财产所有权忽略主体的特殊性不同,宪法中的财产所有权往往都是与特定的主体联系在一起的。而且正是由于宪法特别在意财产所有权的主体,才使财产权宪法史清晰地分成了两个阶段。这两个阶段大致以20世纪初为分界线。这条分界线的标志性法律文件有两个,一个是1918年的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法(根本法)》(以下简称“苏俄宪法”),另一个是德国的魏玛宪法。在这条分界线之前,宪法关心的是公民的财产所有权,甚至只是公民的财产所有权。在这个阶段,尤其是这个阶段的早期,财产的公民所有权被宣布为神圣不可侵犯的权利。[3]而在这之后,宪法对财产所有权的关注转向国家或其他公共主体。虽然这种转向并不意味着对公民的财产所有权的否定,但在转向后,被奉为“神圣” 的财产所有权的主体已经不再是公民,而是国家。[4]财产的公民所有权,在今天看来,在一切法治国家都是权利名录中平常的一种。但是,在所有权最初取得宪法地位,并被宣布为神圣不可侵犯时,却包含着特殊的政治意义。依法国《人和公民的权利宣言》(以下简称《人权宣言》)的判断,财产所有权与不受非法“控告、逮捕或拘留” 的权利(第7条)、“传达思想和意见” 的自由(第1 1条)等一样,都属于“自然的、不可剥夺的和神圣的人权”。[5]这种财产所有权与民法上“对物完全按照个人意思使用及处分的权利”[6]是不同的,它的准确称谓应当是人权财产权。把这些权利宣布为“自然的、不可剥夺的和神圣的”,是因为在这些人权初被写进《人权宣言》及类似的政治宣言、宪法的时候,它们还没有得到应有的尊重(实际上是没有得到政府的应有尊重),没有像在当今的法治国家那样不容怀疑地得到法律和政府的维护。“不知人权、忽视人权或轻视人权是公众不幸和政府腐败的唯一原因”[7]的判断,说的既是历史,也是当时的现实。不幸和腐败不是可能出现的情况,而是一向如此。制定《人权宣言》的人们是因为认识到这种不幸和腐败的存在,不愿意让这种不幸和腐败继续下去,才从原因人手,“决定把自然的、不可剥夺的和神圣的人权阐明于庄严的宣言之中”。[8]罗伯斯庇尔的判断反映了人权的这种政治意义。他说,“只要翻一下历史..就会看到,到处都是公职人员压迫公民,而政府则取消人民的主权”,“暴君们谈论叛乱,而人民则抱怨暴虐政治”。[9]人权受尊重意味着公职人员不压迫公民,政府不取消人民的主权,国君无须谈论叛乱,国家不存在暴虐政治,人民也无须再抱怨暴虐政治。

   毫无疑问,在《人权宣言》和法国最早的宪法(1791年法国宪法)的制定者看来,人权财产权和其他人权一样,是对抗政府的权利,是以政府为义务人的权利。在1791年法国宪法中,这项权利的地位与其他人权一样,其基本功能是给政府权力划界。说人权不可剥夺,就是对政府权力的运行“叫停”。而“国民议会” 要“坚定不移地废除损害自由和损害权利平等的那些制度”,[10]所表达的还不只是在迫不得已时的“叫停”,而是主动实施“废除”,是消除“损害自由和损害权利平等” 的根源。[11]该宪法宣布的“保障财产的不可侵犯”,[12]针对的不是由其他公民实施的侵犯财产罪,更不是由其他公民实施的侵犯财产权的民事侵权行为,而是政府或者国王实施的剥夺,是传统制度给予支持的暴虐。财产所有权被《人权宣言》宣布为神圣不可侵犯,也是说在政府和公民的对抗关系中,公民的财产是神圣不可侵犯的,是公民作为“人” 的权利。

   财产的国家所有权之进入宪法,主要不是对历史上早已存在的国家收入、支配、使用、处分财产的情况的宪法表达,而是由20世纪初有关宪法创设新的财产制度的结果。[13]苏俄宪法第3条宣布的“第三次全俄工兵农代表苏维埃代表大会” 的“决议” 包括“宣布全部土地为全民财产” (第1项)、“全国性的一切森林、蕴藏与水利,全部家畜与农具,实验农场与农业企业均宣布为国有财产” (第2项)、“批准将一切银行收归工农国家所有” (第5项)。这显然不是对一种已经存在的或可能自然发生的财产关系的认可,而是要努力创造一

   种新的财产制度。魏玛宪法虽没有像苏俄宪法那样宣布废除土地私有制,把一切全国性的森林、蕴藏与水利等宣布为国有财产,但也接受了对土地、自然资源和生产资料等的公有制。其第155条规定:“土地之宝藏及经济上可以利用之天然力,均在国家监督之下。私人特权,得以法律转移于国家。”其第97条规定:“联邦得将供公用设备而可以航行之水道,收归国有,并收归联邦管理。”在魏玛宪法中,这样的规定不只是宣言,而是有周密安排的制度设计。该宪法第7条把“公用征收法” (该条第12项)和“天然宝藏、经济企业之社会化,及公共经济货物之生产、供给、分配、定价” 等(第13项)规定为联邦的立法权,为通过立法实现对土地、自然资源和生产资料等的公有制先行打开了立法权通道。

   苏俄宪法是以建设社会主义制度为目标的宪法,而魏玛宪法则是一部资本主义宪法,但它们却不约而同地规定了“公有”制度,或称“国有” 制度。[14]这两部宪法的这类规定显然不是要强调国家也是适格的自由财产权的主体,不是要重申国家可以拥有财产、成为财产所有人,而是有另外的深意。在现代宪法中,包括在魏玛宪法和苏俄宪法中,归国家所有或其他公共机构所有的财产大致可以分为两类:

   一类是一般性的财产,其中最有代表性的是以货币形式表现的财产。比如,魏玛宪法提到的租税、其他为充实国库而取得之收入、联邦可以自用的其他财产(第8条),苏俄宪法规定的可以纳入全国预算或归地方苏维埃处理的税款收入(第81条)、用以支付“补助金” 的财产(第88条)、那些有可能被“挪用于满足其他” “需要” 的国库经费(第85条)等,我国现行宪法第12条规定的公共财产,那些可以用来发展教育事业(第l9条)、自然科学和社会科学事业(第20条)、医疗卫生事业(第21条)、文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业(第22条)的财产都是此类财产。我们可以把对这类财产的权利称为国家财产权。它的所有权主体是国家,是与以私人为所有权主体的私人财产权并列的自由财产权。

   另一类是作为生产资料或人类生存条件的财产或对国计民生有重大影响的经济力量。上述苏俄宪法规定的土地、实验农场等是基本生产资料,森林、蕴藏与水利等是人类生存条件,银行则是对国计民生有重大影响的经济力量(尽管从名称上看只能说它掌握经济力量)。魏玛宪法规定的土地、自然资源和生产资料,土地之宝藏及经济上可以利用之天然力等,要么是生存条件,要么是生产资料或对国计民生有重大影响的经济力量。我国宪法第12条之前的有关条款所规定的属于国家所有或集体所有的那些财产也是这种类型的财产。

   南斯拉夫宪法第73条的“自然资源”,罗马尼亚宪法第135条的“任何性质的地下资源”、“可用于发电的河流”、“可用于公益事业的河流、沙滩、领海、经济 和大陆架的自然资源”,古巴宪法第15条的“不属于小农或由小农组成的合作社所有的土地、地下资源、矿山、主权范围内的海洋自然资源和生物资源、森林、水流”,德国基本法第15条的“土地、自然资源”,葡萄牙宪法第80条的“土地与自然资源” 等也都属于此类。苏俄宪法、魏玛宪法等创设财产的国家所有权制度,不是为了明确国家对前一类财产也可以享有财产权,可以成为前一类财产的所有权主体,而是要建立一种所有制,即对“作为生产资料或生存条件的‘财产’,或对国计民生有重大影响的经济力量” 的国家所有制。我们可以称之为国家财产制。财产权宪法史的第二阶段实际上是国家财产制的历史。

   在魏玛宪法中,没有早期资本主义宪法中常见的财产权神圣不可侵犯之类的规定,财产所有权不仅失去了“神圣” 的地位,而且受到明确的限制,被施加了义务。其第10条赋予联邦就土地所有权之限制以立法手续规定章则的权力。[15]这一规定使财产所有权不再是自然的、不可剥夺的人权。作如此规定显然不是制宪者偶然出现的失误造成的。该宪法第153条规定对所有权可以依法限制,同时规定, “公用征收,仅限于裨益公共福利及有法律根据时”。该条明确了所有权与公共福利之间的关系。魏玛宪法显然认为公共福利更重要,其第153条宣布:“所有权为义务,其使用应同时为公共福利之役务”。在所有权与公共福利的关系的背后是两类主体。一类是私人,也就是自由财产权中的私人财产权的主体,或者说是其“特权” “得以法律转移于国家” 的“私人” (第155条)。另一类是“公共”,也就是其“福利” 需要照顾的那个社会,它指向多数人。防止土地“不当之使用”,为的是让“德国人均受保障”。“均受保障” 的显然是多数人,指向非所有人,指向贫弱的人。那些“生齿繁多之家庭”,那些其能否拥有“健康之住宅” 或“家产住宅” (第155条)都需要宪法加以考虑的人,显然是贫弱者。这些贫弱者的典型应当就是该宪法第162条“关于劳动条件” 的规定所提及的“劳动阶级”,那些其“最低限度之社会权利” 需要援用“国际法规”谋求保护的人们。如果说1791年法国宪法努力处理的是人权财产权与政府利益,包括政府以“暴虐” 方式取得的利益之间的关系,更重视人权财产权,那么,魏玛宪法小心处理的则是私人财产权与公共福利之间的关系。魏玛宪法对国家财产制的扬和对私人财产权的抑实际上就是对公共福利的扬和对私人权利的抑,或者说是对“人类生存维持” 的扬和对“各人之经济自由”(第151条)的抑。魏玛宪法希望通过这种抑与扬,实现公共福利和社会之进化。[16]在这一宪法设计中,国家财产制的直接功用是对抗私人财产权。

苏俄宪法对国家财产制的这种功能表达得更清楚。社会上存在人对人的剥削,存在着划分为阶级的现象,“第三次全俄工兵农代表苏维埃代表大会” 以消灭人对人的剥削和社会之划分为阶级的现象为基本任务,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《法学研究》2013年第4期

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